臺北高等行政法院判決
108年度訴字第136號108年10月24日辯論終結原 告 金元滿國際開發有限公司代 表 人 楊婷惠（董事）訴訟代理人 邱景睿 律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑（局長）訴訟代理人 俞旺程
陳首珍高均翰上列當事人間菸害防制法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年12月28日府訴三字第1072091981號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：彰化縣政府於民國106年12月29日會同海巡署臺中、臺南機動查緝隊於其轄內查獲由訴外人陳慶煜所持有，由原告進口之「紅豆香菸」（下稱系爭菸品）200條，涉違法嫌疑，經彰化縣政府以107年1月31日府財菸字第1070033769號函請臺灣菸酒股份有限公司豐原捲菸研發製造工廠（下稱臺灣菸酒公司豐原菸廠）協助檢驗焦油及尼古丁含量，臺灣菸酒公司豐原菸廠於107年2月8日檢驗結果，系爭菸品之尼古丁含量為0.73毫克/支，依菸品尼古丁焦油含量檢測及容器標示辦法（下稱菸品標示辦法）第10條第2項等規定，菸品容器之尼古丁標示值需介於檢測值正負20％之間（即應標示範圍為
0.58－0.88毫克/支），惟系爭菸品容器標示尼古丁含量為0.5毫克/支，已逾檢測值允許誤差範圍，因原告址設臺北市，彰化縣政府乃以107年2月26日府財菸字第0000000000A號函移請被告查處。嗣被告以107年3月7日北市衛健字第10732532900號及107年5月31日北市衛健字第10733557600號函通知原告陳述意見，經原告提出107年3月13日及6月7日之書面陳述意見，被告仍審認原告違反菸害防制法第7條第1項規定，乃依同法第24條第1項及臺北市政府衛生局處理違反菸害防制法事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）第3點項次3規定，以107年8月23日北市衛健字第1076026943號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）100萬元罰鍰，並令於108年2月27日前回收違規菸品，及載明屆期未回收者，沒入並銷毀之。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠菸害防治法第7條第1項僅規定「菸品所含之尼古丁及焦油以
中文標示」，並未規定「標示內容錯誤、脫漏或不實」者，即可依同法第24條第1項予以處罰。至於尼古丁及焦油含量超過「最高含量」者，則應依同法施行細則第3條規定（該法已於98年6月30日廢止），依菸酒管理相關法律處罰，而與第24條無涉。原處分援引之衛生福利部（下稱衛福部）107年7月27日衛授國字第1070700779號函（下稱107年7月27日函）釋將「未標示」擴張及於「標示不實」，顯與母法牴觸，違反處罰法定主義，自不得作為處罰之依據。
㈡按原告進口之系爭菸品，總數量為150箱（7萬5,000包），
故如要認定原告輸入之菸品有「未標示」或「標示不實」者，採樣之數量須有一定之比例，採樣之方法亦須符合隨機、普通、平均採樣等原則，並將各樣品之檢測值平均計算，始能認定係該批菸品之檢測值。苟僅採取其中1包菸品予以檢測，由於採樣不足，要不得作為全批菸品不符標示之證據。被告認定系爭菸品檢測值為0.73毫克/支，係依彰化縣政府委託臺灣菸酒公司豐原菸廠之檢驗結果，然彰化縣政府當初如何採樣、採樣比例、數量、各樣品之檢測值分別為何、0.73毫克/支如何計算得出等，均未見被告說明，原處分認定事實顯乏依據。抑有進者，原告曾於103年5月8日就與系爭菸品相同種類之菸品，送請衛福部食品藥物管理署（下稱食藥署）檢驗，其尼古丁含量標示均合乎標準。而本件臺灣菸酒公司豐原菸廠之檢驗結果，何以與食藥署之檢查結果不同，亦未見被告說明。
㈢原告無故意過失，應不予處罰：
⒈按人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別
規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，司法院釋字第275號解釋參照。又基於「有責任始有處罰」原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，行為人如欠缺期待可能性，構成「阻卻責任事由」，即難認行為人有故意或過失。
