臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1354號109年10月22日辯論終結原 告 台灣高等教育產業工會代 表 人 劉梅君（理事長）
送達代收人 林柏儀原 告 羅月美被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）住同上訴訟代理人 林俊宏 律師
吳篤維 律師林子靖 律師
參 加 人 ○○○○大學代 表 人 ○○○（校長）住同上訴訟代理人 陳德義 律師上列當事人間不當勞動行為爭議事件，原告不服被告中華民國108年5月31日107年勞裁字第76號不當勞動行為裁決決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項至第3項分別定有明文。經查，本件原告起訴時，原由台灣高等教育產業工會為原告，並聲明「一、原裁決決定撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第9-11頁），嗣於民國108年9月5日具狀追加羅月美為原告（本院卷第49頁），復於109年10月22日言詞辯論程序中，經後追加聲明為「一、原裁決決定撤銷。二、請求被告應依原告申請，作成確認參加人之行為構成工會法第35條第1項第1、5款不當勞動行為之決定。三、訴訟費用由被告負擔。」（本院卷第492頁），雖參加人抗辯其追加羅月美為原告不合法（本院卷第467頁），被告及參加人不同意其追加課予義務訴訟（本院卷第492頁），然經核原告上揭訴之追加，係本於同一基礎事實，無礙被告與參加人前所為之攻擊防禦，依前揭規定，應予准許。且參加人於109年3月4日本院準備程序中就其追加原告羅月美已表示同意（本院卷第181-182頁），則參加人前揭抗辯該追加不合法云云，並非可採。
二、事實概要：
(一)原告羅月美係參加人○○研究所專任助理教授，為原告台灣高等教育產業工會（下稱原告工會）會員。參加人認原告羅月美有行為時教師法第14條第1項第14款規定情事，先於106年3月2日舉行105學年度第2學期第1次○○研究所師生座談會（下稱106年3月2日座談會），嗣於106年4月12日上午以105學年度第2學期第2次○○研究所所務會議（下稱106年4月12日所務會議）決議建議不續聘原告羅月美，並送系級教師評審委員會（下稱教評會）審議。復經參加人同日下午105學年度第2學期第1次系教評會（下稱106年4月12日系教評會）、106年4月26日105學年度第2學期第3次系教評會（下稱106年4月26日系教評會）、106年5月24日人文與教育學院105學年度調查小組會議（下稱106年5月24日調查小組會議）、106年6月20日人文與教育學院105學年度第2學期第6次院教評會（下稱106年6月20日院教評會）討論決議通過，並經參加人於106年7月20日以105學年度第2學期第6次校教評會（下稱106年7月20日校教評會）決議不予續聘原告羅月美，並檢附相關資料呈送教育部核准，至今尚未核准。
(二)期間，原告羅月美委託原告工會所派代表即訴外人張國聖陪同出席，原告工會認參加人於106年4月26日系教評會拒絕原告工會派代表陪同原告羅月美出席陳述意見、於106年5月24日調查小組會議時對原告工會派代表陪同原告羅月美出席陳述意見及發言之相關限制行為，不當妨礙或限制原告工會活動，構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為，向被告提出不當勞動行為裁決申請，嗣原告工會與參加人達成和解，案經被告不當勞動行為裁決委員會（下稱裁決委員會）於106年9月11日作成106年勞裁字第37、38號（下稱前裁決案）和解書（下稱系爭和解書）在案。
(三)其後，參加人於106學年度、107學年度第1個學期限制並停止原告羅月美在參加人校內教學及開課，且106、107學年度均未發給原告羅月美聘書，並自107年10月8日起限制及停止原告羅月美於所屬○○研究所辦公室使用影印機、自108年2月起限制其參與系所及院正常會議及不發給其107年度年終獎金，原告認參加人前開行為構成工會法第35條第1項第1款暨第5款之不當勞動行為，向被告提起本件不當勞動行為裁決申請。經被告裁決委員會107年勞裁字第76號不當勞動行為裁決決定（下稱原裁決決定）：原告之裁決請求駁回。原告不服原裁決決定，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
