臺北高等行政法院判決
108年度訴字第1364號108年12月26日辯論終結原 告 林金通訴訟代理人 詹連財 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 陳金同
鄭淳方上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國108年6月26日台內訴字第1080027202號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠坐落臺北市○○區○○段二小段188地號土地（重測前為新
里族段白石湖小段192-4地號土地，下稱系爭土地），原登記名義人：林阿心，權利範圍：1/1，登記住址記載不全，經被告清查屬地籍清理條例第32條規定之土地，以民國99年8月25日府地籍字第09932333600號公告通知土地權利人或利害關係人於期限內申請更正登記。因屆期無人申請登記，被告依地籍清理條例第11條第1項規定，就系爭土地分別以102年5月7日府地籍字第10231275500號公告及102年11月25日府地籍字第10233629500號公告辦理第1次及第2次代為標售，因無人投標而流標，被告爰依地籍清理條例第15條第1項規定，以103年4月21日府地籍字第10331349600號函囑託臺北市中山地政事務所（下稱中山地政所）登記為國有，並經中山地政所於103年4月28日辦竣國有登記，並以103年5月2日府地籍字第10331402800號公告已辦竣地籍清理囑託登記為國有之土地，權利人應自登記完畢之日起10年內申請發給價金在案。
㈡嗣原告、訴外人游林柳及林金木主張其為系爭土地原登記名
義人林阿心之繼承人，依地籍清理條例第15條第2項規定，委託代理人唐瓔珮以108年1月28日申請書向被告申請發給系爭土地土地價金（下稱系爭申請）。又被告為釐清依地籍清理條例第15條第1項規定辦理登記為國有土地，得否撤銷該國有登記疑義，以107年8月23日府授地登字第1076012281號函（下稱被告107年8月23日函）請內政部釋疑，經內政部以107年10月30日台內地字第1071306038號函復略以：「……說明：……二、……本部前於107年4月24日召開『地籍清理代為標售作業相關問題研討』會議業獲致結論略以：『針對得標售土地（尤以『姓名、名稱或住址記載不全不符』類土地）應於標售前再詳查登記簿、土地台帳、登記案件等佐證資料，及向戶政、民政等機關查證，俾查明是否確屬地籍清理權屬不明土地；另目前待辦理第二次標售及囑託登記國有之土地亦同。』……三、另囑託登記國有僅係完成地籍清理之方式之一，考量原權利人之權益，若已囑託登記國有之土地於原權利人或其繼承人申領價金前，經再次清查確認非屬本條例規定應清理標的，且國有財產管理機關尚無處分、收益或使用規劃者，貴府擬依職權撤銷是類情形土地囑託國有登記之處分並辦理後續相關登記作業，本部予以尊重……」被告據內政部上開函，以107年11月5日府授地登字第1072137258號函詢財政部國有財產署北區分署，已依地籍清理條例第15條第1項規定辦竣國有登記之土地，有無處分、收益或使用規劃情形，經該分署以107年12月19日台財產北處字第10700356610號函復系爭土地無相關利用計畫；並以107年12月26日府授地登字第1076023555號函囑轄內各地政事務所，就已依地籍清理條例第15條第1項規定辦理囑託登記之國有土地，是否屬地籍清理條例規定應清理之標的，再次辦理清查作業。
㈢嗣經中山地政所據「日據時期土地登記簿及臺灣省土地關係
人繳驗憑證申報書」等資料，審認系爭土地與鄰地土地（重測前新里族段白石湖小段192-2地號等5筆土地）原登記名義人為同一人（即林阿心），又上開5筆土地原登記名義人住址載為「七星郡內湖庄新里族字白石湖133番地」，是系爭土地已非屬地籍清理條例規定應清理標的，乃以108年2月19日北市中地登字第1087002909號函（下稱108年2月19日函）報被告，被告以108年2月22日府授地登字第1080108096號函請中山地政所辦理系爭土地撤銷國有登記，恢復為原登記名義人林阿心名義事宜，中山地政所於108年2月26日辦竣。嗣被告以108年3月7日府地登字第10801102141號公告，撤銷103年5月2日公告關於系爭土地權利人得依地籍清理條例第15條第2項規定申領地籍清理價金部分，並以系爭土地非屬權屬不明之土地，已撤銷國有登記，回復原登記名義人林阿心名義為由，依地籍清理條例施行細則第15條第1款規定，以108年3月7日府地登字第1086001710號函（下稱原處分）駁回系爭申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠地籍清理土地權利價金保管款若有支應不足，應由國庫支應