⒉原告於進口時，已要求供應商提供系爭菸品菸盒標示，即焦
油7毫克、尼古丁0.5毫克，且係經由符合國際認證資格及標準之中國安徽中烟工業有限公司（下稱安徽中烟公司）檢測實驗室所為檢測，檢驗結果尼古丁為0.51毫克，符合菸酒管理法第31條及第50條第3項之規定。又原告歷年進口系爭菸品，已多次應衛福部要求，提供同一批號菸品辦理檢測作業，每次檢測均符合標示規定，難認有何過失。至於本次彰化縣政府於106年12月29日查獲之系爭菸品雖係原告進口，然系爭菸品於106年4月21日即已進口，最後於終端零售商銷售時發生尼古丁含量超過標示值之誤差範圍，應係導因於經銷商或販賣商保存不當或受天候環境影響所致，不能證明原告進口時菸品即不符合標示規定。
㈣被告雖依裁罰基準裁處最低額100萬元，然裁罰基準並未審
酌行政罰法第18條各項情節予以酌減，顯有裁量怠惰之違法。尤以本件依原處分記載，各法標示之範圍為0.58－0.88毫克/支，而原告標示值為0.5毫克/支，二者僅差0.08毫克/支，可謂十分微小，詎原處分竟仍以裁處100萬元，顯屬過重。再者，系爭菸品之尼古丁及焦油含量均符合規定，並未超過菸害防制法所定之最高含量，對人體健康即無危害，故對原告裁處罰鍰，以示懲罰即為已足，自無回收之必要，原處分兼命限期回收，亦違反比例原則。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠衛福部改制更名前之行政院衛生署以90年3月8日衛署保字第
0900011281號公告（下稱衛福部90年3月8日公告）關於菸品尼古丁及焦油含量之檢測方式，其中煙流凝集物中尼古丁之測定（CNS14375,N4180）係經濟部標準檢驗局88年8月31日公布，並記載參考ISO 10315 Cigarettes-Determination
of nicotine in smoke condensates-Gas-chromatographicmethod。查系爭菸品經臺灣菸酒公司豐原菸廠檢驗後，以107年2月13日臺菸酒豐菸技字第1070000646號函復彰化縣政府檢附之試驗報告可知，臺灣菸酒公司豐原菸廠就系爭菸品之檢驗方法，符合菸害防制法第7條及菸品標示辦法第8條規定。
㈡系爭菸品尼古丁含量標示不符規定，已處最低罰鍰金額：
⒈依菸害防制法第7條及第8條規定所為文義及合目的性解釋，
可知菸品所含尼古丁焦油，不得超過法定最高含量，且菸品製造或輸入者，負有在菸品容器上依規定（不得逾允許誤差範圍）標示焦油含量之義務，若有標示內容錯誤、脫漏或不實等情事，消費者難以知悉菸品尼古丁菸焦油含量，其效果等同未標示，自屬違反菸害防制法第7條第1項之規定，有衛福部107年7月27日函及衛福部國民健康署（下稱國健署）105年2月3日國健教字第1059900474號函釋說明可參。
⒉系爭菸品之尼古丁所標示含量，已逾檢測值允許誤差範圍，
經被告調查後，參酌衛福部、國健署前揭函釋，審認原告違反菸害防制法第7條第1項規定，依同法第24條第1項規定，並依裁罰基準第3點第3項次規定，裁處最低罰鍰金額100萬元，且原告並無行政罰法或其他法令規定得減輕或免除之情事。則被告審酌原告尚無得減輕或免除其罰鍰之事由，於法定裁量權範圍內，所為之原處分，要難認有逾越權限或濫用權力，以及違法裁量之情事存在。況被告業就裁罰基準第2點「行政罰法規定有關不罰、免罰與裁處之審酌加減及擴張參考表」予以審酌。此外，被告限期回收目的在於促使原告回收後重為正確標示，讓消費者得以獲得正確資訊，且被告尚未進入「沒入銷毀」，應認符比例原則。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有彰化縣政府查獲違法嫌疑菸酒案件現場處理紀錄表（原處分卷第3至4頁）、彰化縣政府107年1月31日府財菸字第1070033769號函（原處分卷第9至10頁）、臺灣菸酒公司豐原菸廠107年2月13日臺菸酒豐菸技字第1070000646號函及所附試驗報告（原處分卷第12至15頁）、彰化縣政府107年2月26日府財菸字第0000000000A號函（訴願卷第29頁）、被告107年3月7日北市衛健字第10732532900號函（訴願卷第53至54頁）、被告107年5月31日北市衛健字第10733557600號函（訴願卷第50至51頁）、原告107年3月13日107北市衛健字第1070313號函（訴願卷第52頁）、原告107年6月7日107北市衛健字第1070607號函（訴願卷第48至49頁）、原處分（本院卷第31至35頁）、訴願決定（本院卷第37至51頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告是否有違反菸害防制法第7條第1項之故意過失？被告作成原處分是否於法有據？被告作成原處分是否有裁量怠惰之違法？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令及法理：
