臺北高等行政法院裁定
108年度訴字第258號109年2月20日辯論終結原 告 胡進保
謝炎祐被 告 行政院農業委員會林務局新竹林區管理處代 表 人 夏榮生（處長）訴訟代理人 黃森霖上列當事人間有關林業事務事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：本件原告起訴後，被告代表人已由林澔貞變更為夏榮生，由新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第663-667頁），經核並無不合。
貳、關於本訴部分：
一、事實概要：被告前於民國97年6月18日竹政字第0972212236號函請轄內當地縣（市）政府協助於鄉鎮公所與村里辦公室張貼公告「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」（下稱系爭要點），並於被告轄屬各分站、駐在所與在地集會所公告周知辦理，該作業要點已於97年8月8日截止受理。原告105年2月15日陳情書自稱於98年2月份曾向被告申請辦理清理實施計畫（下稱系爭補辦申請），並檢附相關書件欲再次申請補辦清理。經被告105年2月18日竹政字第1052101798號函復原告略以：「受理補辦清理申請期限已於97年8月8日截止不再受理，然所述逾98年2月分左右至被告申請辦理清理…一節，除查無受理之書面紀錄外，業已罹申請期限…」並檢還全部書件予原告。因原告佔用被告所轄管桃園市○○區○○段塘尾小段315地號（編入1109號飛砂防止保安林，使用地類別為國土保安用地；下稱系爭土地），被告提起民事訴訟（下稱系爭民事訴訟），經臺灣桃園地方法院105年度壢簡字第260號民事簡易判決、106年度簡上字第159號民事判決被告勝訴確定（下稱系爭民事判決），被告乃據以聲請強制執行（執行案號為桃園地院民事執行處107年度司執字第64697號）。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭土地上之建物（下稱系爭建物）於日治時代即已存在，
原告胡進保家族自44年就在系爭建物設籍，占有系爭土地已經超過70年。自89年至104年4月登記屆滿15年，被告於104年7月提起系爭民事訴訟，請求權已經消滅；另依行政程序法第131條規定，被告公法上請求權亦因5年間不行使而時效完成當然消滅。系爭民事判決未察覺請求權時效已逾15年而消滅，且違背證據法則應屬無效。被告97年間未確實執行補登記，嚴重怠職，未公告系爭公告，被告以原告系爭補辦申請已逾期限為由，提出系爭民事訴訟，然逾申報期限屬於違反政府政策政令所致，應歸責於被告。被告將系爭土地旁之316地號土地（下稱系爭316號土地）供包商傾倒廢海砂石，然原告世代居住於系爭土地，僅不足60坪，與相鄰之廢海砂場相比，不符比例原則。原告於系爭土地上之房屋有門牌、水電、戶籍及繳納稅捐，並證實為原墾農，且原告胡進保於系爭民事判決確定後，每個月都有繳納租金268元，應符合補登記要件，為何要拆除？㈡被告將國有土地利用職權變相使用，供包商傾倒廢海砂，涉
對價關係，且被告無法提出廢土場使用執照與環境評估證明，違反民法第535條善良管理人責任，應收回管理權。被告為逃避責任，提出臺灣森林經營管理方案第10點，稱不再放租，然對行政院核准國有林地墾地補辦清理怠職未積極執行，並將系爭土地之相鄰土地出租給他人，把國有林地作為廢土場，顯係雙重標準，違反國有財產法第28條規定。
㈢行政院早針對原墾農早期佔用事實認定決議，若林農能證明