(一)被告裁決委員會無非是被告之內部單位而已，尚非得以自己名義決定並表示意思於外之機關，難認具有獨立機關地位，遑論承認其具有準司法機關地位。關於裁決之效力，依勞資爭議處理法第48條、第49條及第51條規定，均未賦予如司法裁判具有終局權利決定之效力。且裁決委員均由被告自行遴聘，難認自外於被告而有獨立性（本院108年度訴更一字第59號判決參照）。行政法院對於不當勞動行為裁決委員會之裁決決定，原則上固應尊重，但並非不予審查，如認其判斷係出於錯誤之事實認定、不完全之資訊、與事物無關之考量、法律概念涉及事實關係之涵攝有明顯錯誤、對法律概念之解釋明顯違背解釋法則或牴觸上位規範、違反一般公認價值判斷標準、法定正當程序或其他違法情事時，仍應予以撤銷或確認其違法，以為救濟。
(二)參加人簽立系爭和解書，明確承諾對原告工會負有健全勞資關係發展、履行誠信協商義務、尊重並承認教師依工會法行使團結權、認可教師會員得委託代理人協助或陪同出席各項會議，以處理教師權利與勞動權益事項、承諾互相善盡友善暨和平義務等契約義務，系爭和解書之內容構成雙方當事人依工會法履行義務之內容，屬受到工會法第35條第1項第5款保障之工會活動範圍。原告工會迄今從未得到過參加人任何討論或商議有關如何落實會員教師原告羅月美依法受完整保護的勞動權益事項。即令本件不當勞動行為爭議於被告調查詢問期間，參加人仍對原告工會要求對原告羅月美排課、恢復指導研究生的權利、發給聘書、恢復其參與系所及校內正常會議之權利、發給年終獎金、停止各項歧視性差別待遇等，仍然予以漠視，毫無履行基於工會法與系爭和解書的義務。參加人因恐違反主管機關之行政命令及監督，才不得不在主管機關介入後給付原告羅月美薪資及容許其送出向科技部之申請案，並非因原告工會之請求。參加人於簽立系爭和解書後，甚至令○○研究所職員拔除原告羅月美使用辦公室影印機設備等，可見參加人所為不僅違反其履行誠信協商，主客觀上咸屬不利於勞資關係發展事實，顯然有違系爭和解書之內容與精神。
(三)原告羅月美在未經教育部為核准不續聘處分前，權益仍受教師法保障，參加人對原告羅月美自106年8月起限制及停止其教學、開課、研究、指導研究生、不發給教師聘書、限制參與系所及院正常會議、不發給年終獎金之行為，均屬違法：
1.按行為時教師法第3條、第14條之1、第16條第1項、第19條第1項、第21條、第22條規定，可知參加人對原告羅月美之不續聘案，依法應經教育部核准，始生效力。迄至被告為原裁決決定時，教育部尚未予以核准該不續聘案，是自原告羅月美原聘期屆滿時起至教育部核准不續聘處分前，原告羅月美屬於依法暫時繼續聘任之教師，其教師身分尚未被剝奪，仍屬參加人學校編制內，按月支給待遇，並得享有待遇、進修、研究等權益，不因其屬暫時繼續聘任之身分而與其他專任教師有所差異。又按行為時教師法第14條之2第2項規定所稱之暫時，依立法目的與教育實務合理解釋，應不超過1個學期即6個月之界定範圍，然參加人對原告羅月美不發給聘書、不給開課授課、不給排課之時間，已長達3個學年之多，可見參加人所為，難合於教師法與教育運作實務之辦學正道與教育精神。
2.且關於大學對教師為不續聘處置，在教育部未為核准前即停止該教師開課授課之行為，經最高行政法院裁判確認違法（104年度裁字第2153號、105年度裁字第1075號裁定意旨參照），學校應安排基本授課時數給該聘期屆滿但仍未經教育部核准不續聘案之暫時繼續聘任之專任教師。是本件參加人對原告羅月美自106年8月起限制及停止其教學、開課、研究、指導研究生、不發給教師聘書、限制參與系所及院正常會議、不發給年終獎金之行為，均屬於與教師法規範有悖之違法行為，構成對教師工作權、人格權、財產權與講學自由之嚴重侵害，攸關人性尊嚴受到剝奪與限制所造成的精神痛苦，係屬難以金錢回復或彌補之重大損害，非屬於不續聘後之當然行為。
(四)參加人於107年10月8日起，移除並限制、停止原告羅月美使用辦公室之影印機之行為，係以不合理的差別待遇，構成對原告羅月美於教師勞動權益上之侵害：
1.依行為時教師法第14條之1第2項規定依法暫時繼續聘任之專任教師，與一般專任教師之權益保障並無本質性差異，已如前述。惟參加人有意針對原告羅月美作出限制性差別待遇，不僅有違平等權保障，亦屬侵害原告羅月美基於其教學權利而同受到不法侵害的勞動權益。
2.在106年8月1日至107年10月7日長達1年以上之期間，參加人完全同意原告羅月美雖未從事教學但仍可以享有使用該辦公室影印機之權利，參加人卻自107年10月8日起，始以原告羅月美為依法暫時繼續聘任之專任教師，而移除影印機連線使用權，並限制、停止原告羅月美使用辦公室之影印機。
