臺北高等行政法院裁定
108年度訴字第2025號原 告 申永平被 告 法務部矯正署代 表 人 黃俊棠（署長）住同上上列當事人間行刑累進處遇條例事件，原告不服法務部矯正署中華民國108年8月27日法矯署教決字第10801077570號函，提起行政訴訟，經臺灣桃園地方法院以108年度簡字第99號行政訴訟裁定移送本院審理，本院裁定如下：
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。
」行政訴訟法第4條第1項、第5條定有明文。基此，提起行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，以有行政處分之存在為前提，亦即，須其請求撤銷之標的，屬於中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，始為相當，倘若求為撤銷之標的非屬行政處分，應屬起訴不備要件。而提起同法第5條第1項之課予義務訴訟，則必以人民因中央或地方機關對其「依法申請之案件」，於法令所定期間內應作為而不作為或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。而所謂「依法申請」，係指有依法請求行政機關作為的權利之謂，具體而言，即有請求行政機關作成授益處分之法律上依據，故與該申請人權利無關之陳情、建議或檢舉均不包括在內，苟為未敘明法律依據之陳情目的不遂，逕為課予義務訴訟之提起，即是不具備起訴要件，應以裁定駁回。
二、再按，前開所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；至行政機關就法令所為釋示、或單純之事實敘述或理由說明，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，自非行政處分（最高行政法院59年判字第245號、62年裁字第41號判例參照）。前揭行政訴訟法所謂「依法申請之案件」係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，並不包括單純陳情、檢舉、建議或請求等在內。故若非依法申請之案件，行政機關之答覆即不生准駁之效力，自非屬行政處分（最高行政法院98年度裁字第276號裁定意旨參照）。綜上，依行政訴訟法第4條及第5條規定，提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，須有行政處分之存在，或係依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為其要件，如無行政處分存在，即不得提起撤銷訴訟或課予義務訴訟（最高行政法院97年度裁字第4946號裁定意旨參照）。且人民不得對於非行政處分為行政爭訟，否則，其起訴即有行政訴訟法第107條第1項第10款規定起訴不備要件之情形，顯非合法（最高行政法院51年判字第226號、55年判字第205號判例意旨參照）。
三、原告起訴意旨略以：緣原告不服現行實務累進處遇所規定之累進處遇責任分數表，認其有違反行刑累進處遇條例及該條例施行細則，且影響原告每月於監所應得分數及服刑期0生活權益，故而向被告提出申訴，此經被告以民國108年8月27日法矯署教決字第10801077570號函（下稱系爭函），就原告所陳情有關行刑累進處遇條例等制度修法建言加以回復，原告不服系爭函，遂向臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提起本件行政訴訟，並聲明：「被告對原告所申訴事件，應按行刑累進處遇條例作為適法處分。」（見原告起訴狀、桃園地院108年度簡字第99號卷，下稱地院卷第4頁）。嗣訴訟繫屬中，於109年3月12日具狀追加訴之聲明：「撤銷被告所決定系爭函及現行不法累進處遇給分方式。」（見原告109年3月12日聲明及陳述狀、本院卷第2頁）
四、本院之判斷：