，而非任由被告執法怠惰，被告未有此一價金之編列，不得將此不利歸於原告。而被告在執行地籍清理條例第15條第2項時，對權利人申請發給土地價金所需經費之預算編列，竟是從源頭切斷權利人之申請權利，顯已損及應適用地籍清理條例之權利人，與地籍清理條例立法精神及目的不符。
㈡地籍清理條例第15條與土地法第73條之1適用關係：
⒈系爭土地於標售時既為符合地籍清理條例之清理標的，則將
系爭土地登記為國有，自為合法之行政處分，權利人不能請求返還土地，被告亦不容隨意撤銷，僅得於10年內申請發給土地價金，對此並有法律安定性之考量（地籍清理條例第15條立法理由參照）。據中山地政所107年6月25日北市中地籍字第1076004064號函所載：「……經查本所地籍資料庫，無旨揭地號換發權利書狀相關文件，且碧山段2小段188地號查無日據時期登記謄本。……」可見遲至107年6月25日前，被告仍認系爭土地屬於地籍清理條例規定之清理標的，然被告竟予職權撤銷國有登記，尤其被告107年8月23日函「如已查得原權利人已死亡者，並續依土地法第73條之1規定辦理」之作法，根本架空地籍清理條例第15條。況且，地籍清理條例當屬土地法之特別法，本應依據特別法處理之事項，如何能再適用普通法之土地法來解決。
⒉原告既然只主張領取標售之相當價金而不申請繼承登記，顯
然原告之意願在於領取價金，若被告強硬要求原告辦理繼承登記，原告須再覓其他繼承人，進者若不能辦理分別共有，甚至為了處分公同共有之不動產而必須分割共有物等相關事宜，其辦理繼承之動機勢必薄弱，結局將會轉而適用土地法第73條之1。然一旦適用土地法第73條之1，只是讓程序遞延列管15年，之後仍須標售，標售無人應買亦須登記國有，程序上多繞一圈而已。
㈢如果放任類似本件案例再使土地回復為原所有權人所有，則
土地又陷於無人辦理繼承之態樣，對於該等土地地籍產權問題無法解決，最終導致未能合法有效使用或處分，以利活化土地利用，未達地籍清理條例之立法目的。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告108年1月28日（被告收文日：108年1月29日）之申請案，另為適法之處分。
三、被告答辯略以：㈠系爭土地重測前地號為「新里族段白石湖小段192-4」，依
臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書所載地號除系爭土地外，尚有同段小段192-2、192-3、192-5、192-6、192-9等地號土地；而192-2地號等土地登記名義人同為「林阿心」，且日據時期土地登記簿登載土地登記名義人住址為「七星郡內湖庄新里族字白石湖133番地」，核與戶籍資料相符，故業經中山地政所審認登記名義人「林阿心」與原告主張之被繼承人「林阿心」為同一人，既已查明真正權利人，顯非未能釐清權屬之情形，自始即非屬地籍清理條例第32條及地籍清理條例施行細則第26條所定應清理範圍，故不得將私有土地收歸國有。被告應依行政程序法第117條規定，本於職權撤銷囑託國有登記之行政處分，將土地回復為原權利人名義，始符合憲法第15條保障人民財產權及本條例立法意旨。且內政部106年9月29日增訂地籍清理土地權利價金保管款管理辦法第13條之1規定，已就價金不足設計調配支應措施，原告應依土地登記規則第27條第3款、第119條及第120條等規定申請繼承登記，始為正辦。
㈡土地法第73條之1第1項明文規定「自繼承開始之日起逾1年