⒈菸害防制法第1條規定：「為防制菸害，維護國民健康，特
制定本法；本法未規定者，適用其他法令之規定。」第2條規定：「本法用詞定義如下：……三、菸品容器：指向消費者販賣菸品所使用之所有包裝盒、罐或其他容器等……。」第3條規定：「本法所稱主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」又臺北市政府107年2月6日府衛健字第10730242801號公告：「主旨：公告修正本府主管菸害防制法業務委任事項，並自107年4月1日起生效。……公告事項：一、……因業務需要，爰修正為菸害防制法中有關本府權限事項，委任本府衛生局、本府環境保護局及本府工務局大地工程處，以該機關名義執行之。二、前揭委任事項如附表。」臺北市政府菸害防制法委任項目表：「機關：衛生局。委任項目：稽查取締、裁處書開立、歲入帳目管理、催繳、行政執行、行政救濟（含訴願、訴訟）、戒菸班、戒菸教育、宣導業務、菸害防制計畫及中央交辦事項。」準此，被告就本件違反菸害防制法事件，係有開立裁處書之權限。
⒉菸害防制法第7條規定：「（第1項）菸品所含之尼古丁及焦
油，應以中文標示於菸品容器上。但專供外銷者不在此限。（第2項）前項尼古丁及焦油不得超過最高含量；其最高含量與其檢測方法、含量標示方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」（96年7月11日修正前原第8條：「（第1項）菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。（第2項）前項尼古丁及焦油不得超過最高含量；其最高含量及其檢測方法，由中央主管機關會商有關機關定之。」）第24條第1項規定：「製造或輸入違反第6條第1項、第2項或第7條第1項規定之菸品者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰，違規之菸品沒入並銷毀之。」⒊依菸害防制法第6條第3項及第7條第2項授權訂定之菸品標示
辦法第7條規定：「紙菸之尼古丁及焦油含量限制如下：一、中華民國98年3月31日前，每支之尼古丁，不得超過1.2毫克；每支之焦油，不得超過12毫克。二、中華民國98年4月1日後，每支之尼古丁，不得超過1毫克；每支之焦油，不得超過10毫克。」第8條規定：「菸品尼古丁焦油含量之抽樣檢測，依經濟部標準檢驗局所定方法為之。」第9條：「（第1項）主管機關得委託相關機關（構），辦理菸品尼古丁焦油含量之抽樣檢測。（第2項）前項受委託之機關（構），應於檢測完成後，將檢測結果通知中央主管機關。」第10條規定：「（第1項）菸品製造及輸入業者，應於菸品容器上標示每支紙菸之尼古丁及焦油含量。……。（第2項）前項含量標示以毫克為單位。尼古丁含量，標示至小數點後第一位；焦油含量，標示至個位數；且其數據不得逾第8條檢測方法所允許之誤差範圍。（第3項）前項標示之末位數，均以其次一位依四捨五入法為之。」而菸害防制法第7條第2項之授權目的、範圍及內容均屬具體明確，依該條項授權訂定之菸品標示辦法第10條第1項及第2項，就菸品所含尼古丁及焦油含量之數據檢測方式與標示值之容許誤差範圍，規定以菸品標示辦法第8條依標準檢驗局所定檢測方法及其允許誤差範圍認定之，均屬就執行母法之細節性與技術性事項而為規定，未逾越母法之授權，核與法律保留原則及授權明確性原則並無牴觸。
⒋衛福部90年3月8日公告：「主旨：重新公告菸品尼古丁及焦
油含量之檢測方式。依據：菸害防制法第8條第2項（按即現行同法第7條第2項）。公告事項：一、檢測方式之『捲菸檢驗法－抽樣』如附件一。二、檢測方式之試驗場所條件、設備與菸品尼古丁及焦油含量測定，引用經濟部88年8月31日經（88）標檢字第88895028號公告之菸葉及菸製品檢驗法－試驗場所之標準條件（CNS5917,NA4048）……、煙流凝集物中尼古丁之測定（CNS14375,N4180）……如附件……。」其中煙流凝集物中尼古丁之測定（氣相層析法，編號CNS14375,類號N4180）係經濟部標準檢驗局88年8月31日公布，並記載參考ISO 10315 Cigarettes-Determination of nicotine
