臺北高等行政法院判決
108年度訴字第2003號109年5月21日辯論終結原 告 李戊水被 告 外交部代 表 人 吳釗燮（部長）訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國108年10月24日院臺訴字第1080191801號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國107年12月26日與越南籍鄧氏瓊瑤（DANG THIQUYNH DAO）在越南辦理結婚登記，嗣分別持結婚證書向被告駐胡志明市辦事處申請文件證明及鄧氏瓊瑤來臺依親簽證。該辦事處經併予審查，並對原告與鄧氏瓊瑤面談，以雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，於108年7月3日以胡志字第10812824120號函（下稱原處分1）駁回鄧氏瓊瑤簽證申請；並以經審核面談與相關文件後，難以判斷鄧氏瓊瑤來臺目的之真實性，有違我國利益之虞，就鄧氏瓊瑤申請簽證為拒件處分，依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1項第3款規定，於同日以胡志字第00000000000A號函（下稱原處分2）不予受理文件證明申請。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）聲明：⒈訴願決定、原處分1、原處分2均撤銷。⒉被告應依原告108年5月8日之申請，作成准予結婚文書驗證之行政處分。⒊被告應依鄧氏瓊瑤108年5月8日之申請，作成核准來台居留簽證之行政處分。
（二）陳述：⒈被告以原處分1、原處分2，否准鄧氏瓊瑤來台與原告履行
夫妻共同生活及辦理結婚登記，侵害原告依憲法第22條規定之基本權利及民法男女得結婚的權利，原告依行政訴訟法第4條第1項、第5條第2項提起本件訴訟，於法有據，並無不適格之處。
⒉原告與鄧氏瓊瑤面談時之回答內容有所出入，係因鄧氏瓊
瑤語言隔閡所致之誤解，其中關於原告於婚後每個月匯多少錢給鄧氏瓊瑤部分，兩人回答不一致，係因原告有時1個月匯款超過1次，而鄧氏瓊瑤之回答，則係待其來台後欲寄回娘家之金額；關於原告包多少錢給岳父岳母當見面禮部分，原告以為當下跟著面試官講的話回答300萬越盾就對，然事實是原告將一大疊鈔票給鄧氏瓊瑤，由她決定包紅包的對象和金額；關於兩人第一次見面部分，原告係與朋友去越南遊玩一起唱歌時，認識鄧氏瓊瑤，但那次兩人並沒有一起出遊，直至認識半年後，原告去越南參加友人婚宴後，才相約出遊，鄧氏瓊瑤回答的第一次見面即指這次。而原告於婚後，不定時將生活費用匯款至越南，應認雙方有結婚真意等語。
三、被告則以：
（一）聲明：駁回原告之訴。
（二）陳述：⒈關於原處分1部分：
⑴簽證核發與否涉及國家主權行使，不僅在程序上無須符合
行政程序法之要求，且在實體上亦因無須檢附理由而享有不受審查之裁量權限，原告就簽證駁回處分提起行政訴訟，已有違誤。縱認簽證核發與否仍應受司法審查，然原告並無申請核發簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在「法律上」並未限制或剝奪該外國人與本國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故系爭簽證駁回處分並未侵害原告之權利或法律上利益，原告對駐越南代表處駁回其簽證申請之處分提起本件訴訟，屬當事人不適格。
⑵復按締結婚姻為雙方合意行為，除具備結婚之形式要件外
，尚須雙方具有結婚之真意，被告及駐外館處自得本於職權審查申請人結婚之真意及來臺之目的，依據規範意旨適用法律為准駁之決定。本件原告與鄧氏瓊瑤於108年5月9日接受面談結果，雙方就下列事項陳述不一：「首次見面情形」部分，雙方均稱原告赴越參加友人婚禮認識，原告稱友人配偶在臺，沒赴越出席婚禮，其當時沒跟鄧氏瓊瑤同桌，新娘介紹雙方認識；鄧氏瓊瑤稱原告當時與伊同桌，雙方係自己認識，不是新娘介紹。「首次見面後出遊情形」部分，原告稱當次雙方沒約出去玩；鄧氏瓊瑤稱當次雙方有約出去玩，婚禮過後約3至4天雙方有跟大家一起出去玩。「鄧氏瓊瑤工作經歷」部分，原告稱鄧氏瓊瑤沒工作過；鄧氏瓊瑤稱伊賣過奶茶，原告知道。「代辦費支付情形」部分，原告稱代辦費美金800元，係其於飯店一次付清，鄧氏瓊瑤當時不在旁邊；鄧氏瓊瑤稱伊不知代辦費多少錢，係原告在飯店支付，伊當時在旁邊。「原告首次拜訪鄧氏瓊瑤家給其父母紅包情形」部分，原告稱其包300萬越盾給鄧氏瓊瑤轉交，沒裝在紅包袋；鄧氏瓊瑤稱原告讓伊去換錢，由伊包給父親200萬越盾，母親400萬越盾，有裝在紅包袋。「鄧氏瓊瑤來臺後匯生活費回越情形」部分，原告稱其每個月會給鄧氏瓊瑤新臺幣5,000元匯回越南；鄧氏瓊瑤稱原告每個月會給伊700萬越盾匯回越南。「鄧氏瓊瑤來臺規劃」部分，原告稱鄧氏瓊瑤來臺會幫其在工地工作；鄧氏瓊瑤稱伊不知道會不會幫原告到工地工作，但知道會當家管。衡酌上開該等事項係雙方共同經歷之認識及互動往來之結婚重要事實，尚非需刻意記憶之事，雙方卻陳述迥異，顯有悖常理。被告懷疑鄧氏瓊瑤擬藉與原告結婚方式以達來臺居留或定居目的之虞，質疑其婚姻真實性，乃依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發鄧氏瓊瑤來臺簽證，並無違誤。
⒉關於原處分2部分：