(五)參加人對原告羅月美與原告工會基於工會法來行使教師權利與勞動權益事項之維護一事有所認識：
1.原告工會係依工會法成立之工會組織，用以團結我國高等教育機構所有受雇勞動者，維護勞動條件與尊嚴，推動大學治理民主化，促進學術自由與教育資源分配之公平正義為宗旨。原告工會之任務包括「勞動條件之保障」、「會員勞雇爭議及相關權益之處理、不當勞動行為之糾舉」「其他合於本會宗旨之事項」等，參加人對此熟知。
2.原告羅月美雖於105年6月間正式成為原告工會會員，為參加人所不知，即就校內其他原告工會會員教師同仁亦鮮為人知，則參加人辦理對原告羅月美不續聘案之提出原因與不當勞動行為爭議無關。在參加人辦理原告羅月美不續聘案之程序中，參加人雖於106年4月12日所務會議提出並決議通過原告羅月美之不續聘案時，確實不具不當勞動行為之動機與認識。然而，訴外人張國聖分別於106年4月12日、19日、26日之系教評會、同年5月24日調查小組會議、同年6月20日院教評會代表原告工會接受原告羅月美委任出席或陪同到場陳述意見並維護勞動權益。原告工會並曾因參加人於106年4月26日系教評會，及同年5月24日院教評會之調查小組會議時，不當妨礙或限制原告工會活動而向被告提出不當勞動行為裁決申請，後達成和解而作成系爭和解書。可知參加人確實於辦理該不續聘案之程序中，對於原告羅月美具有工會會員身分，以及援引工會團結權進入校園維護其勞動權益，從而使其應享有之勞動權益受到不利對待乙事早有認識。再者，參加人於107年10月8日決定為限制及停止原告羅月美於所屬○○研究所辦公室使用影印機之行為時，參加人各級行政管理人員，早對原告羅月美具工會會員身分已有所認識，也明知其加入工會並不斷援引工會組織來爭取其應受保障工作權。
(六)並聲明：1.原裁決決定撤銷。2.請求被告應依原告申請，作成確認參加人之行為構成工會法第35條第1項第1、5款不當勞動行為之決定。
四、被告抗辯略以：
(一)原告本件之主張，應以原裁決決定之事實為基礎，本件訴訟審理範圍亦應以此為限。系爭和解書之內容僅係參加人同意原告羅月美加入原告工會或其他教師團體，並得委託原告工會或其他教師團體協同或陪同出席各項會議，雙方就此亦不得再行爭執。該案及其後所生之事實，均與本件參加人與原告羅月美是否續聘、限制及停止使用影印機等內容無涉。原告於原裁決程序之申請內容係主張未發給聘書、限制教學及開課行為、使用影印機、參與系所及院正常會議、不發給年終獎金等行為，至於原告訴訟中另行主張之科技部申請案或於會議遭到其他老師不當行為等，均非裁決程序之申請事項，本不在本件審理範圍。
(二)不當勞動行為裁決制度係為保障勞工團結權、協商權及爭議權之行使所特別設置之救濟制度，悉由熟悉勞資法律關係之學者與實務工作者組成多數決委員會，該委員會具有一定程度獨立委員會之性質，其裁決程序業已賦予當事人充分之程序保障，符合正當法律程序原則，故除有顯然明顯重大違誤外，該等審查認定應享有相當之判斷餘地，此亦符合我國新增此項不當勞動行為裁決機制意旨，準此，本件原裁決決定悉依法定程序辦理且給予陳述意見機會，誠為適法有據，應予尊重。
(三)參加人之行為不構成工會法第35條第1項第1款、第5款規定之不當勞動行為，原裁決決定於法並無違誤：
1.按最高行政法院107年度判字第204號判決意旨，被告裁決委員會論斷雇主是否成立工會法第35條第1項第1款、第5款規定之不利益待遇或支配介入等不當勞動行為時，本得觀諸勞資關係脈絡，就客觀事實之一切情狀引為論證基礎，且被告裁決委員會亦得加以審視有無存在不當勞動行為動機。又雇主須對不當勞動行為有所認識，以妨礙工會活動等不當勞動行為之意思所發動，且勞工因具工會會員身分或參加工會活動等而受到不利益待遇或支配介入兩者間必須具有相當因果關係，始構成工會法第35條第1項各款之不當勞動行為。
2.依參加人106年3月2日座談會可知，○○研究所碩士班學生對原告羅月美之教學是否勝任，已表達負面意見。又原告羅月美雖於105年6月間成為原告工會會員，然106年4月12日所務會議提出並決議通過原告羅月美不續聘案當時，參加人對原告羅月美為原告工會會員乙節並無認知。於106年4月12日系教評會審議該不續聘案時，參加人雖拒絕原告工會指定訴外人張國聖代表工會，並陪同原告羅月美出席，然原告羅月美之不續聘案於106年4月12日所務會議前即有該不續聘理由及議案形成，況106年4月26日系教評會已載明原告羅月美有符合教師法第14條第1項第14款之理由而通過不續聘案，均顯示原告羅月美之不續聘案非因加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而受到不利益待遇或支配介入，自難認參加人有何不當勞動行為之認識與動機。遑論原告業於裁決調查程序及本件行政訴訟程序中自承本件不續聘案之提出原因與不當勞動行為爭議無關、參加人確不具不當勞動行為之動機與認識等語。