in smoke condensates-Gas-chromatographic method。且上開公告之如附件一之『捲菸檢驗法－抽樣』，已載明：「本標準所抽取的樣品，並非嚴格的隨機抽樣。然而，經驗顯示如果依照A.2.1.5及A.3.1抽樣，計算信賴間隔當信賴度在95％時，煙流凝集物及尼古丁的信賴間隔在±20％，此包含抽樣方法變異及產品本身的變異。但煙流凝集物之信賴間隔不小於±1mg，尼古丁之信賴間隔不小於±0.1mg。」「附錄
A：檢定總粒狀物及不含尼古丁乾粒狀物之平均值抽樣法………A.2定點一次在銷售點的抽樣步驟………A.2.1.5不論抽樣區之大小，A.2.1.1至A.2.1.4所述之步驟可以變通，亦可不必依隨機性抽樣，但至少有6個抽樣點，所抽之增量樣品總數量至少要有40個，抽樣點應均勻分布在抽樣區內。……。」是以，上開公告係符合菸品標示辦法第8條所規定，乃依經濟部標準檢驗局所定方法為之，自得作為系爭菸品尼古丁含量之抽樣檢測方法。則菸品容器之尼古丁、焦油含量之標示值，須符合上開公告之捲菸檢驗法抽樣所為菸品尼古丁及焦油含量測定之檢測值，且不得逾菸品標示辦法第8條檢測方法所允許之誤差範圍。
⒌司法院釋字第577號解釋文：「憲法第11條保障人民有積極
表意之自由，及消極不表意之自由，其保障之內容包括主觀意見之表達及客觀事實之陳述。商品標示為提供商品客觀資訊之方式，應受言論自由之保障，惟為重大公益目的所必要，仍得立法採取合理而適當之限制。國家為增進國民健康，應普遍推行衛生保健事業，重視醫療保健等社會福利工作。菸害防制法第8條第1項（96年7月11日修正條次變更為第7條第1項）規定：『菸品所含之尼古丁及焦油含量，應以中文標示於菸品容器上。』另同法第21條（96年7月11日修正條次變更為第24條第1項）對違反者處以罰鍰，對菸品業者就特定商品資訊不為表述之自由有所限制，係為提供消費者必要商品資訊與維護國民健康等重大公共利益，並未逾越必要之程度，與憲法第11條保障人民言論自由及第23條比例原則之規定均無違背。又於菸品容器上應為上述之一定標示，縱屬對菸品業者財產權有所限制，但該項標示因攸關國民健康，乃菸品財產權所具有之社會義務，且所受限制尚屬輕微，未逾越社會義務所應忍受之範圍，與憲法保障人民財產權之規定，並無違背。另上開規定之菸品標示義務及責任，其時間適用之範圍，以該法公布施行後之菸品標示事件為限，並無法律溯及適用情形，難謂因法律溯及適用，而侵害人民之財產權。至菸害防制法第8條第1項（即現行第7條第1項）規定，與同法第21條（現行第24條）合併觀察，足知其規範對象、規範行為及法律效果，難謂其規範內容不明確而違反法治國家法律明確性原則。另各類食品、菸品、酒類等商品對於人體健康之影響層面有異，難有比較基礎，立法者對於不同事物之處理，有先後優先順序之選擇權限，相關法律或有不同規定，與平等原則尚無違背。」⒍考諸86年3月間制定菸害防制法第7條之立法理由為：「一、
尼古丁及焦油為菸品中兩種最重要之有害物質，為免該物質對國民健康造成危害，故參照美國、加拿大、新加坡等國家規定，訂定第1項。並照黃委員天福等所提條文，應以中文標示於菸品容器上。二、尼古丁及焦油對人體危害且呈劑量反應，為減低其對消費者之危害，爰定第2項。」96年菸害防制法修正草案總說明略以：「我國於86年3月制定菸害防制法（以下簡稱本法），同年9月19日正式施行，對菸品之……健康警語及尼古丁焦油含量之標示……均予明文規範；中央主管機關行政院衛生署依本法授權訂定……並公告菸品容器上應標示之健康警語及其標示方式、菸品尼古丁及焦油之最高含量及其檢測方法等規定，且督責各地方主管機關積極進行各項輔導取締工作，使我國之菸害防制工作逐步邁入軌道。……其後，為有效控制菸害造成之全球性健康、社會、經濟及環境問題，世界衛生組織於92年5月世界衛生大會通過全球第一個公共衛生公約『菸草控制框架公約』（WHO