其於58年5月27日前占用耕作事實，請林務局研議放寬認定，使其取得使用權。被告因當年怠職，未查明系爭土地有人居住，草率列入國有公用財產，在人民不斷陳情下才有101年5月11日竹政字第1012211652號公函，證實平反其登記不實，違反行政程序法第38條行政機關未調查事實疏失，是原告胡進保早於被告提出系爭民事訴訟前，已確立原墾農身分。被告竟於104年7月以原告胡進保已逾申報期為由，提起系爭民事訴訟。參照國有林地濫墾地補辦清理處理時程表（下稱時程表）內容，第1項「公告及通知」若於97年1月完成作業，則第2項「申報」應於97年2月接續完成申報作業，兩者應有時間先後差異，然原告自行追查檔案紀錄，被告發給6大縣市（後證實為時程表第1項），而在管轄桃園市政府槽案裡收發文紀錄，到觀音區公所已是97年6月24日，證實有在途期間延誤，不足期程結束與規定之40日曆天，被告應承認錯誤，撤銷系爭民事訴訟。申報公告為處理時程表中第2項，與第1項公告及通知同日期同案號，顯見被告對政府政策應作為而不作為，應依行政程序法第172條第2項規定移送。本案屬97年間行政作業重大疏失，期程表第1項與第2項應有時間差，分開執行，不能使用同一案號，況第2項申報桃園市政府並未收到，涉及隱匿公文、違反政策。
㈣本件原告謝炎祐為原告胡進保父親胡合系爭民事訴訟代理人
，原告胡進保之父親將系爭土地農育權1/2讓與原告謝炎祐（下稱系爭農育權讓與），原告謝炎祐亦為系爭民事訴訟之訴訟代理人等語。並聲明：⒈被告對原告依法申請之案件，應作成「撤銷林務局管理資格」行政處分。⒉確認系爭民事判決無效。⒊被告對原告依法申請之案件，應作成「補辦97年未完成申辦作業程序」行政處分。⒋被告應賠償原告新台幣784萬元損害。
三、被告則以：㈠系爭要點申請期限原為97年7月29日止，惟因申請期間遇卡
玫基與鳳凰颱風，被告以97年8月4日竹政字第0972107140號函，受理申請期限延長至97年8月8日截止受理，該計畫已預先確定施行一定期間的法律，係為限時法，現已停止適用。另依據台灣森林經營管理方案第10點規定，國有林事業區之林地，除依森林法第8條規定辦理，配合政策之推行經行政院專案核准，及已出租林地另案檢討者外，不再放租、解除或交換使用；又被告轄管土地屬公用財產，依國有財產法第28條，主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或擅為收益。亦即依現行規定，無法出租系爭土地。原告主張請求權時效已消滅、經人民占有意思申請，早於新竹林區管理處云云，該等主張業經桃園地院105年度壢簡字260號民事判決有案，原告之主張係屬民事訴訟之範疇，與行政訴訟無涉。
㈡國有林濫墾地補辦清理實施計畫（下稱系爭計畫）內容辦理
期程（包括公告通知、申報、查測、複審等作業期程）係自97年2月1日至98年12月31日止，其中受理申報期限係民眾須於林務局所屬各林區管理處辦理公告之日起40天內需提出申請，被告依系爭計畫辦理公告日期為97年6月18日，原定申報期限係於97年7月29日截止（計41日曆天），惟因申報期間遭遇颱風而將受理期限延長至97年8月8日，即延長10日曆天，共51日曆天，該受理期限延長屬維護民眾權益而非限縮，原告所稱不足40日曆天顯有誤會。又系爭計畫內容「參、工作項目與期程」項下「二、申報」第（一）點即已敘明「自林務局林區管理處公告之日起40日曆天內由濫墾人依限親自（不得代為申請）向各所轄林區管理處工作站…辦理申報」，並於同項下第（二）點闡明逾期不予受理，該計畫辦理公告及受理申報期間本就不以各縣市政府及村里辦公室為主，原告所述理由自屬無稽。又被告以97年6月18日竹政字第0972212236號函請轄內當地縣（市）政府協助於鄉鎮公所與村里辦公室張貼公告有案，並於被告轄屬各分站、駐在所與在地集會所公告週知辦理，符合行政程序法第75條規定。且系爭計畫於97年8月8日已截止受理，屬限時法，經被告查調相關受理案件，受理期間亦無原告之申請紀錄，自無從針對被告作成任何行政處分，更無原告所稱被告有何過失之情，是以本件訴訟程序顯不合法，應予駁回。原告主張被告涉犯隱匿怠職過失乙節，業經系爭民事判決在案，並無原告所稱情事。
㈢原告曾於107年3月19日向被告上級機關行政院農業委員會林
務局檢舉被告將系爭土地旁316地號供廠商傾倒廢海砂石，經該局107年3月31日林政字第1071720770號函復原告有案，此節原告之主張亦與行政訴訟無涉。另查被告與原告未曾締結任何租約，系爭土地原告無合法使用權源，亦無原告所稱已繳租金情事。原告所謂林務局密函，實為向原告等說明系爭316號土地僅為觀威公司風機連絡道路清沙堆置地點，其所謂新竹林區管理處檔案公文，更係指示該公司應將清除之積沙就近堆置於指定地點，不得外運其他土地堆置，自始至終並未提及被告轄管系爭316號土地有出租行為。另原告所稱被告同意堆置為廢海砂石云云，查海砂係屬土石採取法第4條所稱天然資源，相關單位為避免國家天然資源遭盜取使用，自有諸多法規及行政命令規範以求免遭超限利用，故被告所為既為保護國家天然資源，當然未有違反原告所指諸法等情，該部分自無行政訴訟法第9條之適用。