3.參加人於106學年度、107學年度兩個學年未發給聘書、限制並停止原告羅月美在參加人校內教學及開課之行為，並自107年10月8日起限制及停止原告羅月美於所屬○○研究所辦公室使用影印機、自108年2月起限制其參與系所及院正常會議及不發給其107年度年終獎金等行為，乃係延續參加人於106年4月間對原告羅月美有符合行為時教師法第14條第1項第14款規定不續聘事由之當然行為，自難認參加人有排拒原告工會與原告羅月美具有工會及會員身分之目的。從而，參加人所為之前述行為與工會法第35條第1項第1款、第5款規定之不當勞動行為無涉。
(四)至原告引用之最高行政法院104年度裁字第2153號、105年度裁字第1075號等裁定，僅在說明教師法之規範，然教師法與工會法之規範目的不同，原裁決決定乃係依工會法等相關規定據以認定本件原告申請裁決事項有否構成不當勞動行為，與教師法相關規定無關。又原告羅月美有符合行為時教師法第14條第1項第14款規定之不續聘原因，不因代表原告工會之訴外人張國聖事後陪同出席有所解消，自難僅以原告工會事後指派人員陪同原告羅月美出席各級教評會陳述意見而有所變更。
(五)並聲明：駁回原告之訴。
五、參加人陳述略以：
(一)系爭和解書之內容係參加人與原告工會間之事項，與原告羅月美無關，原告羅月美非系爭和解書之當事人。原裁決決定之內容與系爭和解書不同，系爭和解書非本件起訴範圍。
(二)依勞資爭議處理法第39條第2項、第51條第1項規定可知，裁決之申請應自知悉有違反工會法第35條規定之事由或事實發生之日起90日內為之，逾期則依同法第41條第1項規定，裁決委員應作成不受理之決定。又不予續聘係屬一次性之行為，在不續聘時其行為即已完成，是以90日期間應自不予續聘之日起算。至因不續聘所生權利義務之得、喪、變更之法律效果（如限制教學、開課、使用影印機、不發給聘書、不排課、不發給獎金等），均係因不續聘所生之結果，乃屬狀態繼續而非行為繼續，否則如得隨時提起救濟，顯與法定救濟期間之立法目的有違，亦有悖於法之安定性原則。本件依原告之裁決申請書記載可知，其所謂限制及停止教學、開課、不發給教師聘書等行為，係在106年8月1日以前。退步言，縱以106年8月1日為90日期間之起始日，計算至其107年12月17日申請裁決時，亦已逾90日之期間。甚且，原告亦於裁決申請書稱其時序已長達超過1年有餘，足徵原告向被告申請裁決時確已逾90日之期間，則依前開規定，其原裁決之申請並不合法。
(三)參加人否認原告提出之原告工會第2屆第13次理事會會議記錄（節本）及歷年來繳交之會費紀錄與收據等影本之真正。原告羅月美加入原告工會之時間，應在其於被告裁決調查程序時所自承之106年3、4月間，另依原告工會寄與原告羅月美之會費繳費帳單明細可知，原告羅月美至多係於106年6月14日始為原告工會之會員，是原告主張原告羅月美於105年6月間、或104年、105年間即正式成為原告工會會員云云，與事實不符。
(四)參加人之行為並不構成工會法第35條第1項第1款、第5款之不當勞動行為：
1.於106年4月12日所務會議討論原告羅月美因教學問題之不續聘案，斯時原告羅月美並非原告工會之會員。參加人不知原告羅月美工會會員身分，通過不續聘案時無不當勞動行為之動機與認識。教評會係屬合議制，各委員並非雇主，亦非代表雇主行使管理權。原告工會代表參與教評會並非團體行動。
2.參加人以前並未遇過類似之事，行為時教師法第14條之1規定僅規定應予暫時繼續聘任，未規定學校應對暫予續聘之教師為何種作為。縱認移除原告羅月美連線辦公室影印機的原因確為伊目前是暫聘教師之緣故，惟限制及停止原告羅月美校內教學及開課、未發給聘書、停止使用○○研究所辦公室影印機等，均係因不續聘而衍生者，非因原告羅月美組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務而生，與原告工會之成立、組織或活動無關。且參加人已依教育部之指示發放薪俸，即非基於妨礙工會活動之意思所發動，非不當影響妨礙或限制工會之成立組織或活動，依最高行政法院103年度判字第458號判決意旨，兩者間無相當因果關係，亦未有何種支配介入行為，自無成立工會法第35條第1項第1款、第5款規定之不當勞動行為可言。至原告所引最高行政法院裁定，均與前開工會法規定無關。