The Framework Convention on Tobacco Control，簡稱FCTC），揭示締約國應透過立法、行政及國際合作之方式遏止菸害，包括……規範菸品包裝及標示……等措施。基於健康權之追求不分種族、政治與國界之前提及全球化趨勢，為逐步落實前揭國際公約，行政院再針對目前管制措施尚未符合公約標準之部分，予以增修，爰擬具『菸害防制法』修正草案，計8章，37條，其修正要點如次：……3.強化菸品、品牌名稱及菸品容器之管理，並規定菸品成分、添加物與排放物相關資料之申報及公開，並授權中央主管機關訂定相關辦法。（修正條文第6條至第8條）……7.考量實務可行性，並區分各種違犯情節，酌修裁罰之類型及罰鍰額度。（修正條文第23條至第34條）」（立法院公報第95卷第2期院會紀錄參照）另參諸前揭司法院釋字第577號解釋文意旨，可知菸害防制法第7條第1項課予菸品業者於菸品容器上應為上述之一定標示，同法第24條第1項對違反者處以罰鍰，乃有鑑於菸品中所含有害物質尼古丁及焦油對人體造成健康及生命之危害，為使該等有害物質對國民健康所造成之危害程度，可透過菸品容器上關於該等有害物質含量之中文標示，使之一目瞭然、有效警示，故強制規定菸品業者於菸品容器上須揭露菸品中尼古丁、焦油含量之訊息，係提供消費者該等必要之商品資訊，以達成「防制菸害，維護國民健康」之規範目的。是以，倘若菸品容器上雖有以中文標示菸品所含之尼古丁及焦油，然該中文標示係有不實或使人誤信之情事，即係提供予消費者錯誤的商品資訊，乃與菸害防制法第7條第1項之規範目的相違悖。否則，倘若菸品容器上所中文標示之尼古丁焦油含量，雖超過或低於檢測容許誤差值範圍，但未逾法定最高含量限制之情形皆不得處罰，將使菸害防制法之標示規定形同具文（至於經檢測菸品之尼古丁、焦油含量已超過菸害防制法所定最高含量者，即不論該菸品有無中文標示尼古丁、焦油含量，抑或中文標示是否不實，均係菸酒管理法第7條所稱之劣菸，即屬主管機關就產製或輸入劣菸之行為，是否依同法第47條第1項前段規定，處30萬元以上300萬元以下罰鍰之問題）。準此，足認菸害防制法第7條第1項及第24條第1項規定，係課予菸品製造或輸入業者應「如實」中文標示菸品所含尼古丁、焦油含量於菸品容器上之義務及責任。
⒎國健署105年2月3日國健教字第1059900474號函釋：「主旨
：所詢菸品製造或輸入業者違反『菸品尼古丁焦油含量檢測及容器標示辦法』第10條規定之處罰疑義……說明……三、……按菸害防制法……第7條第1項課予菸品業者於菸品容器標示之義務，菸品業者即應依規定之內容據實標示，若有標示內容錯誤、脫漏或不實等情事，其效果形同未標示。違者，依本法第24條規定，製造或輸入者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰，違規之菸品沒入並銷毀之。四、至菸品容器之尼古丁、焦油含量之標示值之誤差範圍。查『菸品尼古丁焦油含量檢測及容器標示辦法』……第10條第2項所稱『第8條檢測方法所允許之誤差範圍』，係參照衛生福利部前身行政院衛生署90年3月8日衛署保字第0900011281號公告之『捲菸檢驗法－抽樣』規定，菸品抽樣檢測誤差，一般在95％信賴水準下，預估其信賴區隔（可能誤差範圍）約±20％，但焦油的誤差應介於±1mg，尼古丁的誤差應介於±0.1mg。是以，菸品容器之尼古丁、焦油含量之標示值，須符合下列檢測值之允許標準：……（二）尼古丁含量檢測值若小於0.5毫克，則標示值需介於檢測值正負0.1毫克之間；若檢測值達0.5毫克以上，則標示值需介於檢測值正負20％之間。」又衛福部107年7月27日函：「主旨：所詢衛生福利部國民健康署105年2月3日國健教第0000000000號函疑義……說明：……二、……依菸害防制法第7條及第8條規定為文義和目的解釋，可得出菸品所含焦油，不得超過法定最高含量，且菸品製造或輸入者負有在菸品容器上依規定標示（不得逾允許誤差範圍）焦油含量之義務，若有標示內容錯誤、脫漏或不實等情事，其效果形同未標示，俾使菸品相關資訊公開透明化。……。四、……。上開國民健康署105年2月3日國健教字第1059900474號函，係就本部90年3月8日衛署保字第0900011281號公告，依其組織法權限為妥適之行政指導，未增加法律所無之限制，若菸品製造或輸入者逾越前揭標示辦法第10條第2項及經濟部標準檢驗局公告檢驗方法允許誤差範圍，……。」（見原處分卷第57至60頁）即與本院前揭應於菸品容器上以中文標示菸品所含尼古丁、焦油含量，應指須據實標示之見解相同。是以，原告訴稱衛福部107年7月27日函將「未標示」擴張及於「標示不實」，顯與母法牴觸，違反處罰法定主義，自不得作為處罰之依據云云，並無足取。
⒏裁罰基準第3點項次3規定：「本局處理違反菸害防制法事件
統一裁罰基準如下表：（節錄）……違反事實：菸品所含尼古丁及焦油，未以中文標示於菸品容器上。法條依據：第7條、第24條。法定罰鍰額度或其他處罰：1.製造或輸入業者：處100萬元以上500萬元以下罰鍰，並令限期回收；屆期未回收者，按次連續處罰，違規之菸品沒入並銷毀之……。統一裁罰基準：1.第1次處罰鍰100萬元至300萬元，並令限期回收；屆期未回收者，違規之菸品沒入並銷毀……。」此乃被告為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍之內，作為其行使裁量權之準據，以實踐具體個案之正義，及顧及法律適用的一致性，又能符合平等原則，核與法律授權之目的及範圍，並無牴觸，自非法所不許。
