臺北高等行政法院判決
108年度訴字第2號108年10月31日辯論終結原 告 黃己開（即黃韻昇之被選定人）被 告 基隆市環境保護局代 表 人 賴煥紘（局長）訴訟代理人 黃桂娥
阮聖嘉謝玉婷上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服基隆市政府中華民國107年11月2日107基府訴決字第015號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：…二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。
次按「行政程序重開係對於行政處分已經確定之事件，允許相對人或利害關係人於具有一定事由時，重啟已終結之行政程序，促使行政機關改變原已確定之處分，以調和法之安定性與合法性間之衝突。故發動此一程序後，行政機關之第一階段為就重開請求作成准否之決定；如為准許，始有第二階段就原事件重為審查作成撤銷、廢止、變更原處分或維持原處分之結果。故於訴訟上之請求，應以課予義務之訴請求作成准予重開之處分，並准予作成變更處分，始為正確之訴訟類型。本件原判決理由固由程序重開之要件予以判斷，惟上訴人於原審所為聲明尚乏准予重開處分之請求，另第2項聲明為被告應返還原告471,713元，則為給付之訴之聲明，顯與其程序重開之請求意旨未符，原審審判長原應盡其闡明義務令上訴人為完足正確之聲明，疏未為之，固有可議，惟基於後述之理由，上訴人仍應受敗訴之判決。最高行政法院101年度判字第452號判決意旨參照。本件原告起訴時聲明求為：「訴之聲明：⒈原處分及訴願決定皆撤銷。⒉前處分撤銷或被告應即辦理前處分重啟新行政程序。⒊確認前處分為無效之處分。⒋訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第13頁）。嗣於108年10月31日言詞辯論程序時經本院闡明後，將聲明補正為「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對原告系爭申請，應作成准予前處分行政程序重開之行政處分。⒊確認被告前處分無效。⒋訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第264-2 65頁筆錄），核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，且被告亦表示同意（見本院卷第264頁筆錄），本院認原告所為訴之變更，洵屬適當，應予准許。
二、事實概要：登記選定人黃韻昇即成記企業商行（下稱黃韻昇）所屬車輛（車牌號碼號：0000-00，下稱系爭車輛）於民國105年12月22日載運廢棄物（D-0799廢木材，下稱系爭廢棄物）至基隆市○○區○○○○道路○○○街0○0號附近）垃圾子車棄置（下稱系爭違反廢棄物清理法行為），因該行未取得公民營清除機構許可文件，違法載運及清除廢棄物業務，系爭車輛所為系爭廢棄物之清除、載運行為業已違反廢棄物清理法第41條第1項規定，爰依同法第57條規定以106年3月9日基環事廢字第025號違反廢棄物清理法案件裁處書（下稱前處分），裁處黃韻昇新臺幣（下同）6萬元之罰款。黃韻昇不服，提起訴願，經訴願決定不受理在案（下稱前訴願決定）。原告及黃韻昇於107年7月26日函請被告：⒈裁罰黃韻昇違反廢棄物清理法案移罰原告。⒉依行政程序法128條法規，重啟前處分之行政程序，並撤銷前處分之裁罰，經被告以107年8月7日基環廢壹字第1070007343號函駁回（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠黃韻昇於基隆市○○○路○○號2-3樓（下稱黃韻昇成功一路
地址）設立成記企業商行經營旅店，因自98年8月10日起迄今未能營業，嗣黃韻昇轉業當日本導遊與領隊，長期在國外。前處分按黃韻昇○○○路地址送達時，成記企業商行已停業近10年，致無人收受前處分；前處分另按黃韻昇基隆市○○路○○○○○號地址（下稱黃韻昇○○路地址）送達，亦因黃韻昇○○路地址房屋係數十年長期無人居住之空屋，故前處分無人收受。前處分書未送達黃韻昇，其自未能知悉前處分內容。且被告並未辦理公告、公示前處分之程序，自然亦不能推論黃韻昇知悉前處分內容。且寄存郵局送達，亦不能使黃韻昇知悉前處分書內容。是前處分之行政程序明顯有嚴重瑕疵達無效或違反行政程序法第102條、第110條規定，對黃韻昇不生效力。前處分裁罰前，並無依行政程序法第39條、第102條法規，先通知黃韻昇，給予受處分者有陳述意見書之機會，故有程序違法之可議。
㈡原告於102年新建房屋，因房屋建在山上，皆係數天集中垃
