臺北高等行政法院判決
108年度訴字第275號108年9月19日辯論終結原 告 廖志量被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 薛維萱上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國108年1月25日交訴字第1070033590號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬臺北區監理所監警聯合稽查小組於民國107年8月21日14時許，查獲原告駕駛登記其所有之OOO-OOOO號自用小客車（下稱系爭車輛），搭載乘客自新北市○○區○○○路○○號至新北市○○區○○路○○○號，並收取費用新臺幣（下同）150元（含車資130元及小費20元），認原告有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，遂製作駕駛及乘客談話紀錄遂以107年8月27日交公北監字第4005459號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以107年9月18日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣牌照4個月，吊扣駕照4個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）原告單純代載友人行為，與一般代駕志工並無二致，並無與渠等間成立契約之法效意思，應為好意施惠行為，且原告並非專業代駛之行為，是訴外人即友人之友人A君依事實上習慣支付若干工本費成本，並未違反公共秩序或善良風俗。原告好意施惠從旁提供必要之乘車載友援手，主觀上既未有營利意圖，且客觀上亦未見有破壞交通威信或損害交通人員形象之行為，尚未損及公路法第77條之規範目的。原告根本無主觀犯意，報償又僅微薄，應認原告之行為因為不具實質違法性，故不應處罰。（二）原告並非以經營汽車運輸為業，即令透過TL特約乘車系統載人，考其乘客乃監理站釣魚人員教唆辦案，不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為其不得已違背義務之行為。雖或可認為原告之行為客觀上違反公路法第77條第2項規定，但主觀上不具裁罰之期待可能性責任要件，應依行政罰法第8條後段但書規定，免除其處罰。原告從未有違犯公路法第77條規定之故意，純然係監理站人員事先規劃好，偕同警察人員一同盤查，非偶然性盤查，依「舉重明輕」法理，本件監理所人員之舉措違背正當法定程序，其證詞及答辯理由原則上無證據能力。另原告僅現受130元之利益，卻遭裁罰10萬元整，被告所為除吊扣執照不符正當法律程序外，亦有違比例原則等語。並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：（一）被告具有本案之管轄權：原告自始自終未辦理計程車客運業之申請核准登記、設立計程車客運業之主事務所，自無從得涵攝公路法第37條第1項第3款規定以定其管轄權。否則，業者自始未依法申請核准，何以又能於受裁罰時，主張應依該「申請核准」規定定其管轄權？邏輯上似有未當。縱本案之管轄權依據為公路法第37條，然從文義解釋觀之，公路法第37條各款僅並未明確指出「未經申請核准者」之土地管轄規定；且公路法第37條規定自73年1月23日修正施行至今，依其立法沿革與立法議事紀錄，修正之目的均係確立受理申請核准籌備經營汽車運輸業之公路主管機關，或配合政府功能業務與組織調整而調整公路主管機關，均未針對「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責劃分有所立論，尚難認立法者有意於本條規定「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責，倘認上開規定及於「未經申請核准者」之土地管轄，恐有過度擴張適用之嫌。且擴張適用之結果反因定性之擾而徒生管轄爭議，亦不符合運輸業之特性並有悖於公路法第37條之立法目的與體系解釋。又依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車之公路總局針對未經核准經營汽車運輸業之違規營業裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議。現行公路法並未明文規範對於「未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關」，已如前述。復依法務部94年9月27日法律決字第0940034647號函所述管轄恆定原則，其目的係保障人民的權益，不使人民因為不熟悉機關的權限分工及行政程序遭受到不利益，使人民得以預見並維持程序的安定性。而過去（含行政程序法施行前）一直係由公路監理機關作為自用小客車違規營業之裁罰機關，並未影響人民對管轄程序安定性之期待。交通部102年7月22日交路字第10250097788號公告雖未納入計程車客運業，惟依上述，被告作為公路監理機關，仍得依前揭規定取得本案之管轄權，核無欠缺管轄權之情事。（二）依「交通部公路總局台北區監理所警聯合稽查小組『乘客』談話紀錄」所載，乘客謂係透過TL特約乘車系統，且與駕駛人並不認識，又衡諸乘客與司機互不認識，當無怨隙，衡情自無故為誣攀之理，故其所述較為可採。再者，原告雖稱係受黎姓友人之託前往接黎某之A友，被告所屬臺北區監理所已函請原告提供乘客相關資料，惟原告並未於期限內提出，且對有利己之事實亦未能舉證證明，所陳並不可採。（三）於TL特約系統刊載預約單，此乃實務上「提供機會型誘捕偵查」型態之「釣魚偵查」，因屬偵查犯罪技巧之範疇，並未違反憲法對於基本人權之保障，且於公共利益之維護有其必要性，故依「釣魚」方式所蒐集之證據資料，非無證據能力。退步言之，原告業已自承本件係乘客利用LINE群組叫車，並承認本趟次有收費130元，以及本趟次係○○○區○○○路至新北市○○區○○路○○○號，核與乘客所述相符，爰本件已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，應依公路法第77條第2項規定裁處。（四）交通部依公路法第79條規定之授權，訂定汽車運輸業管理規則，乃執行母法（公路法）之細節性、技術性事項，與立法意旨相符，未逾越母法之授權範圍，自得適用。準此，如未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並應依公路法第77條第2項規定處罰。