未辦理繼承登記者」，經查明後，始得依該法條規定辦理；又為執行該法條規定之列冊管理事項，內政部訂頒「未辦繼承登記土地及建築改良物列冊管理作業要點」明定，登記機關必須使用戶役政系統或函請戶政事務所協助查明土地及建物登記名義人之死亡日期，確認符合土地法第73條之1第1項規定「自繼承開始之日起逾期未辦理繼承登記」之土地及建物，始得依該法條規定辦理公告及後續列冊管理事宜。又地籍清理條例之立法目的係為解決地籍資料不完整，致無法依相關戶籍資料確認孰為登記名義人之問題，該等權屬不明土地因無法查明確認登記名義人之死亡日期，自無從依土地法第73條之1規定公告及列冊管理。登記機關依地籍清理條例第5條規定向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查得確認登記名義人之死亡日期，且自繼承開始之日起逾1年未辦繼承登記者，即應依土地法第73條之1規定辦理；查詢結果仍無法確認孰為登記名義人者，始依地籍清理條例規定辦理。
㈢另依中央法規標準法第16條規定，法規對其他法規所規定之
同一事項而為特別之規定者，應優先適用之，此乃「特別法優於普通法原則」。承上，土地法第73條之1規定列冊管理標的非屬權屬不明土地，而地籍清理條例規定清理標的為權屬不明土地，二法規範內容及適用情形並不相同，系爭土地既經確認權屬，自始即非地籍清理條例規定應清理之範圍，並無與土地法有「同一事項」之情形適用，自無特別法與普通法之問題。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有經被告99年8月25日府地籍字第09932333600號公告（原處分卷第10至11頁）、被告102年5月7日府地籍字第10231275500號公告（原處分卷第29至31頁）、102年11月25日府地籍字第10233629500號公告（原處分卷第42至44頁）、被告103年4月21日府地籍字第10331349600號函（原處分卷第69至70頁）、被告103年5月2日府地籍字第10331402800號公告（原處分卷第73至74頁）、原告108年1月28日申請書（訴願卷第54頁）、被告107年8月23日函（原處分卷第82至83頁）、內政部107年10月30日台內地字第1071306038號函（原處分卷第84至85頁）、被告107年11月5日府授地登字第1072137258號函（原處分卷第86至87頁）、財政部國有財產署北區分署107年12月19日台財產北處字第10700356610號函（原處分卷第88至89頁）、被告107年12月26日府授地登字第1076023555號函（原處分卷第90至91頁）、中山地政所108年2月19日北市中地登字第1087002909號函（原處分卷第93頁）、被告108年3月7日府地登字第10801102141號公告（原處分卷第95頁）、原處分（本院卷第29頁）、訴願決定（本院卷第33至43頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原處分是否於法有據？
五、本院之判斷：㈠按地籍清理條例第1條規定：「為健全地籍管理，確保土地權利，促進土地利用，特制定本條例。」第3條第1項規定：
「主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：……」第5條第3款規定：「有下列各款情形之一者，直轄市或縣（市）主管機關依第3條第1項第2款公告應清理之土地前，應向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查詢；其能查明土地權利人或利害關係人者，應於公告時一併通知：……。三、土地總登記時或金門馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人姓名或住址記載不全或不符。」第11條第1項規定：「第17條至第26條、第32條及第33條規定之土地，有下列情形之一者，除公共設施用地外，由直轄市或縣（市）主管機關代為標售：一、屆期無人申報或申請登記。二、經申報或申請登記而被駁回，且屆期未提起訴願或訴請法院裁判。三、經訴願決定或法院裁判駁回確定。」第15條規定：「（第1項）依第11條規定代為標售之土地，經2次標售而未完成標售者，由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記為國有。（第2項）前項登記為國有之土地，權利人自登記完畢之日起10年內，得檢附證明文件向直轄市或縣（市）主管機關申請發給土地價金；經審查無誤，公告3個月，期滿無人異議時，依該土地第2次標售底價扣除應納稅賦後之餘額，並加計自登記國有之日起儲存於保管款專戶之應收利息發給。所需價金，由地籍清理土地權利價金保管款支應；不足者，由國庫支應。