3.又於被告裁決程序中，原告並未提出在本件不續聘事件發生後，原告羅月美有參與相關工會活動及參加人對原告羅月美有因其參與工會活動或者因身為工會會員之資格，而有拒絕或影響原告羅月美行使工會會員權益之任何具體事實及證明。甚且原告羅月美亦稱在原告工會協助下，參加人准伊申請科技部研究計畫及補助，並給予公假等語，足證參加人對原告工會異常友善。
(五)並聲明：駁回原告之訴。
六、上開事實概要欄，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有106年3月2日座談會紀錄、106年4月12日所務會議紀錄、106年4月12日系教評會會議紀錄、106年4月26日系教評會會議紀錄、106年5月24日調查小組訪談紀錄、106年6月20日院教評會會議資料、106年7月20日校教評會會議紀錄（本院卷第199-267頁）、前裁決案卷、原裁決案卷及原裁決決定（本院卷第15-39頁）在卷可稽，應可認定。本件爭執者為：參加人是否構成工會法第35條第1項第1、5款規定之不當勞動行為？
七、本院之判斷：
(一)按勞資爭議處理法第39條第2項規定：「前項裁決之申請，應自知悉有違反工會法第35條第2項規定之事由或事實發生之次日起90日內為之。」所謂事實發生之次日，如該行為繼續發生時，亦包含繼續行為最後事實發生之次日。因此，原告於107年12月17日申請被告裁決委員會為本件不當勞動行為裁決，請求確認參加人「106學年度、107學年度第1個學期限制並停止原告羅月君在參加人校內教學及開課」、「10
6、107學年度均未發給其聘書」、「於108年2月起未排課及限制其參與系所及院正常會議等行為」，因屬持續性行為，且迄原告申請裁決時仍有未發給原告羅月美聘書、使其開課及限制參與會議等行為，則本件自該等事實發生之次日起尚未逾90日，並無不符勞資爭議處理法第51條第1項準用第39條第2項規定。參加人主張原告本件申請已逾期，應有誤會。又勞資爭議處理法第3條規定：「本法於雇主或有法人資格之雇主團體（以下簡稱雇主團體）與勞工或工會發生勞資爭議時，適用之。但教師之勞資爭議屬依法提起行政救濟之事項者，不適用之。」。另前行政院勞工委員會（現勞動部）100年12月27日勞資3字第1000127140號函釋規定：「主旨：有關勞資爭議處理法第3條但書所定教師之勞資爭議屬依法提起行政救濟之範圍暨相關疑義……說明：……二、有關教師之勞資爭議標的是否適用勞資爭議處理法一節，其處理原則如下：(一)下列爭議標的，屬行政處分性質，依勞資爭議處理法第3條但書規定，不適用勞資爭議處理法：1.涉及公私立大專校院教師之升等及資格審定事件（包括於相當期間內不得申請升等之懲處決定）。2.涉及公立學校教師依法律或法律授權之行政命令之財產請求權及退休申請之否准事件，至其他尚有爭議部分，依個案處理。3.涉及公立學校教師之敘薪事件。4.公立學校教師身分之變更（解聘、停聘、不續聘或資遣）。5.主管教育行政機關就私立學校教師身分變更（解聘、停聘、不續聘或資遣）之核准。……(三)教師之勞資爭議如屬工會法第35條第1項所定各款不當勞動行為者，該爭議得依勞資爭議處理法申請裁決。」查原告主張參加人於106學年度、107學年度第1個學期限制並停止原告羅月美在參加人校內教學及開課，且106、107學年度均未發給其聘書，並自107年10月8日起限制及停止其於所屬○○研究所辦公室使用影印機、自108年2月起限制其參與系所及院正常會議及不發給其107年度年終獎金之事實，非屬上開函釋所示不適用勞資爭議處理法之事件。且私立學校教師身分之變更，係以主管教育行政機關之核准為行政處分以發生私法效果，而參加人對原告羅月美所為之不續聘，尚未經主管教育行政機關核准，為兩造所不爭執，也非屬上開函釋所指屬行政處分性質之爭議標的。是本件原告主張之上開參加人行為構成工會法第35條第1項各款之不當勞動行為，係教師之勞資爭議事件，從而，原告提起裁決，應無不合。再者，本件經核原裁決決定參與作成之裁決委員全部均有參與詢問會議（原裁決案卷第275、338-339頁），是本件裁決決定之程序，亦無不合，先予敘明。