㈡經查，系爭菸品之容器標示尼古丁含量為0.5毫克/支，此為
原告所不爭執，並有系爭菸品包裝盒照片在卷可憑（原處分卷第7頁）。而系爭菸品經送臺灣菸酒公司豐原菸廠檢測結果，尼古丁含量為0.73毫克/支，亦有臺灣菸酒公司豐原菸廠107年2月13日臺菸酒豐菸技字第1070000646號函及所附試驗報告（原處分卷第12至15頁）在卷可證。而細觀上開臺灣菸酒公司豐原菸廠試驗報告略以：「……測試項目：……尼古丁遞送量……。1.取樣方法依據ISO 8243及本廠採樣管制辦法（B1002）2.煙流分析測試方法依據：……(2)香菸煙流凝集物之尼古丁含量檢驗依據ISO 10315及本廠香菸煙流凝集物之尼古丁含量檢驗標準作業程序（C1002）……樣菸煙流分析結果……代號：C53、品名：紅豆香菸（焦油7毫克，尼古丁0.5毫克）、焦油遞送量（毫克/支）：8.39、尼古丁遞送量（毫克/支）：0.73……。」基上，臺灣菸酒公司豐原菸廠就系爭菸品之抽樣檢驗方法，係符合菸品標示辦法第8條規定，應堪認定。則依菸品標示辦法第10條第2項及第3項規定，系爭菸品之尼古丁含量標示，不得逾同辦法第8條檢測方法所允許之誤差範圍，即為系爭菸品容器之尼古丁標示值需介於檢測值正負20％之間（即應標示範圍為0.58－0.88毫克/支），且所標示之位末數均以其次一位依四五入法為之，故依法允許標示範圍應為0.6至0.9毫克/支之間，惟系爭菸品容器卻標示尼古丁含量為0.5毫克/支，已逾所允許標示之誤差範圍，乃屬未如實標示，亦堪認定。
㈢雖原告主張其於進口系爭菸品時，已要求供應商出具合格證
明書，以證明系爭菸品菸盒所標示為尼古丁0.5毫克；且其歷年進口系爭菸品，已多次應衛福部要求，提供同一批號菸品辦理檢測作業，均符合標示規定，故難認其有何過失而應受處罰云云，並提出安徽中烟公司檢測實驗室檢測報告、中國合格評定國家認可委員會實驗室認可證書（本院卷第59至65頁、本院卷第263頁）以佐其說。惟查：
⒈於106年12月29日在訴外人陳慶煜處遭查獲之系爭菸品，係
由原告於106年4月21日進口，並於同年12月間販售予他人等情，此有彰化縣政府查獲違法嫌疑菸酒案件現場處理紀錄表、原告開立之統一發票（開立日期106年12月15日、品名：
紅豆香菸）、進口報單（國外出口日期：106年3月20日；進口日期：106年4月21日）影本等件在卷可考（原處分卷第3至5頁、第24頁）。且彰化縣政府係將系爭菸品隨機取樣2條委託臺灣菸酒公司豐原菸廠檢驗，臺灣菸酒公司豐原菸廠所收到的檢驗樣品數量確為2條（合計20包即400支菸），並有直接依據ISO 8243：2013 Cigarettes Sampling（CNS14422捲菸檢驗法-抽樣所參考）、ISO 10315：2013 CigarettesDefinitions of nicotine in smoke condensates Gas-chromatographic method（CNS 14375捲菸檢驗法煙流凝集物中尼古丁之測定（氣相層析法）所參考）等國際標準檢驗等情，有彰化縣政府108年7月4日府財菸字第1080221229號函及臺灣菸酒公司豐原菸廠108年7月4日臺菸酒豐菸技字第1080002076號函、臺灣菸酒公司豐原菸廠107年2月13日臺菸酒豐菸技字第1070000646號函及所附試驗報告在卷可憑（本院卷第309至311頁、第317頁、原處分卷第12至15頁）。又臺灣菸酒公司豐原菸廠係經由TAF財團法人全國認證基金會認證有效之菸類檢測實驗室，此有本院依職權查得之網路列印資料在卷可考（本院卷第169至170頁）。而反觀卷存由原告所提出之安徽中烟公司檢測實驗室檢測報告（原處分卷第29至32頁、本院卷第59至65頁），雖有以中文簡體字記載「檢測依據……捲煙總粒相物中煙鹹的測定/氣相色譜法」，其中「捲煙主流煙氣分析檢測結果，記載「煙氣煙鹹量0.51mg/支」；惟其上之「抽樣之時間」、「抽樣地點」及「抽樣依據」欄均空白未填載，而「樣品數量」欄則係載明「1個」，送樣日期為「2016年11月21日」，則從該份檢測報告記載內容並無足認定安徽中烟公司檢測實驗室所檢測之菸品，係從與系爭菸品同批菸品中所抽樣，故並無足用以證明系爭菸品之尼古丁含量檢測值確如同系爭菸品容器上所標示之尼古丁0.5毫克。況且，安徽中烟公司檢測實驗室，僅採樣1個菸品，此取樣程序、取樣樣本數均明顯不符合前揭衛福部90年3月8日公告之「捲菸檢驗法－抽樣」抽樣檢測方法，則該份報告檢驗結果之代表性、準確性與有效性，既有上開瑕疵可指，自難認係得作為有合法標示之依據，實不足以推翻上開臺灣菸酒公司豐原菸廠合於經濟部標準檢驗局所定平均值抽樣方法為檢測後所出具之試驗報告，故並無從援引安徽中烟公司檢測實驗室檢測報告為對原告有利之認定。
