臺北高等行政法院判決
108年度訴字第213號109年9月3日辯論終結原 告 儷都國際有限公司代 表 人 楊天仁（董事）訴訟代理人 呂紹聖 律師
施宣旭 律師複 代理 人 許庭禎 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）訴訟代理人 謝月媛
張雪會（兼送達代收人）李美惠 律師上列當事人間健康食品管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國108年5月9日衛部法字第1083160082號及108年5月27日衛部法字第1083160093號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為販售「喜樂纖」（健康食品許可證字號：衛部健食字第A00339號，品名：喜樂纖膠囊）健康食品（下稱系爭健康食品）及「醇養妍」、「爆燃SO素王」（即「蔬暢輕飲」）、「醇萃皙飲」、「聰蓉活力飲」、「蔬暢輕飲」、「墨墨黑」等食品（下合稱「醇養妍」等食品），於振道有線電視48頻道momo購物1台、佳聯有線電視35頻道momo購物2台、新台北有線電視35頻道momo購物2台暨48頻道momo購物1台、中投有線電視35頻道momo購物2台等電視媒體或電腦網站刊播廣告，其中與系爭健康食品有關廣告內容敘及：「艾成4個月減23公斤及曹蘭3個月減12公斤……對健康很有效如果你有脂肪肝過高……體脂肪過高就會有三高的危險……要吃喜樂纖不只是找回窈窕身材找回活力找回健康……」等詞句（刊播廣告之日期、頻道及內容詳如明細表所示，下稱系爭廣告），另有與「醇養妍」等食品有關廣告內容。嗣分經新竹市衛生局、雲林縣衛生局、南投縣政府衛生局、臺北市政府衛生局、及桃園市政府衛生局等查獲，移由原告公司登記所在地之新竹縣政府衛生局辦理。案經被告審認系爭健康食品廣告有虛偽不實、誇張之內容，宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍；「醇養妍」等食品廣告內容涉及虛偽不實、誇張之內容，原告分別違反健康食品管理法（下稱健管法）第14條第1項、食品安全衛生管理法（下稱食安法）第28條第1項規定，爰分別依健管法第24條第1項第1款規定及食安法第45條第1項規定，以民國107年9月5日府衛食藥字第1070101637號等13件行政處分書共處原告新臺幣＜下同＞118萬元罰鍰；及以107年9月19日府衛食藥字第1070101503號等8件行政處分書共處原告162萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，分別經衛生福利部（下稱衛福部）108年5月9日衛部法字第1083160082號訴願決定（下稱訴願決定1）：「關於107年9月5日府衛食藥字第1070101637號、第0000000000號、107年9月11日府衛食藥字第1070101641號、107年9月12日府衛食藥字第1070101646號行政處分書部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」及108年5月27日衛部法字第1083160093號訴願決定（下稱訴願決定2）：「關於107年9月19日府衛食藥字第1070101504號、第0000000000號、第0000000000號、107年9月21日府衛食藥字第1070101541號行政處分書部分訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」原告就上開遭訴願駁回之處分（下合稱原處分，詳如明細表）及該部分訴願決定不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠健管法就違規廣告行為數之認定自有規定，不可逕援引依食
安法訂定之「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」（下稱行為數認定標準）：
⒈就有關「按次連續處罰」之處罰方式，依最高行政法院99年
度判字第130號判決意旨，須以「前次」處罰送達行為人後始生效力，行政機關方能「再次」為後次及以後之處罰，而此後多次之處罰即謂之連續。按健管法第24條第1項第3款規定，同條項第1款之罰鍰，應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止，此種立法方式並含有給予人民改善機會之內涵。本件被告係以原告違反同法第14條第1項規定為由，依同法第24條第1項第1款為處罰，則被告需將「前次」處分送達原告後，被告方得再次按次連續處罰。被告以健管法未授權行政機關訂定行為數認定標準為由，逕行依食安法授權之行為數認定標準，顯然有違健管法中「按次連續處罰」規定之立法意旨。
⒉按食安法第45條第2項係規定「按次處罰」；健管法第24條