(二)次按，工會法第35條第1項規定：「雇主或代表雇主行使管理權之人，不得有下列行為：一、對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。……五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。」第48條授權訂定之工會法施行細則第30條第1項規定：「本法第35條第1項第1款及第3款所稱其他不利之待遇，包括意圖阻礙勞工參與工會活動、減損工會實力或影響工會發展，而對勞工為直接或間接不利之對待。」可知，工會法第35條係為保障勞工之團結權，及保護團體協商功能之發揮，對雇主或代表雇主行使管理權人之行為限制規定；其第1項第1款之規定，係為避免雇主對勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，為拒絕僱用、解僱、降調、減薪或其他不利之待遇；其第1項第5款之概括性規範，乃為避免雇主以其他不當方式影響、妨礙工會成立、組織或活動，致妨礙工會運作及自主性。基此，判斷雇主之行為是否構成不當勞動行為，應依勞資關係脈絡，就客觀事實之一切情狀，作為認定雇主之行為是否具有不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動之情形。至於行為人構成不當勞動行為之主觀要件，不以故意或過失者為限，只要行為人具有不當勞動行為之認識為已足。再者，勞動關係可區分為個別勞資關係與集體勞資關係，規範前者之主要法令為勞動基準法，後者即涉及工會法、團體協約法、勞資爭議處理法之規範。基於不當勞動行為裁決制度創設之立法目的，在於確實保障勞工之團結權及協商權，迅速排除不當勞動行為，回復集體勞動關係之正常運作，故與勞動基準法之救濟相較，不當勞動行為之救濟內容，在判斷上乃著重避免雇主以經濟優勢地位不法侵害工會及其會員之權利並謀求迅速回復其權利為核心，二者規範救濟目的各殊（參照最高行政法院107年度判字第204號判決）。
(三)經核原裁決決定就原告主張參加人「於106學年度、107學年度第1個學期限制並停止原告羅月美在參加人校內教學及開課」、「106、107學年度均未發給原告羅月美聘書」、「自107年10月8日起限制及停止原告羅月美於所屬○○研究所辦公室使用影印機」、「自108年2月起限制原告羅月美參與系所及院正常會議」及「不發給原告羅月美107年度年終獎金」之行為不構成工會法第35條第1項第1、5款規定之不當勞動行為，並無違誤，分述如下：
1.按工會法第35條第1項第1款及第5款所稱之不當勞動行為，各有其構成要件，前者係以「勞工」是否因雇主不當勞動行為而受有不利益待遇，作為判斷標準，而與後者所欲判斷雇主有無支配介入工會活動，即侵害或干涉工會自主運作之不當勞動行為。兩者規定有所不同，不應混為一談。查原告主張參加人於106學年度、107學年度第1個學期限制並停止原告羅月美在參加人校內教學及開課，且106、107學年度均未發給其聘書，並自107年10月8日起限制及停止其於所屬○○研究所辦公室使用影印機、自108年2月起限制其參與系所及院正常會議及不發給其107年度年終獎金等情，核無涉及參加人以雇主身分支配介入原告工會活動之情形，申言之，並無妨礙工會成立、組織或活動，致妨礙或干涉工會運作及自主性情事，則原告主張本件參加人有違反工會法第35條第1項第5款云云，係屬誤解，洵非可採。
2.承前所述，工會法第35條係為保障勞工之團結權，及保護團體協商功能之發揮，對雇主或代表雇主行使管理權人之行為限制規定，並非著重在個別勞資關係下勞動權利之保護。是以，工會法第35條第1項第1款之規定，係為避免勞工因組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而遭雇主為不利之待遇，則該不利待遇自應源自勞工因參與工會事務而來，此從「工會法」顧名思義亦可知，因之，構成不當勞動行為自要與「工會」有關，如非與工會有關，應屬個別勞動關係下之保護問題，並非屬工會法所要保障者。查：
⑴原告羅月美之不續聘案，係因其系所上於106年3月2日座