⒉按菸害防制法第8條規定：「（第1項）菸品製造及輸入業者
應申報下列資料：一、菸品成分、添加物及其相關毒性資料。二、菸品排放物及其相關毒性資料。（第2項）前項申報資料，中央主管機關應定期主動公開；必要時，並得派員取樣檢查（驗）。（第3項）前2項應申報資料之內容、時間、程序、檢查（驗）及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」又按依菸害防制法第8條第3項授權訂定之菸品資料申報辦法第4條第1項、第2項規定：「（第1項）本法應申報之菸品排放物如下：一、尼古丁（Nicotine/freenicotine）。二、焦油（Tar）。三、一氧化碳（Carbonmonoxide）。四、苯并芘（benzo[α] pyrene）。五、苯（benzene）六、甲醛（formaldehyde）。七、氰化氫（hydrogen cyanide）。……。（第2項）應依菸品品項申報前項排放物於每支菸品之平均重量。」第8條「（第1項）業者應於本辦法公告後6個月內，向中央主管機關為第1次申報。菸品之新增品項、品項變更或內容變更者，應於新增或變更後之30日內為申報。（第2項）業者應依本辦法規定之第1次申報後之次年度起，於每年12月間更新所為之申報。」第9條規定：「（第1項）必要時，中央主管機關得檢查與申報內容相關之其他資料或文件；並得取樣檢驗，業者不得拒絕、規避或妨礙。但取樣數量以足供檢驗之用者為限。（第2項）前項檢查（驗）結果，與申報之資料不符或漏未申報者，應於30日內補正，未補申報或補申報資料仍不符者，以未申報論。（第3項）前條申報菸品資料之受理、審查、資料管理及第1項之檢查（驗）作業等相關事項，中央主管機關得委託專業機關（構）、團體辦理。」準此可知，菸害防制法第8條第3項規定係課予菸品製造及輸入業者應申報與菸品成分、添加物及其相關毒性資料、菸品排放物及其相關毒性資料之義務，中央主管機關於必要時，得派員取樣檢查（驗），目的亦僅係為查核上開菸品製造及輸入業者所申報之相關資料是否正確屬實，並非檢查（驗）該菸品容器上標示內容之正確性。經查，觀諸原告提出之財團法人安全衛生技術中心106年1月10日安衛字第10601017號函、同年月19日安衛字第10601020號函、107年1月17日安衛字第10701037號函暨各函所附菸品資料申報審查結果、對衛福部申報菸品清單表（本院卷第321至337頁）可知，財團法人安全衛生技術中心所審查結果通過者，僅指該中心受國健署委託審查原告於106年12月間向衛福部所申報之菸品新增或變更品項資料為正確而言，然而與菸品容器上所標示每支紙菸之尼古丁及焦油含量是否正確乙事，毫無關涉。而原告於97年8月5日即經核准設立登記從事菸類輸入業，此有原告公司基本資料在卷可稽（本院卷第7頁），衡情其對於其依菸害防制法第8條第3項規定申報之菸品資料內容僅限於菸品之成分、添加物暨其相關毒性資料、菸品排放物暨其相關毒性資料，並未及於菸品容器應標示內容乙事，當無不知之理。而原告既係經營菸品輸入業多年，理應知悉並能瞭解其進口菸品容器標示應符合菸品標示辦法，並應善盡其注意義務，而其所提出之安徽中烟公司檢測實驗室檢測報告，無論在取樣程序或取樣樣本數均明顯不符合菸品標示辦法規定之抽樣檢測方法，已如前述，則原告逕依該檢測結果，作為系爭菸品容器上標示之憑據，縱非故意亦難謂無過失。是以，原告主張其歷年進口系爭菸品，已多次應衛福部要求，提供同一批號菸品辦理檢測作業，每次檢測均符合標示規定，其無違反菸害防制法第7條第1項之故意或過失云云，即乏憑據，並無足採信。
㈣原告尚主張：彰化縣政府於106年12月29日查獲之系爭菸品
雖係原告進口，然係於106年4月21日即已進口，最後於終端零售商銷售時發生尼古丁含量超過標示值之誤差範圍，應係因經銷商或販賣商保存不當或受天候環境影響所致，不能證明原告進口時菸品即不符合標示規定云云。惟查，稽諸衛福部90年3月8日公告所引用之經濟部88年8月31日經（88）標檢字第88895028號公告之測定，係有區分為總粒狀物及不含尼古丁乾粒狀物之測定、煙流凝集物中尼古丁之測定及煙流凝集物中水分之測定（見本院卷第189頁、第211至231頁），足見煙流凝集物中尼古丁之測定與煙流凝集物中水分之測定項目有別。而臺灣菸酒公司豐原菸廠試驗報告之樣菸煙流分析結果之尼古丁遞送量（毫克/支）係依據ISO 10315：20
