臺北高等行政法院判決
108年度訴字第240號109年7月16日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（董事長）訴訟代理人 王瑩婷 律師被 告 新北市政府代 表 人 侯友宜（市長）訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國107年12月25日文規字第1073037527號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款分別定有明文。原告起訴狀訴之聲明載為：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、被告對於原告106年4月25日申請，應作成准予變更『粗坑發電廠』歷史建築定著土地範圍○○○區○○段小粗坑小段67地號（面積1020平方公尺）之行政處分。」（本院卷㈠第23-24頁），迭經原告變更訴之聲明，最後原告變更訴之聲明為：「一、訴願決定及原處分關於坐落新北市○○區○○段小粗坑小段67-6地號土地部分均撤銷。」（本院卷㈡第150頁、第165頁筆錄）。經查，原告上開訴之變更，核其變更之訴與原起訴請求之基礎相同，本院亦認屬適當，是揆諸前揭規定，於法並無不合，爰予准許。
二、事實概要：緣被告於民國100年12月6日以北府文資字第1001721589號公告（下稱100年公告）登錄「粗坑發電廠」為歷史建築，公告定著土地之地號○○○區○○段小粗坑小段67地號，面積3,600平方公尺（下稱原67地號土地）。原告於106年3月17日逕辦理地籍分割，將原67地號分割出67地號（面積1020平方公尺，下稱67地號土地）及67-6地號（面積2580平方公尺，下稱67-6地號土地），原告所屬桂山發電廠於106年4月25日向被告申請變更「粗坑發電廠」歷史建築定著土地之範圍（下稱系爭申請），被告於106年5月22日召開第4屆古蹟歷史建築紀念建築聚落建築群史蹟暨文化景觀審議會專案小組會勘-歷史建築「粗坑發電廠」定著土地範圍變更審議案（下稱系爭變更審議），專案小組會議於106年6月30日決議不同意變更定著土地範圍，並提送審議會審議，經被告於106年12月25日召開106年度第5次古蹟歷史建築紀念建築史蹟聚落建築群暨文化景觀審議會議（下稱系爭審議會議），決議：「一、審議案由1-歷史建築『粗坑發電廠』定著土地範圍變更審議案：㈠委員投票結果已達新北市政府古蹟歷史建築紀念建築史蹟聚落建築群暨文化景觀審議會設置要點第6點『會議之決議，以出席委員三分之二以上同意之決議行之』之規定。㈡不同意變更定著土地範圍，理由：1.應先做修復或再利用計畫…。2.粗坑發電廠除機房建築外，尚含括相關水力發電設施，以完整保存發電廠…。㈢變更公告事項：…2.原公告定著土地之地號地籍分割，故變更定著土地地號，以符實際…。」。被告於107年5月23日作成新北府文資字第1070917359號公告（下稱系爭公告），配合地籍分割調整歷史建築粗坑發電廠定著土地之地號為67地號土地、67-6地號土地。系爭公告由新北市政府文化局於107年9月4日以新北文資字第1071706353號函（下稱原處分）檢送原告。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：㈠桂山發電廠於64年5月合併烏來及粗坑發電廠，烏來發電廠
則改稱桂山發電廠烏來機組及桂山發電廠粗坑機組，因合併後由桂山發電廠統一管理，故對外係以原告桂山發電廠名義發函，然法律主體仍係指原告。粗坑發電廠除發電廠建築本體仍符合應受保護之歷史建築定義外，就發電廠等發電相關設備及設施（如管路、設備等），除83年10月曾為重大更新工程外，近年來亦因檢修或老舊，陸續已有汰舊或更新情事，除發電廠建築本體外，已不符合文化資產保存法第3條第1項第2款及歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條關於歷史建築之定義及基準，並不具文化資產保存價值，故原告針對具有文化資產保存價值之粗坑發電廠建築本體及不具有文化資產保存價值之發電廠等發電相關設備及設施（下稱系爭粗坑發電廠設施）各別坐落之土地面積申請土地複丈，並於106年4月25日提出系爭申請，原處分維持100年公告，否准系爭申請，對原告財產權造成損害，繼續限制原告財產權之行使與處分。