談會有學生表示其有教學問題，其系所遂於106年4月12日所務會議，根據該座談會紀錄、學生教學評量質化意見及書面意見，討論原告羅月美是否有教學不佳情事，並作成其有教學不力或不能勝任工作有具體情事之決議，依行為時教師法第14條第1項第14款規定建議不續聘，而系教評會於106年4月26日以相同依據及事由決議不予續聘。嗣由參加人於106年5月24日以調查小組會議對原告羅月美及系所學生進行訪談調查後，院教評會於106年6月20日決議依相同依據及事由通過不續聘案，最後校教評會同樣援引上開依據及事由決議不續聘（本院卷第199-267頁）。且原告羅月美及原告工會於本件裁決時之代理人張國聖亦自承：「學校不續聘原因跟申請人羅月美老師是否為工會會員無關。」（原裁決案卷第21、22頁）。況教評會係依教師法設置並經多數委員所組成，教評會委員並非屬工會法第35條第1項規定之代表雇主行使管理權之人，教師因教學不力或不能勝任工作有具體事實而予不續聘，依行為時教師法第14條第2項規定，係由教評會以合議制達三分之二以上多數決之決議方式決定，教評會所為之不續聘決定，對原告羅月美而言，固屬不利，然此係學校依法律規定所進行是否繼續聘任原告羅月美為教師之程序與決定，核與工會事務無關，而原告工會代表原告羅月美參與教評會會議，亦非屬參與工會活動。參以原告工會稱參加人為不續聘決議時，並不知道原告羅月美是工會會員等語（本院卷第381頁）。是以，參加人之教評會所為不續聘原告羅月美之決定，自不構成不當勞動行為。
⑵原告於提出之書狀及本院109年7月15日準備程序中明確表
示本件所爭執者為參加人決議「不續聘後」之行為構成不當勞動行為（本院卷第378頁），然後於109年9月2日準備程序改稱原告工會於106年4月12、26日派人陪同原告羅月美開教評會（為不續聘之前發生），遭2度拒絕，已構成工會法第35條第1項第5款之不當勞動行為云云（本院卷第418-420頁），又於109年10月22日言詞辯論時稱原告工會及原告羅月美於參加人開教評會時受刁難、侵害工作權云云（本院卷第493頁）。然查，該不續聘案早於106年4月12日召開第1次所務會議前即有該不續聘之理由及議案形成，已難認定參加人不予續聘原告羅月美，係基於原告工會派人陪同原告羅月美出席同年4月12日及26日之所務會議或因原告羅月美具工會會員身分所為。且承上述，原告工會代表原告羅月美參與教評會會議，非屬參與工會活動，又參加人為不續聘決議時，並不知原告羅月美是工會會員，核無違反工會法第35條第1項第1款及第5款規定。再者，原告工會於106年7月19日已就參加人於106年4月26日召開系教評會拒絕原告工會派代表陪同原告羅月美出席乙事申請裁決，經被告以106年勞裁字第37、38號受理在案，嗣原告工會與參加人在裁決委員會達成和解並簽立系爭和解書，內容：：「一、乙方（參加人，下同）體認甲方（原告工會，下同）係為保障高教體系勞動者權益所合法成立之工會團體，乙方尊重並承認乙方學校之教師依工會法行使團結權，加入甲方或其他教師團體為會員。二、乙方認可加入甲方或其他教師團體之會員，依法得委託甲方或其他教師團體或其他第三人擔任代理人，協助或陪同出席各項相關會議，以處理己身教師權利與勞動權益事項。
三、雙方同意就本件所提出之裁決申請事項不再爭執，並承諾互相善盡友善暨和平義務。」（參前裁決案卷），則原告主張本件不續聘之前發生之前開情事，係屬前裁決案所爭議並達成和解者，實非屬本件裁決申請及裁決範圍，原告於本件更異其主張，要非有理。
⑶原告雖主張該不續聘於教育部核准生效前，仍屬暫時聘任
關係，原告羅月美仍具教師身分，參加人教評會決議不續聘原告羅月美後，限制並停止其在參加人校內教學及開課、未發給聘書、限制及停止其於所屬○○研究所辦公室使用影印機、限制其參與系所及院正常會議及不發給年終獎金之行為侵害其勞動權益，復於原告反應後，仍不准原告羅月美使用影印機，構成工會法第35條第1項第1款之不當勞動行為云云。然查，參加人教評會所為不續聘原告羅月美之決定，不構成不當勞動行為，已如前述。而原告羅月美與參加人係一年一聘之法律關係，院教評會於106年6月20日決議不續聘原告羅月美後，於106學年度起，參加人即無再與原告羅月美簽訂聘約，為原告羅月美所自承（原裁決案卷第18頁）。則參加人基於教評會作成之決議不再續聘原告羅月美而未發給聘書及相關之未讓其開課、參與會議、使用影印機及發給年終獎金等後續之行為，難謂係基於不當勞動行為之動機。復經參加人於裁決委員會調查時表示參加人於103至105學年度並無不續聘教師之情形，106學年度僅不續聘原告羅月美1人，107學年度有1名教師於教評會審議程序前離職等情（原裁決案卷第238頁），原告雖就此表示容後說明，惟嗣無為任何說明而不爭執，因此，難認參加人係基於原告羅月美之工會會員身分而特別針對其所為之不利對待。再依前揭說明，原告羅月美固受有不利之對待，然該不利之對待並非一概均可認係因其參與工會而導致者，如非與工會有關，應屬個別勞動關係保護之問題，並非屬工會法所要保障者，是本件參加人之上開行為實難認與原告羅月美之工會會員身分有關，而構成不當勞動之行為。