（第3項）前項權利人已死亡者，除第19條及第26條規定之土地外，得由部分繼承人於前項申請期限內按其應繼分申請發給土地價金。」第32條規定：「已登記之土地權利，除第17條至第26條及第33條規定之情形外，土地總登記時或金門、馬祖地區實施戰地政務終止前，登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符者，土地權利人或利害關係人應於申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記。」準此可知，遇有土地總登記所載登記名義人之姓名或住址與戶籍記載不符、不全等情形，為免已登記之土地權利，因登記之土地所有權人之繼承人有無未明，對於土地利用、地籍管理及國家稅賦有不利影響，立法者授權主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查詢，仍未能釐清權屬時，依上開規定之清理程序，公告應清理之土地、受理申請登記之機關及申請登記之期間，經由土地權利人或利害關係人於公告申請登記期間內檢附證明文件，申請更正登記，登記機關受理申請登記後，開始查對資料，若得以釐清權利內容及權屬，則重新辦理登記；僅有於主管機關未能釐清土地權利內容及權屬，且該土地符合地籍清理條例第11條第1項規定所列情形之下，立法者始賦予主管機關得行使代為標售私有土地之公權力；倘主管機關係得依法釐清土地權利內容及權屬，土地登記名義人並無不明之情形，主管機關即無權依地籍清理條例第11條規定代為標售私有土地，更無權於經2次標售而未完成標售後，將該私有土地囑託登記為國有，則該非屬登記為國有之土地，即無適用地籍清理條例第15條第2項規定申請發給土地價金之餘地。
㈡次按地籍清理條例第42條授權中央主管機關內政部訂定之同
條例施行細則第13條規定：「（第1項）依本條例第14條第3項、第4項及第15條第2項、第3項申請發給土地價金者，除第18條、第22條、第23條、第27條至第30條及第31條之1另有規定外，應填具申請書，並檢附下列文件：一、申請人身分證明文件。二、權利人已死亡者，應檢附載有被繼承人死亡記事之戶籍謄本、繼承人現在戶籍謄本及繼承系統表。三、權利書狀。四、其他經中央主管機關規定之證明文件。（第2項）前項第2款規定之繼承系統表，應依民法有關規定自行訂定，註明如有遺漏或錯誤致他人受損害者，申請人願負法律責任，並簽名。（第3項）申請人未能提出第1項第3款之權利書狀，除本條例第32條規定之情形，應依第27條至第30條規定辦理外，經申請人檢附切結書敘明其未能檢附之事由，註明如致真正權利人受損害，願負法律責任並簽名者，得免予檢附。」第14條規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發給土地價金案件後，應即審查，經審查應予補正者，通知申請人於6個月內補正。」第15條第1款規定：「直轄市或縣（市）主管機關受理申請發給土地價金案件後，有下列各款情形之一者，應以書面駁回：一、依法不應發給。…。」第26條規定：「本條例第32條所稱登記名義人之姓名、名稱或住址記載不全或不符，指下列各款情形之一者：一、登記名義人之姓名或名稱空白、缺漏或僅有一字，或姓名與戶籍所載有同音異字、筆劃錯誤，或認定與土地登記簿所載為同一自然人或法人有疑義。二、登記名義人之登記住址記載空白、無完整門牌號、與戶籍記載不符，或以日據時期住址登載缺漏町、目、街、番地號碼。」㈢經查，觀之卷存土地登記公務用謄本（地號全部）、土地登
記簿、土地臺帳（原處分卷第1至6頁、第9頁）可知，系爭土地重測前地號為「新里族段白石湖小段192-4」，原登記名義人林阿心之住址僅記載「內湖鄉港乾村」，該住址無完整門牌號碼，確有記載不全之情形。惟觀諸卷存臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書、臺灣省土地關係繳驗憑證申報書附表（原處分卷第7至8頁），其上所載地號除系爭土地外，尚有同段小段192-2、192-3、192-5、192-6、192-9、402、133-1等地號土地；而同段小段192-2、192-3、192-5、402、133-1地號等土地（即重測○○○區○○段○○段185、186、1