㈣依原告所提出之系爭農育權讓與之讓與聲明書影本所述，係
原告於系爭民事訴訟提出之聲明，但原告從未提出合法取得地上權之相關證據，且讓與聲明書文字敘述主要為與胡合於系爭民事訴訟進行期間之利益協商，顯見原告謝炎祐本就與系爭民事訴訟並無關連。原告所謂民事勝訴裁定云云，經查原告謝炎祐僅因未受系爭民事判決不利益而形式上勝訴，並未動搖系爭民事判決結果，縱民事庭法官認其為胡合訴訟代理人，仍無涉系爭民事判決結果，倘如原告所述此可為行政訴訟法第191條一部終局判決之主張，原告無疑自承其行政訴訟聲明取得地上權一部已敗訴。末查原告所稱101年5月11日竹証字第1012211652號公函，旨在敘明97年間補辦清理計畫執行期已屆滿，歉難同意依該計畫申請補辦清理訂約租用，並非原告所述證實平反登記不實等語。並聲明：
⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件
，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條有明文規定。是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起，倘未踐行該程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。經查：
⒈關於訴之聲明第1項「被告對原告依法申請之案件，應作成『撤銷林務局管理資格』行政處分」部分：
⑴原告主張依行政訴訟法第5條請求訴之聲明第1項「被告
對原告依法申請之案件，應作成『撤銷林務局管理資格行政處分。』」乙節，業據原告說明在卷（本院卷㈠第502頁、本院卷㈡第8頁）。
⑵惟質之原告訴之聲明第1項申請之日期及申請書為何？
原告答以：沒有申請書，故亦無申請日期，是以起訴狀表示申請意旨等語，有準備程序及言詞辯論筆錄各1份在卷可參（本院卷㈠第8頁、本院卷㈡第90頁）。則原告於108年3月5日（本院收文日期）起訴前，既未依法申請，且未經訴願前置程序，其逕行提起本件課予義務訴訟，不合提起課予義務訴訟之合法要件，且無從補正，應予以駁回。
⒉關於訴之聲明第3項「被告對原告依法申請之案件，應作成『補辦97年未完成申辦作業程序』行政處分」部分：
⑴原告主張依行政訴訟法第5條請求訴之聲明第3項：被告
對原告依法申請之案件，應作成「補辦97年未完成申辦作業程序」行政處分乙節，業據原告說明在卷（本院卷㈠第502頁、本院卷㈡第10頁）。
⑵惟詢以原告訴之聲明第3項申請之日期及申請書為何？
原告答以：我們是另案向桃園市中壢地政事務所提出申請等語（本院卷㈡第90頁）。則原告於108年3月5日（本院收文日期）起訴前，亦未依法向被告為申請，且未經訴願前置程序，其逕行提起本件課予義務訴訟，不合提起課予義務訴訟之合法要件，且無從補正，亦應予以駁回。
㈡按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第107條第1項第10款、第4條第1項、第6條第1項分別有明文規定。準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中，確認行政處分無效或違法之訴訟，所謂「行政處分」係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，所謂「公法上法律關係」，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。但法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件，應予以裁定駁回（最高行政法院100年度裁字第1960號裁定參照）。經查：