⑷承上，行為時教師法第14條之1第2項規定，教師解聘、停
聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任，而暫時繼續聘任關係係屬法律所規定，尚無因參加人未發給聘書會令參加人與原告羅月美間暫時聘任之法律關係有所影響。又暫時聘任關係之具體內容及效果為何，並無明文。參酌司法院釋字第380號、第450號、第563號及第684號解釋意旨，大學自治為憲法第11條講學自由之保障範圍，大學對於教學、研究與學習之學術事項，諸如內部組織、教師聘任、資格評量、課程設計、研究內容、學力評鑑、考試規則及畢業條件等，均享有自治權。國家依憲法第162條對大學所為之監督，應以法律為之，並應符合大學自治之原則，俾大學得免受不當之干預。我國素有尊師重道之文化傳統，司法院釋字第380號解釋揭櫫「憲法第11條關於講學自由之規定，係對學術自由之制度性保障；就大學教育而言，應包含研究自由、教學自由及學習自由等事項」，理由書則進一步闡釋「憲法第11條於講學自由之規定，以保障學術自由為目的，學術自由之保障，應自大學組織及其他建制方面，加以確保，亦即為制度性之保障。為保障大學之學術自由，應承認大學自治之制度，對於研究、教學及學習等活動，擔保其不受不當之干涉，使大學享有組織經營之自治權能，個人享有學術自由。」「按學術自由與教育之發展具有密切關係，就其發展之過程而言，免於國家權力干預之學術自由，首先現於研究之自由與教學之自由，其保障範圍並應延伸至其他重要學術活動，……研究以外屬於教學與學習範疇之事項，諸如課程設計、科目訂定、講授內容、學力評定、考試規則、學生選擇科系與課程之自由，以及學生自治等亦在保障之列。」可知，教師個人之學術自由與大學自治同屬憲法第11條講學自由之制度性保障範圍。此外，依司法院釋字第462號、第702號解釋意旨，大學教師升等資格之審查及聘任與否之決定，涉及人民之職業自由，屬於憲法第15條所保障工作權之範圍。綜上，顯見大學對所屬教師之不續聘決定，固屬大學依憲法第11條講學自由所保障大學自治之範圍，相對而言，則屬對於大學教師依憲法第11條講學自由所保障學術自由及第15條工作權所保障職業自由之侵害。此際涉及不同憲法價值間之相互衝突，而不同之憲法價值間衝突時應如何權衡、調和及取捨，依憲法第162條規定：「全國公私立之教育文化機關，依法律受國家之監督。」係委諸立法者以法律加以規範，而屬於立法者之形成自由。前揭教師法第14條之1第2項明定於主管教育行政機關核准教師解聘、停聘或不續聘案前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任，即係立法者本此意旨所為權衡、調和及取捨上開不同憲法價值後之結果。準此，與教學有關之課程設計、科目訂定等事項，大學既享有組織經營之自治權能，並經參加人陳明研究生找原告羅月美指導，學校無從禁止，關於排課，因不知教育部何時核定下來，若課程進行一半核准，後續無從處理等語在卷（本院卷第379-380、495頁），則參加人於不牴觸前揭教師法第14條之1第2項所定暫聘制度之情形下，未讓原告羅月美進行教學，難謂無據。則參加人因原告羅月美未參與教學而未給予年終獎金，也難認係屬無理。
⑸此外，參加人陳明已發給原告羅月美薪水，及同意其出國
開會、申請科技部研究計畫，並無不讓其參與系所會議等語（本院卷第379-380、495頁），為原告所不爭執，另關於影印機之用，參加人亦陳明系所上之影印機因經費問題，也僅限行政職人員可使用等語（本院卷第380、495頁），並提出影印機設定畫面為憑（本院卷第407頁）。綜上，益徵參加人對於原告羅月美之上開行為，並非基於不當勞動行為之動機。
3.至原告主張參加人所為違反系爭和解書云云。然本件並無涉系爭和解書內容第1點，亦即，參加人並無阻止原告羅月美加入原告工會之行為，也與系爭和解書內容第2點之原告工會會員可委託原告工會或其他人擔任代理人出席會議無關，此部分原告主張，顯屬誤會，應無可採。
八、從而，原告上開主張各節，均無可採。原告仍執前詞，而請求判決如前述之聲明，為無理由，應予駁回。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 李 明 益法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 11 月 19 日
書記官 陳 又 慈