圾後，原告才以系爭車輛為系爭違反廢棄物清理法行為人，此係合乎當地習慣與規定。原告係系爭違反廢棄物清理法行為，依被告規定期限內陳述意見，被告竟怠於行政處理，本件應認被告已重啟前處分之行政程序。前處分係以檢舉照片為據裁罰（下稱系爭照片），系爭照片所拍攝之行為人為原告，故前處分審認事實明顯有疑義。次則成記企業商行依基隆市政府停業處分未能營業，故被告未依法定停業事實審認，自有審認不實之違誤。
㈢黃韻昇以106年11月1日申請書（下稱系爭106年申請）請求
依行政程序法第128條規定重啟行政程序及其他事項以資救濟，被告未按系爭106年申請事項審議，逕按訴願案件送基隆市政府處理，黃韻昇各函連絡地址皆載明基隆市○○路OOO巷OO號（下稱黃韻昇○○路地址），故訴願決定尚未合法送達。嗣黃韻昇適遇原告，得知被告106年11月7日基環廢壹字第1060009508號函（下稱被告106年11月7日函）已重開前處分行政程序，原告依上述函旨於106午11月29日提陳述意見書，惟迄今無獲行政回覆結果。被告有怠於行政之疏失，故原告及黃韻昇併同提出申請書重啟前處分行政程序，黃韻昇系爭106年申請函所申請事項，基隆市政府迄今尚未依黃韻昇仁一路地址合法送達，致原告107年7月26日申請（下稱系爭申請）與系爭106年申請，應視為同一事件，因此原處分審認事實有違經驗法則。為此依行政程序法第128條第1項第3款、第273條第13款、第14款規定申請前處分行政程序重開，並提起本件訴訟等語。並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對原告系爭申請，應作成准予前處分行政程序重開之行政處分。⒊確認前處分無效。⒋訴訟費用由被告負擔。
四、被告抗辯則以：㈠系爭違反廢棄物清理法行為乃違反廢棄物清理法第41條第1
項規定，考量黃韻昇尚屬首次違反，被告僅依違反廢棄物清理法第41條規定併同法第57條規定從輕裁罰6萬元，應為適法。次查黃韻昇於105年5月31日至106年5月30日停業，商業之主體並未消滅。且系爭車輛車籍登記仍為黃韻昇即成記企業商行，故前處分對象為黃韻昇，並無任何不當之處，且前處分並經合法送達。
㈡黃韻昇雖來函陳述表示行為人為原告，卻未提供相關資料證
明，且逾訴願提起之法定期限，原告雖來函陳述表示係基隆市○○區○○街○○○號（下稱黃己開○○街房屋）居民，系爭廢棄物係拆除黃己開○○街房屋儲存室木板隔間，卻不配合相關查證作業，被告亦洽詢當地里長李○○表示並無原告此居民。被告善盡義務釐清案情，卻因原告陳述後並不配合相關查證作業，此時黃韻昇已進入訴願期間，後續依訴願程序辦理，並非原告所述之重啟行政程序，與黃韻昇並無關係。
㈢末查前處分並未有「具有持續效力之行政處分所依據之事實
事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者」，且依前述顯示原告已於訴願期間知曉此案，故未有「發生新事實或發現新證據者」，亦未有「具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者」，前處分並未具有行政程序法第128條規定各款情形之一。且查前處分相對人為黃韻昇，原告並非受處分人，亦非法律上之利害關係人，依行政程序法第128條規定，當事人不適格，不能提起重啟程序之申請等語。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件
，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條有明文規定。是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起。惟行政機關怠於作為或予以駁回，仍應依訴願法提起訴願，未獲救濟，始得提起行政訴訟。倘未踐行該程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
㈡次按「（第1項）行政處分於法定救濟期間經過後，具有下
列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。（第2項）前項申請，應自法定救濟期間經過後3個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾5年者，不得申請。」、「行政機關認前條之申請為有理由者，應撤銷、廢止或變更原處分；認申請為無理由或雖有重新開始程序之原因，如認為原處分為正當者，應駁回之。」行政程序法第128條及第129條分別定有明文。上開行政程序法第128條規定，係針對於法定救濟期間經過後（未提或續提行政救濟），已發生形式確定力之行政處分，為保護相對人或利害關係人之權利及確保行政之合法性所設之特別救濟程序，賦予行政處分之相對人或利害關係人於具有該條規定之一定事由時，得向原處分機關請求重開行政程序權利之規範。
㈢再按「所謂行政程序重開，允許處分相對人或利害關係人具