依文件證明條例第11條第1項、第14條、第15條規定及其立法理由、外國護照簽證條例施行細則第5條、司法院釋字第499號解釋，被告在簽證申請案件中依據面談結果，既已認定原告與鄧氏瓊瑤間之婚姻關係真實性顯有疑慮，鄧氏瓊瑤申請來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回鄧氏瓊瑤之簽證申請，此時在文件證明申請案件中若又准予受理驗證渠等之越南結婚證書，致使原告得持回國內辦妥結婚登記，並使鄧氏瓊瑤得據此申請依親居留簽證來臺，即顯與駁回鄧氏瓊瑤之簽證申請時所欲維護之國家利益相衝突。故被告依文件證明條例第11條第1項第3款規定，認定原告申請驗證渠等間越南結婚證書之目的，既係為在國內辦理結婚登記，並使鄧氏瓊瑤得據此申請依親居留簽證來臺，此舉明顯違反我國國家利益，遂於程序上不受理原告之申請，於法並無不合等語，資為抗辯。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有結婚證書中文版（見原處分卷第46、47頁）、鄧氏瓊瑤108年5月8日來臺依親簽證申請書（見同上卷第2、3頁）、原告108年5月8日文件證明申請書（見同上卷第1頁）、108年5月9日面談紀錄（見同上卷第5至7頁）、原處分1（見同上卷第125至126、128至131頁）、原處分2（見同上卷第127、132至133頁）、訴願決定（見本院卷第77至83頁）等件影本附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：⒈原告就原處分1提起訴願、本件訴訟，是否當事人適格？⒉被告以原處分2不予受理原告結婚文件驗證之申請，是否合法有據？
五、本院之判斷：
甲、有關申請簽證部分：
（一）按為行使國家主權，維護國家利益，規範外國護照之簽證，制定有外國護照簽證條例，其第3條規定：「本條例所稱外國護照，指由外國政府、政府間國際組織或自治政府核發，且為中華民國（以下簡稱我國）承認或接受之有效旅行身分證件。」第4條規定：「本條例所稱簽證，指外交部或駐外使領館、代表處、辦事處、其他外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核發外國護照以憑前來我國之許可。」第5條規定：「（第1項）本條例之主管機關為外交部。（第2項）外國護照簽證之核發，由外交部或駐外館處辦理。但駐外館處受理居留簽證之申請，非經主管機關核准，不得核發。」第7條第1項第4款規定：「外國護照之簽證，其種類如下：……四、居留簽證。」第11條規定：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」第12條第1項第4款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來 我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。」同條例施行細則第5條第1項、第3項規定：「（第1項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構(以下簡稱駐外館處)核辦。……（第3項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」同施行細則第11條第1項規定：「本條例第11條所稱長期居留，指擬在我國境內作超過6個月之居留者。……」同施行細則第13條第1項規定：「申請居留簽證目的，包括依親……、及經外交部核准或其他相關中央目的事業主管機關許可之活動。」準此，本國人民之外籍配偶擬在我國境內作長期居留，係得以依親為由，向被告或駐外館處申請居留簽證，以憑前來我國（最高行政法院103年度判字第467號判決參照）。又行政機關就該外籍配偶簽證申請所為之准駁決定，其性質屬行政程序法第92條第1項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。是被告辯稱簽證核發係屬高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限，且即使是國人之外籍配偶亦無申請核發簽證之公法上請求權，原告提起行政訴訟為不合法云云，容非可採。
（二）次按行政訴訟法第5條第2項規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」人民根據此項規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。如果對於人民依法申請遭駁回之事件，法令上並未賦予第三人有為其申請之公法上請求權，第三人即不可能因主管機關之駁回該項申請而有權利或法律上利益受損害之情形。外國護照簽證條例第11條規定：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」第12條規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；……」同條例施行細則第6條規定：「外交部及駐外館處應審酌申請人身分、申請目的、所持外國護照之種類、效期等條件，核發適當種類之簽證。」據此等規定可知，得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。又公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，固具有國內法律之效力，然其得否直接發生人民對國家機關請求作成一定行為之請求權，仍應視此兩公約之各別規定，對如何之請求權內容及要件有無明確之規定而定。有明確規定者，例如公政公約第24條第3項兒童之出生登記及取得名字規定，及經社文公約第13條第2項第1款義務免費之初等教育規定，始得作為人民之請求權依據。至公政公約第23條第1項規定：「家庭為社會之自然基本團體單位，應受社會及國家之保護。」經社文公約第10條第1款前段規定：「家庭為社會之自然基本團體單位，應盡力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。」就如何之請求權內容及要件，並未明確規定，不得據以認為本國配偶有為其外籍配偶申請居留簽證之公法上請求權。因此，外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害之情形，其提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴（最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可資參照）。