（一）按「（第1項）受刑人不服監獄之處分時，得經由典獄長申訴於監督機關或視察人員。但在未決定以前，無停止處分之效力。（第2項）典獄長接受前項申訴時，應即時轉報該管監督機關，不得稽延。（第3項）第1項受刑人之申訴，得於視察人員蒞監獄時逕向提出。」、「受刑人不服監獄處分之申訴事件，依左列規定處理之：一、受刑人不服監獄之處分，應於處分後10日內個別以言詞或書面提出申訴，其以言詞申訴者，由監獄主管人員將申訴事實詳記於申訴簿，以文書申訴者，應敘明姓名、罪名、刑期、原處分事實及日期，不服處分之理由、簽名、蓋章或按指印，並記明申訴之年月日。二、匿名申訴不予受理。三、原處分監獄典獄長對於受刑人之申訴認有理由者，應撤銷原處分，另為適當之處理。認為無理由者，應即轉報監督機關。四、監督機關對於受刑人之申訴認為有理由者，得命停止、撤銷或變更原處分，無理由者應告知之。五、視察人員接受申訴事件，得為必要之調查，並應將調查結果報告監督機關處理。調查時除視察人員認為必要者外，監獄人員不得在場。六、監獄對於申訴之受刑人，不得歧視或藉故予以懲罰。七、監督機關對於受刑人申訴事件有最後之決定。」監獄行刑法第6條及同法施行細則第5條第1項分別定有明文。
（二）次按「監獄行刑法第6條及同法施行細則第5條第1項第7款之規定，不許受刑人就監獄處分或其他管理措施，逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時，得向法院請求救濟之部分，逾越憲法第23條之必要程度，與憲法第16條保障人民訴訟權之意旨有違。相關機關至遲應於本解釋公布之日起2年內，依本解釋意旨檢討修正監獄行刑法及相關法規，就受刑人及時有效救濟之訴訟制度，訂定適當之規範。修法完成前，受刑人就監獄處分或其他管理措施，認逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時，經依法向監督機關提起申訴而不服其決定者，得於申訴決定書送達後30日之不變期間內，逕向監獄所在地之地方法院行政訴訟庭起訴，請求救濟。其案件之審理準用行政訴訟法簡易訴訟程序之規定，並得不經言詞辯論。」106年12月1日之司法院大法官釋字第755號解釋意旨參照。是以，在釋字第755號解釋以後，並非所有受刑人所受之監獄處分或其他管理措施均得提起行政訴訟，而是須受刑人認其所受之監獄處分或其他管理措施已有逾越達成監獄行刑目的所必要之範圍，而不法侵害其憲法所保障之基本權利且非顯屬輕微時，始得向監獄所在地之地方法院行政訴訟庭提起行政訴訟，請求救濟。若非監獄處分或其他管理措施，受刑人自無從依前揭解釋意旨提起行政訴訟。
（三）經查：
1.原告對於現行實務累進處遇方式及所制定之累進處遇責任分數表（地院卷第21頁），認為顯有違反行刑累進處遇條例及該條例之施行細則一事，向被告提出申訴，其內容為：「主旨：受刑人不服現行累進處遇方式，依法提出申訴。」、「說明：受刑人不服現行累進處遇方式，顯與法定行刑累進處遇條例及同條例施行細則之操行、教化給分方式相悖，而提起申訴，並請求停止現行處份，恢復法定標準。」核其內容，原告分別就：「一、累進處遇分數評核部分：認現行實務累進處遇之作業給分方式，均以最高限分四分給分，與施行細則第37條規定相悖（地院卷第9-13頁）；二、假釋審核部分：假釋審核憑受刑人所屬之管教小組主觀判斷，難保無判斷失準或不公現象產生（地院卷第13-15頁）；三、縮短刑期制度：現行累進處遇方式是在法定標準之外另設一套標準，延緩受刑人抵銷責任分數之時日及增加進級難度，無異變相剝奪法定縮刑之權益（地院卷第17-19頁）四、累犯制度：現行刑法規定累犯服刑期間各級責任分數均加重三分之一，累進處遇之權益不應存在差異性分別性、違背公平原則（地院卷第20頁）」等，提出建議及評論。衡其內容，係表達對於監獄行刑之各項累進處遇分數之評核標準、假釋審核、刑期縮短累犯制度等規定為評論及建議，並非具體就監獄處分或其他管理措施所為之申訴，自無監獄行刑法第6條規定及同法施行細則第5條規定之適用餘地。
2.原告訴請判命被告應按行刑累進處遇條例作為適法處分，核此乃為課予被告作成特定內容行政處分之請求。惟此請求之法令依據，原告於行政訴訟狀僅引用行刑累進處遇條例施行細則第32條、第42條（地院卷第5頁）為據。按「受刑人操行成績應依左列標準記分，每月每款最高四分，遞減至零分。一、服從指揮，遵守規章。二、誠實守信，毫不虛偽。三、態度和平，舉止正常。四、節用守儉，確知自勵。五、其他可嘉許之行為。前項記分，應以獎懲紀錄、書信、接見紀錄，日記、自傳、言行表現及教誨紀錄等為依據，主管人員平時並應注意觀察考核。第一項分數於月末相加後以五相除，為本月之操行成績分數。」、「教化結果依左列標準記分：一、一般受刑人依左列各目記分，每月最高四分，遞減至零分。