粗坑發電廠設施確實有陸續發生汰舊、更新而不再具有文化資產保存價值之情事，被告本應依法予以變更或調整土地定著之範圍，原處分對原告財產權造成損害。原告請求被告重新審查粗坑發電廠歷史建築定著土地面積之法律依據，為文化資產保存法第3條、第18條暨歷史建築登錄廢止審查及補助辦法第4條。被告既為認定歷史建築之主管機關，本應依職權及文化資產保存法相關規定審查認定歷史建築定著土地面積是否有調整之必要，否則一旦被認定為歷史建築定著之土地將永無推翻之餘地，將與文化資產保存法之立法精神明顯牴觸且明顯有侵害人民私有財產權。
㈡系爭變更審議決議及系爭審議會議決議皆曾針對原告系爭申
請重啟審查程序並重新為實體上審查，且原處分檢送系爭公告內容並未變更100年公告狀況，原處分應屬第二次裁決。㈢被告應依職權認定67-6地號土地上之系爭粗坑發電廠設施是
否仍符合相關法令關於歷史建築之定義與範圍，被告於本件顯有裁量怠惰之違法。系爭粗坑發電廠設施現實上確實存有隨時需要維修保養之需求及必要。100年公告以後之修繕報請主管機關審查僅就發電廠建築本體外牆之修繕，倘系爭粗坑發電廠設施亦比照辦理，粗坑發電廠根本無從運作，難謂無損害於重大公共利益。
㈣原處分及訴願決定有恣意違法、違反證據法則、不備理由、
恣意裁量、裁量濫用、違反比例原則、裁量程序違反正當法律程序等諸多違法，依行政訴訟法第4條規定亦應予以撤銷。
⒈原處分並未依作成時之粗坑發電廠現況，依文化資產保存
法第3條及106年7月27日修正之歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項規定，實質審查認定粗坑發電廠歷史建築土地之範圍。發電廠建物本體以外之其他系爭粗坑發電廠設施既不符合歷史建築之要件，被告應依法審酌調整定著土地之面積，故原處分難謂無恣意違法情事。
⒉系爭審議會議並未說明何以發電廠建築本體以外之系爭粗
坑發電廠設施依現況仍具文化資產保存價值之歷史建築定義及符合歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項規定之歷史建築基準之理由；亦未說明何以歷史建築粗坑發電廠定著土地範圍並無依現況予以調整或變更之必要；亦未附具其他客觀理由或依據否決何以不同意系爭申請。況系爭審議會議決議前並未至粗坑發電廠進行現場會勘，可證原處分雖程序上業經審議程序，然審議過程僅為形式審查，並未針對變更申請案進行實質審查或討論，則原處分作成前之審議過程及結論難謂無違反證據法則、不備理由、恣意裁量之違法。
⒊依100年公告之公告事項第四點，可知當時將粗坑發電廠
登錄為歷史建築之標的本係著重於發電廠建物本體及故副工程師王聯治殉職紀念碑，而非系爭粗坑發電廠設施。粗坑發電廠為現役電廠，負有提供人民及企業用電之公共利益及使命，具有需因應突發狀況必須立即處理以完善供電，原告係因應實際上電廠運作之需求及考量前開情狀提出系爭申請，然被告於裁量時並未審酌考量上開情事，泛以將其納入始能反映整體風貌之理由，維持100年公告之內容，被告裁量過程難謂無裁量怠惰、未權衡歷史建築保護之法益與發電相關設備有緊急維修替換之及時性與安全性等公共利益間之利益衝突，且被告於作成原處分時顯然並未選擇對人民最小侵害之手段而有違反比例原則之違法。⒋系爭審議會議決議內容完全引用系爭變更審議會議紀錄，
故系爭變更審議決議淪為形式認定，被告之裁量程序難謂無違反正當法律程序之違法。
㈤並聲明：⒈訴願決定及原處分關於坐落67-6地號土地部分均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠本件原告主張係依文化資產保存法第18條及歷史建築登錄廢