有一定要件時，得對於已具存續力之行政處分加以救濟。準此，行政處分機關須先審究請求程序重開是否符合上開法定要件，須先准予程序重開，始能就已確定之處分重為審酌；如請求程序重開不符法定要件，即無從准許重開，自無進一步審酌原為處分是否違法之可能。上訴人主張其備位聲明係依行政程序法第128條規定而為，依上述說明，應先審酌其程序重開之申請是否符合法定要件。」最高行政法院105年度判字第527號判決意旨參照。又行政程序法第128條第1項第2款所稱「新事實或新證據」，係指於作成行政處分之時業已存在，但未經斟酌之事實或證據而言，且以如經斟酌可受較有利益之處分，及非因申請人之重大過失，而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者為限。又行政訴訟法第273條第1項第13款及第14款規定:「有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：…十
三、當事人發現未經斟酌之證物或得使用該證物。但以如經斟酌可受較有利益之裁判為限。十四、原判決就足以影響於判決之重要證物漏未斟酌。」㈣又按行政程序法第74條第1項規定「送達，不能依前2條規定
為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另1份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。」。
㈤經查，本院質之原告請求行政程序重開之依據？是行政程序
法第128條那1項？並請標示？原告答稱:「第1項第2款及第3款。」等語（見本院卷第267頁筆錄）。惟查，原告以螢光筆標示處係記載:「據當事人黃己開陳述:其已依鈞局106年11月7日基環廢壹字第1060009508號函提行政處分前通知相對人陳述意見書，並已自承係採證照片所攝之行為人，並無誣陷成記企業商行意等情…」等語（見本院卷第67頁），並未具體表明符合行政程序法第128條第1項各款之事由，尚難認原告及黃韻昇已向被告依法提出申請行政程序重開。
㈥次查，前處分作成時，前處分之相對人黃韻昇中正路地址為
其戶籍地；黃韻昇成功一路地址為其獨資商號成記企業商行設立登記地址等情，有個人戶籍資料查詢結果、商業登記抄本各1份在卷可憑（本院卷第119頁、第153頁）。故前處分於106年3月15日合法送達黃韻昇之戶籍地及其獨資商號成記企業商行設立登記地址（前訴願決定卷第24-25頁），黃韻昇逾期於106年11月1日始對前處分提起訴願，已逾訴願法第14條第1項所規定30日之法定不變期間，經前訴願決定不受理等情，有前訴願決定書1份附卷可佐（前訴願決定卷第4-6頁），故前處分於106年3月15日合法送達黃韻昇翌日起計算30日不變期間為106年4月15日（星期六）乃休息日，從而，前處分於106年4月17日業已確定，應可認定。則原告遲於107年7月26日方依行政程序法第128條規定為系爭申請，已逾同法第128條第2項規定之3個月期間。縱令原告主張於106年11月31日知悉行政訴訟法第273條第1項第13款、第14款之原因為可採（本院卷第267頁），則自原告知悉時起算，亦逾同法第128條第2項規定之3個月期間，故原告系爭申請，洵無足取。
㈦原告固主張黃韻昇長期在國外。前處分按黃韻昇○○○路地
址送達時，成記企業商行已停業無人收受；前處分另按黃韻昇○○路地址送達，該址為空屋，故前處分無人收受云云。惟查：成記企業商行申請自105年5月31日迄於106年5月30日間停業，並經基隆市政府105年12月16日核准，斯時黃韻昇仍為成記企業商行之負責人，地址仍登記黃韻昇○○路地址，成記企業商行仍設於黃韻昇○○○路地址等情，有商業登記抄本1份附卷可佐（本院卷第153頁）。此外，系爭車輛於系爭違反廢棄物清理法行為時及前處分作成時，均登記為成記企業商行所有等情，並有車籍查詢1份附卷可稽（本院卷第147頁），故前處分於106年3月15日送達時，無論依系爭車輛之車籍地址、成記企業商行設立地址或黃韻昇戶籍地址，均為黃韻昇○○○路地址及○○路地址。況前處分於106年3月15日送達，黃韻昇於翌日即已入境，迄於前處分於106年4月17日確定間，並多次入境等情，有黃韻昇入出國日期紀錄1份附卷可佐（本院卷第172頁），衡情黃韻昇仍得收受前處分。故原告主張，委無足取。
㈧另按所謂利害關係人，乃指法律上之利害關係而言，意即違