75、176、508地號）登記名義人同為「林阿心」，此有土地登記第一類謄本（所有權個人全部）在卷可考（本院卷第146至152頁、第156頁）。且經中山地政所審認，上開192-2等地號土地之日據時期土地登記簿所登載土地登記名義人林阿心，住址為「七星郡內湖庄新里族字白石湖133番地」），應與系爭土地登記名義人「林阿心」為同一人，有中山地政所108年2月19日號函檢附「再次確認非屬地籍清理條例規定應清理標的明細表」、日據時期之土地登記簿及戶籍簿冊在卷可稽（原處分卷第93至94頁、訴願卷第36至53頁、本院卷第322至324頁）。基上，足認系爭土地之原登記名義人林阿心之住址雖有記載不全，惟顯非屬主管機關不能向戶政、地政等機關查詢以查明釐清權屬之情形。是以，系爭土地自始即非屬地籍清理條例第32條及地籍清理條例施行細則第26條所定應清理地籍之範圍。
㈣次查，系爭土地雖前經被告認為權屬不明之土地，並經清理
程序而以103年4月21日府地籍字第10331349600號函囑託中山地政所登記為國有，並經中山地政所於103年4月28日辦竣國有登記（原處分卷第69至72頁），但業經中山地政所以108年2月19日函報被告系爭土地非屬地籍清理條例規定應清理標的（見原處分卷第93至94頁），被告已函請中山地政所辦理系爭土地撤銷國有登記，恢復為原登記名義人林阿心名義事宜，嗣經中山地政所於108年2月26日辦竣在案（見原處分卷第1頁之土地登記公務用謄本）。雖原告於本院準備程序時陳稱：「（問：原告對108年2月26日登記有無提起行政救濟？）被告否准申請後，連同國有登記一併撤銷，此應為一事，故原告提起本件訴願時已一併表示不服。」等語（本院卷第268頁之筆錄），惟查，觀諸卷存原告於108年3月29日向內政部提出之訴願書（訴願卷第195至199頁）可知，其上僅表明對原處分不服，請求撤銷原處分，並非就前揭中山地政所108年2月26日登記亦表示不服，足認原告上開所述係與事實不符，並無可採。則中山地政所既已於108年2月26日將系爭土地撤銷國有登記而恢復為原登記名義人之登記，且並未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效，依行政程序法第110條第3項規定，該登記之效力即繼續存在。是以，系爭土地既已恢復為原登記名義人林阿心名下，即非屬地籍清理條例第15條第2項所規定登記為國有之土地，則原告依該條項規定申請發給土地價金，即非有據。從而，被告認系爭申請案係符合地籍清理條例施行細則第15條第1款所規定依法不應發給之情形，以原處分予以駁回，於法並無違誤。
㈤至原告主張：被告依職權撤銷囑託國有登記之作法，係架空
地籍清理條例第15條，地籍清理條例為土地法之特別法，原告之意願在於領取價金，若被告要求原告適用土地法第73條之1，使系爭土地回復為原所有權人，將陷於無人辦理繼承，不利活化土地利用，未達地籍清理條例之立法目的云云。惟按中央法規標準法第16條規定，法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之，此乃「特別法優於普通法原則」。依地籍清理條例第5條規定，經主管機關向稅捐、戶政、民政、地政、法院等機關查明確認登記名義人及其死亡日期，且自繼承開始之日起逾1年未辦繼承登記者，即應依土地法第73條之1規定辦理；倘查詢結果仍無法確認孰為登記名義人者，始依地籍清理條例規定辦理。而土地法第73條之1規定列冊管理標的乃是權屬明確的土地，地籍清理條例規定清理標的則為權屬不明土地，二法規範內容及適用情形並不相同，系爭土地既經釐清權屬，自始即非地籍清理條例規定應清理之範圍，並無與土地法有「同一事項」之情形適用，自無特別法與普通法之問題。況地籍清理條例之立法目的，除促進土地利用外，尚包括健全地籍管理及確保土地權利，該條例之主管機關的職責係為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，倘經釐清權利內容及權屬後，即應重新辦理登記，以保障真正土地權利人之權益（地籍清理條例第1條、第2條參照）。被告既已釐清系爭土地之權屬，且系爭土地登記名義人之繼承人並非僅有原告一人，此有原告提出之繼承系統表在卷可佐（本院卷第98頁）。則原告僅因其個人有領取土地價金之意願而為上開主張，容屬其一己主觀之法律見解，並無足取。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 30 日
書記官 黃玉鈴