止審查及輔助辦法第4條規定提出申請，惟文化資產保存法第18條並無單純申請面積變更之申請權，而依該條第4項規定，歷史建物縱有滅失、減損、增加價值時，亦僅為行政機關得依職權變更，並未賦予人民有提出申請之權利；更遑論歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第4條第1項業已載明：「直轄市、縣（市）主管機關為歷史建築、紀念建築之登錄，依下列程序為之：…」，亦係規範辦理登錄審查之程序，與本件變更申請無涉，原告並無任何公法上請求權存在。是原告依法並無提起變更定著土地面積之申請權，系爭申請應僅為行政程序法第168條所規定之陳情，又被告就該陳情拒絕同意，並為本件系爭更正地號公告，並無對外發生法律效力，僅為表明拒絕陳情之意旨，亦非行政處分，原告對系爭公告提起撤銷訴訟應非適法。
㈡系爭申請並無申請權限，故於處理程序上，比照文化資產保
存法第18條第4項及歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第4條規定辦理審查程序。本件業經比照歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第4條規定，於現場勘查後召開系爭變更審議，並經系爭變更審議決議不同意變更粗坑發電廠原67地號土地範圍，系爭審議會議結論並已詳列相關不同意變更之理由。相關事實均業經委員會審查並詳列審查理由，其判斷均無判斷濫用或判斷逾越之情形，難認本件原處分有何違法之處。
㈢100年公告指粗坑發電廠當時即因考量維修及使用目的，故
僅指定為歷史建築，原告等人於當時對此亦無意見而告確定。原告自承103年至107年仍有進行相關設備汰舊更新之作業，顯見原處分並無影響粗坑發電廠之運作及維修。粗坑發電廠係具有古蹟價值之建物，惟因有使用及維修需求，如未妥善認定其保存範圍並為適當監督其利用行為，實無法排除因原告之使用維修而破壞原有之引水發電管線或加蓋新設施破壞古蹟價值之可能性，是系爭審議會議決議不予變更亦無違法。
㈣106年5月22日會勘係針對系爭粗坑發電廠設施之67-6地號土
地部分，對外作成系爭公告，僅針對「地號變更進行地號更正」，並無變更100年公告內容。
㈤原告主張系爭申請之依據與100年處分之歷史建築登錄廢止
審查及輔助辦法第2條、第4條、第5條之登錄審議程序不同。被告係比照類似規定就原告陳情事項送審議程序，並於系爭審議會議決議「原公告定著土地範圍應予維持」。又因原67地號土地分割為67地號土地、67-6地號土地，故方作成變更地號之系爭公告，惟其實質範圍、指定內容與100年公告均無變更，亦無重新依登錄程序審議。就系爭申請提出之申請內容，除回復拒絕外，並無於系爭公告有任何記載。故原處分僅為單純之變更地號重複處分。
㈥原告提起訴願係請求有關認定粗坑發電廠之歷史建築定著土
地67-6地號土地部分，應予撤銷，故原告訴願請求係就系爭申請提起課予義務請求，原告於起訴時先提起課予義務訴訟，嗣變更為撤銷訴訟，其撤銷訴訟為孤立之撤銷訴訟，而無權利保護之必要。再者，原告自始並無申請變更之公法上請求權，被告就其申請為拒絕之意思，亦非依相關法令重新審議，僅係就其陳情內容為討論並回復，難認原告所提撤銷訴訟有何權利保護之必要。原告申請並無法令依據，亦難認原告係依法申請案件，而得提起課予義務訴訟。況本件系爭申請之申請人為「台灣電力股份有限公司桂山發電廠」，申請人顯非原告，依行政訴訟法第5條第2項之規定，原告顯然非申請名義人，而難謂其提起本件訴訟為合法等語。並聲明：
⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠100年公告業已確定，具存續力：
⒈按訴願法第14條第1項規定：「訴願之提起，應自行政處
分達到或公告期滿之次日起30日內為之。」。經查，100年公告已記載「六、如文化資產所有人對本處分不服，請依文化資產保存法第9條、訴願法第14條及第58條規定，自本公告處分送達之次日起30日內繕具訴願書逕送本府（地址：新北市○○區○○路一段161號），並由本府轉送訴願管轄機關提起訴願。」（原處分卷第7頁）。原告並未對100年公告提起訴願，為原告所是認（本院卷㈡第168頁）。且依卷內資料所示，亦無他人對之提起訴願，故100年公告依法業已確定在案。從而，定著於原67地號土地之粗坑發電廠經被告登錄為歷史建築之行政處分業已確定。