⒈關於訴之聲明第2項確認系爭民事判決無效部分：
原告主張依行政訴訟法第6條第2項請求訴之聲明第2項確認系爭民事判決無效乙節，業據原告說明在卷（本院卷㈠第502頁、本院卷㈡第9-10頁）。
⒉惟查：系爭民事判決核非被告就公法上具體事件所為之決
定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，並非行政處分，亦非屬公法上法律關係（本院卷㈠第229-248頁），自無從成為確認無效、違法或確認公法上法律關係成立不成立之對象。原告就此提起之確認訴訟不備起訴要件，且不可以補正，應予駁回。
⒊況行政訴訟法第6條第2項規定之目的在於先由原處分機關
自行審查及自行確認其所作成之行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而係以在「起訴前」經原處分機關為實質審查確認行政處分並非無效為已足，惟如原告並未先向原處分機關請求確認行政處分無效即逕提起確認行政處分無效之訴，縱於訴訟中經被告答辯並無無效之情事，仍與行政訴訟法第6條第2項要件不符，亦不得視為事後之補正，否則行政訴訟法第6條第2項之確認訴訟起訴要件將成具文。換言之，向行政法院提起確認行政處分無效訴訟，係以起訴原告已向原處分機關請求確認之行政處分為其程序標的（最高行政法院105年度判字第543號、第22號及106年度判字第704號判決意旨參照）。查原告既主張依起訴狀第4-7頁向被告請求確認其無效未被允許等語（本院卷㈠第17-23頁、本院卷㈡第90頁）。足徵原告於本件起訴前，並未依行政訴訟法第6條第2項規定，向被告請求確認系爭民事判決無效而未被允許，或經請求後於30日內不為確答，即逕行提起本件訴之聲明第2項確認無效之訴訟，為不合法，應予駁回。
㈢原告請求被告賠償784萬元損害部分：
按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」揆其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範，以達訴訟經濟利益之目的。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。本件原告所提本訴部分，既經不合法駁回，原告於同一程序中，依行政訴訟法第7條規定，請求被告應賠償784萬元損害部分，亦因訴之不合法而失所附麗，應併予駁回。
參、關於追加之訴部分：
一、按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」第3項規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」
二、查本件原告起訴狀所載訴之聲明如本院卷㈠第23頁所示，嗣原告以行政訴訟整理狀追加訴之聲明第4項請求被告應依民法第769條、第770條、第772條規定給付原告農育權登記（本院卷㈠第477頁），此核屬訴之追加，被告既表示不同意（本院卷㈡第90頁筆錄），且本件原告起訴部分屬訴不合法，業如前述，則原告此部分訴之追加亦失所依附，本無從謂有何請求基礎不變可言；況原告所主張法律依據，亦有難與追加聲明內容勾稽之疑，且難憑認此與本訴之撤銷訴訟基礎事實同一。此外，復難認有符合行政訴訟法第111條第3項規定之事由存在，可認追加之訴有礙訴訟終結，並不適當，為不合法，應予駁回。
肆、綜上所述，原告起訴及追加之訴均於法未合，應予駁回。又基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴及追加之訴既均為不合法，自無審究其餘之實體要件。此外，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
陸、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳法 官 黃 莉 莉上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 3 月 19 日
書記官 鄭 聚 恩