交通部106年1月6日修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準規定，已然依據未經核准經營汽車運輸業之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，並無原告所稱違反比例原則一事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條規定：「（第1項）公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：一、公路汽車客運業：在核定路線內，以公共汽車運輸旅客為營業者。二、巿區汽車客運業：在核定區域內，以公共汽車運輸旅客為營業者。三、遊覽車客運業：在核定區域內，以遊覽車包租載客為營業者。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。六、小貨車租賃業：以小貨車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。七、汽車貨運業：以載貨汽車運送貨物為營業者。八、汽車路線貨運業：在核定路線內，以載貨汽車運送貨物為營業者。九、汽車貨櫃貨運業：在核定區域內，以聯結車運送貨櫃貨物為營業者。（第2項）前項汽車運輸業營運路○○區○○○路主管機關得視實際需要酌予變更。第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第78條第1項規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」又公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」依此授權訂定之汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」另交通部106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準：「……二、個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，其裁罰基準如下：第1次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月。……。」
（二）次按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條第2項、第3項規定：
「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」「前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄恆定原則。惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之。亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄權恆定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，其所謂「欠缺事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效。復按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第37條規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第78條規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。依本法所處之罰鍰，經限期繳納，屆期仍未繳納者，依法移送強制執行。」參酌前揭同法第37條第1項規定可知，交通部、直轄市政府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事○○○區○○○○路法對於主事務所位於直轄市而經營計程車客運業者，其主管機關應為直轄市政府，則因違反公路法第77條第2項規定所進行之裁罰案件，依同法第78條規定，亦應係由直轄市公路主管機關作成處分。
（三）查被告以原告駕駛系爭車輛，於事實欄所述時、地遭查獲未經申請核准而經營汽車運輸業，而以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣牌照4個月，吊扣駕照4個月等情，固有交通部公路總局台北區監理所警聯合稽查小組之司機談話紀錄、乘客談話紀錄；以及乘車資訊截圖畫面、稽查照片影本等件在卷可憑。惟依前所述，公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為罰鍰及吊扣牌照及駕照之該管公路主管機關。準此，以系爭車輛經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，則本件公路法主管機關應依違規經營行為之主事務所定之，而原告係屬自然人，固無從以公司所在地為其事務所所在地，惟自然人為違規經營行為時，其主要從事營業事務之地點即難與居住處所分離而截然劃分，其生活之重心所在即為營業之重心所在，故其主事務所即應以其住所地定之。而原告之住所在新北市，是本件原告之違規行為有無經申請核准一事，自屬新北市公路主管機關之調查審究範圍。從而，依公路法第77條第2項規定對原告作成處分者，應為新北市公路主管機關，被告對於直轄市轄內計程車客運業並無管轄權限，其逕依公路法第77條第2項規定作成原處分，即有違誤。被告抗辯其無欠缺管轄權之情事云云，尚難憑採。又原處分違背前揭管轄之規定，自屬違法之行政處分，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分尚屬得撤銷而非無效。另依公路法第77條第2項規定，關於罰鍰及吊扣牌照、駕照等處分，均屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節調查後行使自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分。是依行政程序法第115條規定反面解釋觀之，原處分自仍應撤銷。
五、綜上所述，被告就系爭違規行為不具有作成原處分之管轄權限，是原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
書記官 樓琬蓉