（三）查本件來臺居留簽證申請人為鄧氏瓊瑤，並非原告，有鄧氏瓊瑤之簽證申請表（見原處分卷第2至3頁）在卷可稽，該辦事處經併予審查並對原告與鄧氏瓊瑤面談結果，以雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，以原處分1駁回其申請，觀諸其上記載：「主旨：有關本處駁回DANG THIQUYNH DAO（鄧氏瓊瑤）君……本（108）年5月8日簽證申請案事……。說明：一、查DANG THI QUYNH DAO（鄧氏瓊瑤）君於本年5月8日向本處申請簽證，經本處審查後，作成駁回之決定，理由如下：……」等語即明。是本件來臺居留簽證申請人為鄧氏瓊瑤，並非原告，對原告自不存有駁回簽證申請之處分，尚不因駐胡志明市辦事處將原處分1送達予原告，而使得原告成為鄧氏瓊瑤來臺居留簽證申請案之受處分人。又原告與鄧氏瓊瑤縱為夫妻，但夫妻各自為權利義務之主體，配偶之一方因行政機關作成違法或不當之行政處分，致其權利或法律上之利益受有損害，他方配偶並非當然為上開規定之利害關係人。參酌前揭最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，原告提起本件課予義務訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分1，並判命被告應就鄧氏瓊瑤申請簽證事件，作成核准核發來臺居留簽證之行政處分，乃屬當事人不適格，原告主張其得以利害關係人身分，依行政訴訟法第5條第2項規定提起本件訴訟，尚非可採。
乙、關於申請文件證明部分：
（一）按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之，但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第5條第2項分別定有明文。另按文件證明條例第1條規定：「外交部及駐外使領館、代表處、辦事處或其他外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）辦理文件證明，適用本條例之規定。」第5條第1項第3款規定：「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：……三、申請之意旨及用途。」第11條第1項第3款規定：「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：……三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」第15條規定：「文書經驗證者，僅證明文書上之簽章為真正或文書形式上存在，其文書所載內容不在證明之列。」第23條第2項、第3項規定：「（第2項）申請人或利害關係人對主管機關或駐外館處不予受理或駁回申請之決定如有不服，得以書面敘明理由，連同相關證明文件，於15日內提出異議。（第3項）主管機關或駐外館處認為異議有理由時，應於15日內為適當之處置；如認為異議無理由時，應於30日內以書面通知申請人或利害關係人，維持原不予受理或駁回申請之決定。申請人或利害關係人如仍有不服者，得依法提起訴願及行政訴訟。」準此，申請人對主管機關或駐外館處之決定如有不服，應經異議及訴願程序，始得提起行政訴訟，若申請人未循序經異議及訴願程序，即逕行提起行政訴訟，自屬不備起訴要件，其起訴為不合法，行政法院應以裁定駁回（最高行政法院102年度判字第628號判決意旨參照）。
（二）本件原告固提起文件證明之申請，惟原告如不服原處分2不受理之決定，依前揭文件證明條例第23條第2項規定之程序，應於15日內先以書面提出異議，並俟異議處理結果後，如仍有不服，經訴願程序後，始得循行政訴訟程序尋求救濟。本件原處分2雖送達予原告，有郵件收件回執附卷可稽（見原處分卷第134頁），其上詳載：「……四、依據『外交部及駐外館處文件證明條例』第23條第2項規定，台端倘不服本處作成之不予受理決定，得以書面敘明理由，於15日內向本處提出異議，『異議書』範本請上本處網站下載……」等語（見同上卷第127頁），然原告並未於15日之法定期間內以自己名義提出異議（同上卷第144頁之駐胡志明市辦事處108年7月26日胡志字第10812827410號函之受文對象係鄧氏瓊瑤，而非原告），雖其嗣於108年7月16日提起訴願而對原處分2有所不服（見同上卷第139、140頁），惟原告既未遵期提出異議，乃未合法踐行訴願前置程序，其訴願自非合法，訴願決定認原告所提訴願為無理由，而自實體上予以駁回，理由容有未洽，惟其認原處分2應予維持之結論，仍屬正當，故無撤銷之必要。是以原告訴請撤銷原處分2及訴願決定，並命被告就其文件證明之申請，作成准予驗證之處分，依上說明，亦為不備起訴要件，且無從補正。
六、綜上所述，本件申請簽證部分，為當事人不適格，其訴顯無理由；另申請文件證明部則不合法，就起訴不合法部分本應以裁定駁回，惟為求卷證齊一，爰併以更慎重之判決駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 6 月 11 日
書記官 徐 偉 倫