⒉次按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力
，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）。又行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院99年度裁字第2152號裁定、100年度判字第77號、98年度判字第31號、第1472號判決意旨參照）。
⒊查系爭公告及原處分係以100年公告為前提要件，原告提
起本件行政訴訟之訴訟對象，為原處分非100年公告，揆諸前揭規定及說明，本院依法僅能就原處分之合法性加以審查。至於100年公告業已確定，依法本院即無由審查其合法性，先此說明。
㈡原處分合法有效：
⒈經查：100年公告歷史建築之定著土地之地號及面積，標
示為○○○區○○段小粗坑小段67地號，面積3,600平方公尺。」（即原67地號土地），此外，100年公告其中五、登錄理由及其法令依據㈠⒊粗坑發電廠具有古蹟之保存價值，惟為因應電力設備緊急應變之機動性及維修之特殊性、安全性，故先予登錄為歷史建築，以符合電廠營運需求，俟其除役後再重新審議。有100年公告在卷可稽（原處分卷第6頁）。又粗坑發電廠為水力發電廠，相關引水設施均為電廠之重要部分，100年9月5日提報案會議紀錄亦有相關引水設施位置之配置資料，且會議結論亦載明：「㈥登錄理由：…⒊粗坑發電廠具有古蹟之保存價值，惟為因應電力設備緊急應變之機動性及維修之特殊性、安全性，故先予登錄為歷史建築，以符合電廠營運需求，俟其除役後再重新審議。」等情，亦有新北市古蹟或歷史建物提報表、100年9月5日提報案會議紀錄各1份附卷可佐（本院卷㈡第85-86頁、第95-106頁）。足徵100年公告粗坑發電廠為歷史建築，已兼顧系爭粗坑發電廠設施之維護及電廠營運，自包括系爭粗坑發電廠設施。
⒉嗣原67地號土地於106年間經分割為67地號土地及67-6地
號土地等情，有新北市新店地政事務所複丈結果通知書1份在卷可查（本院卷㈠第43-44頁），故依100年公告粗坑發電廠所定著土地之範圍，自上開分割原67地號土地為67地號土地及67-6地號土地確定之日起，本即應依分割後之地號記載。而原處分檢送系爭公告之主旨記載為：「配合地籍分割調整本市歷史建築『粗坑發電廠』定著土地之地號○○○區○○段小粗坑小段67、67-6地號。公告事項記載為：「因配合106年3月17日地籍分割結果，本府原公告本市歷史建築『粗坑發電廠』定著土地之地號○○區○○段小粗坑小段67地號，調整○○○區○○段小粗坑小段67、67-6地號。」等情，有系爭公告1份在卷可證（本院卷㈠第269頁），故原處分中系爭公告確實僅因100年公告粗坑發電廠定著土地之原67地號土地因地籍分割結果而為之，亦即系爭公告乃因原67地號土地地籍測量之結果而依地籍測量後之地號另為公告，並未更異100年公告之其餘內容及效力，故系爭公告所為更正100年公告原67地號土地因地籍分割之地號，而屬必要之變更，從而原處分認事用法並無不合。
⒊又100年公告業已確定等節，前已述及。故系爭變更審議
及系爭變更審議決議縱曾針對系爭申請為審查，亦僅重申100年公告之效力。況原處分檢送系爭公告內容並未變更100年公告之內容及效力，原告主張原處分檢送系爭公告屬第二次裁決云云，並無可採。
㈢文化資產保存法第3條規定：「本法所稱文化資產，指具有
歷史、藝術、科學等文化價值，並經指定或登錄之下列有形及無形文化資產：一、有形文化資產：（二）歷史建築：指歷史事件所定著或具有歷史性、地方性、特殊性之文化、藝術價值，應予保存之建造物及附屬設施。」；第18條規定：「…（第4項）歷史建築、紀念建築滅失、減損或增加其價值時，主管機關得廢止其登錄或變更其類別，並辦理公告。