法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者並不屬之（參照改制前行政法院75年判字第362號判例及本院91年度訴字第4539號判決）。行政程序法第128條之程序重新進行（再開）之規定，係補充對侵益處分救濟之行政爭訟功能之不足，行政處分之相對人或利害關係人行使此條規定之權利，目的在使行政處分全部或一部失效，與行政爭訟之訴請法院或申請訴願機關撤銷（變更）行政處分之功能相似。因而，此處所稱之利害關係人，應與行政爭訟上得對非以其為相對人之侵益處分提起撤銷訴訟或撤銷訴願之利害關係人作相同之解釋，即指因為程序重行進行對象之行政處分而權利或法律上之利益直接受損害之人。查原告為黃韻昇之父乙節，有個人戶籍資料查詢結果1份附卷可證（本院卷第119頁）。又前處分以系爭違反廢棄物清理法行為所使用之系爭車輛登記為成記企業商行所有，以黃韻昇獨資成記企業商行所有系爭車輛未依法領有廢棄物清除許可文件，從事廢棄物清除為由，作成前處分等情，如前說明翔實。故前處分之相對人是黃韻昇，並非原告。原告主張其為系爭違反廢棄物清理法行為之行為人云云，亦與前處分作成所依據之事實及理由無涉，原告並非因前處分而權利或法律上之利益直接受損害之人，從而依行政程序法第128條規定，原告並非前處分相對人或利害關係人，其申請前處分行政程序重開，依法自屬無據，其提起本件行政訴訟為當事人不適格，應予駁回。
㈨復按行政訴訟法第6條第2項規定之目的在於先由原處分機關
自行審查及自行確認其所作成之行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而係以在「起訴前」經原處分機關為實質審查確認行政處分並非無效為已足，惟如原告並未先向原處分機關請求確認行政處分無效即逕提起確認行政處分無效之訴，縱於訴訟中經被告答辯並無無效之情事，仍與行政訴訟法第6條第2項要件不符，亦不得視為事後之補正，否則行政訴訟法第6條第2項之確認訴訟起訴要件將成具文。換言之，向行政法院提起確認行政處分無效訴訟，係以起訴原告已向原處分機關請求確認之行政處分為其程序標的（最高行政法院105年度判字第543號、第22號及106年度判字第704號判決意旨參照）。查原告起訴前並未向被告提出之聲請確認函（見本院卷第53-55頁）。本院於言詞辯論時請原告說明有無向被告請求確認無效？答稱：「有，106年11月1日申請書（本院卷第53頁）。申請人是黃韻昇，因為當時成記企業商行已經停業」等語（見本院卷第265頁筆錄）。則原告於本件起訴前，並未依行政訴訟法第6條第2項規定，向被告請求確認其無效而未被允許，或經請求後於30日內不為確答，即逕行提起本件確認行政處分無效之訴訟，原告起訴請求確認原處分無效，為不合法，應予駁回。再按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由。經查，前處分之相對人為黃韻昇即成記企業商行，並非原告，有前處分在卷可稽（原處分卷第6頁），並為原告所確認（見本院卷第265頁筆錄）。觀之前處分內容可知，前處分係以黃韻昇為處罰對象，原告既非前處分之處分相對人，其權利並未受損害，尚難認原告有何提起本件確認無效訴訟之訴之利益，故此部分原告之訴在法律上為無理由，應予駁回。
㈩末按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形
之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」可知我國就行政處分之無效原因，是採重大明顯瑕疵說，其第1款至第6款是重大明顯瑕疵之例示，第7款則為重大明顯瑕疵之概括規定。又行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者的認識能力為判斷，而是依一般具有合理判斷能力者的認識能力決定，以社會普通一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。所謂「重大明顯」則指瑕疵之程度，不但重大，且任何人一望就足以辨識。若行政處分之瑕疵未達到重大、明顯而無效的程度，亦即一般人對其違法性存在與否仍有懷疑時，基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，僅得由有權審查並為廢棄之權責機關予以撤銷，在經撤銷而廢棄其效力前，有瑕疵之行政處分之效力仍繼續存在。經查，黃韻昇提出之申請書經原告以黃色螢光筆標示確認無效的部分記載為：「依鈞局處分依據之照片，查行為人係黃己開，住基隆市○○街○○○號」等語（見本院卷第53頁），經核與上開規定之情形，無一相符，原告及黃韻昇復未具體主張原處分有何符合行政程序法第111條規定之情事，不能認原處分為無效。故原告及黃韻昇訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。
六、綜上所述，本件原告之主張均無可採。被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，並求為判決如聲明所示，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 5 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 張瑜鳳法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 5 日
書記官 陳清容