㈠省悔向上，心情安定。㈡)思想正確，不受誘惑。㈢克己助人，適於群處。㈣刻苦耐勞，操作有恆。㈤愛護公物，始終不渝。二、少年受刑人依前款各目記分時，每目每月最高五分，遞減至零分。前項記分，應以獎懲紀錄、書信、接見紀錄、言行表現、教誨紀錄、學業成績等為依據。第一項分數相加後，以五相除，為本月成績分數。」行刑累進處遇條例施行細則第32條、第42條分別定有明文。然而該等法令僅規定受刑人成績計分之標準以及記分方式，並未賦予受刑人得請求主管機關對行刑處遇為一定事實行為之權利。從而，原告請求被告依據行刑累進處遇條例作為適法處分，即非屬行政訴訟法第5條規定「依法申請之案件」，被告以系爭函就原告上開申訴所為之函復，性質上僅屬觀念通知，乃被告就該事件所為單純的事實敘述及理由之說明，對於原告並不生規制之法律效果，自非行政處分，原告自不得對系爭函提起行政爭訟。本件程序上瑕疵無從補正，揆諸前揭規定，應認其訴不備其他要件，為不合法，應以裁定駁回。
（四）關於追加之訴部分：
1.按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」第3項規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」
2.查本件原告起訴狀所載訴之聲明為：「被告對原告所申訴事件，應按行刑累進處遇條例作為適法處分。」（見原告起訴狀，地院卷第4頁）。嗣訴訟繫屬中，於109年3月12日具狀追加訴之聲明：「撤銷被告所決定系爭函及現行不法累進處遇給分方式。」（見原告109年3月12日聲明及陳述狀、本院卷第2頁）此核屬訴之追加，惟訴之追加乃係在合法提起之訴訟外，另行追加新訴，自以起訴合法為前提，而本件原告起訴所提課與義務訴訟為不合法，已如前述，則原告此部分訴之追加即失所依附，本無從謂有何請求基礎不變可言；況原告所主張法律依據，亦有難與追加聲明內容勾稽之疑，亦難憑認此與本訴之課與義務訴訟基礎事實同一。此外，復難認有符合行政訴訟法第111條第3項規定之事由存在，可認追加之訴有礙訴訟終結，並不適當，為不合法，應予駁回。
3.再者，被告對於原告前揭申訴狀，以系爭函回復略以：「主旨：臺端陳情行刑累進處遇條例等制度修法之建言復如說明，請查照。說明：一、依法務部交下臺端108年8月5日（收文日期）申訴狀辦理。二、累進處遇分數核評部分：......三、假釋審核部分：......四、縮短刑期制度部分：......五、累犯制度部分：......。六、綜上，有關累進處遇條例等制度之變革，涉及法規之修正，且攸關矯正實務運作及長刑期受刑人處遇等諸多面向，不宜倉促草率，臺端建言如有助於矯正收容目的，將納入實務研修之參考，盼能兼顧法治與人情，並強化受刑人在監處遇措施。在制度尚未修正前，仍冀望臺端能靜心服刑、持續保持善行及遵守監規，並積極參與相關教化活動，以利累進處遇分數之進展並早獲進級。」（地院卷第22至24頁）觀諸系爭函之意旨，僅係被告對於原告就現行實務運作之累進處遇方式認為不符合行刑累進處遇條例及該條例施行細則，以及原告所認為實務累進處遇方式有違反法律及不合理之部分等主張所為之回覆，自非對於監獄處分申訴程序之決定。且原告申訴書亦未具體指明對於監獄所為之何項處分或具體處遇措施有所不服，從而被告無從依據監獄行刑法規定之申訴制度受理其申訴，遂依據一般陳情案件加以處理。是以系爭函既為被告就原告所提出關於現行實務行刑累進處遇運作方式所提出之修法陳情所為之回覆，並未針對原告法律權利為准駁，非屬公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方意思表示，性質上應屬觀念通知，非屬行政處分，不得為撤銷訴訟之標的，原告訴請撤銷系爭函，即有起訴不備要件之不合法，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴及追加之訴均為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 109 年 6 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 張 瑜 鳳上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 109 年 6 月 10 日
書記官 蕭 純 純