（第5項）歷史建築、紀念建築登錄基準、廢止條件、申請與審查程序、輔助及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」；歷史建築登錄廢止審查及輔助辦法第1條規定：「本辦法依文化資產保存法（以下簡稱本法）第18條第5項規定訂定之。」；第2條規定：「（第1項）歷史建築之登錄，應符合下列基準之一：一、表現地域風貌或民間藝術特色者。二、具建築史或技術史之價值者。三、具地區性建造物類型之特色者。（第2項）合於歷史建築登錄基準之建造物與附屬設施物，如屬與歷史、文化、藝術等具有重要貢獻之人物相關者，得登錄為紀念建築。」；第4條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關為歷史建築、紀念建築之登錄，依下列程序為之：一、現場勘查。二、經審議會審議通過。三、作成登錄處分，辦理公告，並通知申請人或處分相對人。」；第7條規定：「歷史建築、紀念建築登錄之廢止，應符合下列基準之一：一、經指定為古蹟者。二、建造物因毀損致失去原有風貌、主構件滅失者。三、其他喪失歷史建築、紀念建築價值之原因者。」⑴查原告主張系爭粗坑發電廠設施不具有文化資產保存價值
云云。惟被告系爭公告事項為：配合地籍分割調整歷史建築粗坑發電廠定著土地之地號為67地號土地、67-6地號土地之內容，已如前述，而其依據則為歷史建築紀念建築登錄廢止審查及輔助辦法第5條規定。質言之，因原告於106年間逕辦理地籍分割，將原67土地（面積3,600平方公尺）分割出系爭67地號土地（面積1,020平方公尺）及系爭67-6地號土地（面積2,580平方公尺），被告遂以系爭公告將100年公告歷史建築「粗坑發電廠」定著土地之地號，依地籍分割結果予以調整，調整後歷史建築「粗坑發電廠」定著土地之面積仍然為3,600平方公尺，與100年公告相同，自屬有據。至原告主張系爭粗坑發電廠本體以外之其他發電相關設備，現況已不符合歷史建築之要件，亦有害公共利益等情，被告亦已說明經於106年5月22日辦理現場勘查（訴願卷第22頁），及於同年6月30日召開系爭變更審議會議，審議決議不同意變更歷史建築粗坑發電廠定著土地範圍，理由係以：「⒈應先做修復或再利用計畫，以確認建築管理、土地使用及管理維護、重大災害應變處理事項。⒉粗坑發電廠除機房建築外，尚含括相關水力發電設施，以完整保存發電廠，原公告定著土地範圍應予維持。」（訴願卷第25頁）。原告主張之相關事實均業經審議委員會審查並詳列審查理由在案，其判斷尚無恣意濫用之情形，自應予尊重。故被告未採原告主張，而以原處分公告調整歷史建築「粗坑發電廠」定著土地坐落之地號，並無不合。
⑵又系爭申請說明欄記載「…其餘發電相關設施如管路、設
備等，均因檢修或老舊，於後續年間已有汰換或更新，該區域列入歷史建築面積，對發電運轉實務，確有窒礙難行之處。」等內容，足見原告已肯定系爭粗坑發電廠設施為100年公告之範疇，僅因發電運轉實務有窒礙難行之處而為系爭申請。綜以系爭申請主旨欄記載：「申請變更『粗坑發電廠』歷史建築定著土地面積」等文字，亦徵系爭申請內容，並非主張粗坑發電廠有何文化資產保存法第3條第4項規定滅失、減損或增加其價值，而得由主管機關廢止登錄或變更其類別之情形。故原告主張，於法亦屬無據。
六、綜上所述，原告主張均非可採。原處分因100年公告之原67地號土地地籍測量之結果，依地籍測量後之地號另為系爭公告，依法核無不合。訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴請撤銷原處分及訴願決定關於67-6地號土地部分，均無理由，應予駁回。
七、又本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 8 月 13 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳法 官 黃 莉 莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 8 月 13 日
書記官 鄭 聚 恩