13 Cigarettes Definitions of nicotine in smokecondensates Gas-chromatographic method之方法（氣相層析法）所測得，「smoke condensates」即為煙流凝集物，又可稱為「總粒狀物」；煙流凝集物係以圓盤式吸菸機吸菸所得，由劍橋濾片所收集，外觀上為褐色，以吸菸機吸菸前、後之濾片重量差值定量，此有臺灣菸酒公司豐原菸廠108年7月4日臺菸酒豐菸技字第1080002076號函在卷可憑（本院卷第309至311頁）。據上可知，樣菸煙流分析結果之尼古丁遞送量，係將系爭菸品抽樣後點燃，由濾片所收集煙流凝集物，倘若系爭菸品有保存不當或因受天候環境而受潮，衡情應係影響煙流凝集物中水分之測定結果，而不致影響煙流凝集物中尼古丁之測定結果。況且，系爭菸品採用上述抽樣檢測方法計算誤差範圍約±20％，即已有考慮抽樣方法變異及產品本身的變異，已如前述。是以，原告此部分主張，亦非有據，自無可採。
㈤至原告主張：被告雖依裁罰基準裁處最低額100萬元，然裁
罰基準並未審酌行政罰法第18條各項情節予以酌減，顯有裁量怠惰之違法；系爭菸品之尼古丁含量，並未超過菸害防制法所定之最高含量，對人體健康即無危害，故對原告裁處罰鍰，以示懲罰即為已足，自無回收之必要，原處分兼命限期回收，亦違反比例原則云云。惟查：
⒈按菸害防制法第24條第1項就違反第7條第1項規定之最低度
處罰，即為處100萬元罰鍰，「並」令限期回收。又按行政罰法第18條第1項列舉裁處罰鍰時應審酌及得考量之事項，此項規定「僅適用於行政機關就裁處罰鍰得享有裁量權之情形」；行政機關如無裁量權，即應依法裁處，而同法第3項規定之適用，限於依同法第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書規定而予減輕或免除處罰之情形，此與第18條第1項規定係在規範違反行政法上義務行為應予處罰確立之前提下，裁處機關於法定罰鍰額度範圍內量處罰則時應審酌因素之一，實屬有別。從而，自不得以行政罰法第18條第1項之事由，作為同條第3項減輕或免除處罰之依據（最高行政法院104年度判字第430號判決意旨參照）。而原告既未主張並舉證其有何行政罰法第8條但書、第9條第2項及第4項、第12條但書、第13條但書規定減輕或免除處罰之情形，自無行政罰法第18條第3項適用之餘地。
⒉本件所涉菸害防制法既已實施多年，菸品所造成健康及生命
之危害，業經醫學證實，世界衛生組織甚至通過菸害管制框架公約，予以管制，故上揭對菸品包裝之文字及標示之限制，係藉以減少菸品包裝所可能造成降低對菸品危害之警覺，而與國民健康有重大關係，是菸害防制法第24條第1項基於達成保障國民健康之立法目的，乃對未按法定方式標示者，制定最低裁罰金額100萬元之規定。衡酌原告既為菸品輸入業者，本應善盡其菸害防制法所規定之行政法上義務，且違規行為人應受責難程度情狀，僅可為法定罰鍰金額範圍內之裁量審酌事項，亦難據為罰鍰酌量減輕或免除處罰之具體正當事由。則被告依菸害防制法第24條第1項規定，僅裁處原告最低額罰鍰100萬元，顯已考量原告違法情節之輕重、應受責難程度及原告之資力，而給予原告最輕度之裁處，且該裁處與原告因違反行政法上義務所得之利益間亦未失其平衡，核無違誤，並無違反比例原則與衡平原則，而有裁量瑕疵違法之情事，亦無造成個案顯然過苛之處罰，本院爰予尊重。
⒊至原處分關於限期回收違規之菸品部分，目的在於促使原告
回收後重為正確標示，讓消費者得以獲得正確資訊，且依菸害防制法第24條第1項規定，並未賦予被告有何「得否」命限期回收之裁量權，況原處分並未認定原告已屆期未回收而應「沒入銷毀」，核與菸害防制法之立法目的無違，並為保障國民健康所必要之手段，符合比例原則，要難認有違法裁量之情事存在。從而，原告執前詞指摘原處分違法裁量云云，難謂有據。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分認定原告違反菸害防制法第7條第1項規定，而依同法第24條第1項規定，裁處100萬元罰緩，並限期於108年2月27日前回收違規菸品，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
書記官 黃玉鈴