第1項第3款則規定「按次連續處罰」，二者立法體例顯然不同，健管法在處罰上雖然一樣按次處罰，但另有「連續」的概念；食安法只有按次處罰但沒有連續處罰之概念。食安法及行為數認定標準之規定並非為「連續」處罰，而係將「每日」之廣告行為認定為一次，如此復始。果若依健管法為處罰時得援引依食安法訂定之行為數認定標準按日認定為一次而且無須前次處分送達，則健管法何需規定「連續」二字？㈡被告以健管法第1條規定為據，適用食安法之行為數認定標準，違反法律保留原則：
⒈行為數之認定標準將可能導致處罰之行為數不同，屬已涉及
限制、剝奪人民權利義務之事項，食安法方以第55條之1授權行政機關訂定行為數認定標準。本件如認得依健管法第1條規定適用行為數認定標準，顯然在適用及授權上並非具體明確，違反法律保留原則及授權明確性之本旨。又按健管法第1條係規定「本法未規定者，適用其他有關『法律』之規定」，被告所引之行為數認定標準顯屬中央法規標準法所規定之「命令」，被告似將健管法第1條之適用範圍擴大至「命令」，似已混淆法規位階。
⒉健管法及食安法規範之違法態樣甚多，處罰類型各異，二者
無法任意比附援引。且參行為數認定標準第3條僅針對食安法第28條規定之違法類型，更可見即便依同法第55條之1授權訂定之行為數認定標準第3條，亦無法以單一條文窮盡所有食安法之行政罰行為，則本件更難以行為數認定標準第3條任意適用於健管法任一之行政罰類型。
⒊食安法第55條之1規定：「依本法所為之行政罰，其行為數
認定標準，由中央主管機關定之。」所謂之「本法」係指「食安法」，僅針對依食安法之處罰時之行為數認定標準授權；再參行為數認定標準第1條規定及第3條，均明文針對食安法為規定，非係對健管法違規行為所訂定之認定標準。基此，無論健管法第1條或食安法第55條之1，均未授權或明文規定有關健管法第24條處罰之行為數認定，係依據行為數認定標準。
㈢本件有一行為不二罰之適用：
⒈最高行政法院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議（下
稱系爭聯席會議決議）：「『廣告』乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之。」而此決議之適用範圍應包含所有類型之廣告在內。原告於富邦momo購物台刊登廣告目的乃在銷售系爭健康食品，縱刊播日期不同，惟其內容均屬相同而以銷售「同一產品」為廣告目的。是縱認原處分所示之廣告已違反健管法第14條第1項規定，惟如考量行為人即原告之犯意、行為之本質、行為之危害及法律上之評價等，原告於富邦momo購物台所為廣告之行為，乃一次或多次利用傳播方法為宣傳之集合性概念，以達招徠銷售目的，則於原告所提出之各廣告版本（5個版本）顯然係各出於違反健管法第14條第1項不作為義務之單一意思，於時空密接下持續反覆出現，彼此間具有時間、目的及內容之密接性及同一性，依系爭聯席會議決議及同院106年度第623號判決意旨，該違規事實於主管機關裁處前，應各評價為法律上一行為。乃被告「按日」各裁處原告10萬元罰鍰，合計共罰鍰160萬元部分，卻未個案審酌，核屬對原告單一違章行為之重複評價，顯然有違反一行為不二罰原則之違誤。
⒉按行為人如就同一產品推出不同優惠組合或促銷專案，由於
推銷之產品相同，應屬行為人於時空密接下持續反覆出現之行為，於主管機關裁處前應評價為法律上一行為，高雄高等行政法院105年度訴字第519號判決、最高行政法院106年度判字第624號判決參照。被告所指原告於momo台託播之系爭健康食品廣告內容相異處實係大同小異，該不同處均位於畫面邊緣，係各該廣告「首次」Live播出之後，再由富邦媒體科技股份有限公司（下稱富邦媒體公司）自行後製刊登嵌上，與原告對系爭健康食品本身之描述顯有不同，並無產品組合不同之情形，與原告之系爭廣告或產品完全無涉，且非原告之行為。原告應負責之部分僅限於自己提供之廣告內容（即首次LIVE播出之內容），且係基於單一意思，至被告所擷取指摘內容不同之處，均係購物台公司後製所為，原告並無干涉權限，顯非基於原告之意，自不得以該等內容認定原告所爭執者非屬同一行為。廣告之時間、期間等雖由雙方議定，然於產品廣告內容播出前，原告至多僅能與購物台公司確認廣告之首次LIVE播出時間、播出之「廣告內容」、保證「銷售目標（即銷售金額）」以及「重播日期」，最後是否於購物台公司具體實際播出或遭調整至哪一個時段播出，則可能由購物台公司基於是否達標、其他競爭產品銷售表現等因素，而進行滾動移動式調整。而廣告播出之頻道，本不在原告與電視購物台公司約定之範疇，係電視購物台公司自行接洽系統業者，其二者之合作關係如何更非原告所能置喙。原告與富邦媒體公司簽訂之供應商合作契約書（下稱合作契約），富邦媒體公司應給付原告之帳款，係以實際銷貨為付款依據，然如消費者因受富邦媒體公司後製廣告之吸引，而購買屬於富邦媒體公司之商品，原告自無從與富邦媒體公司利益共享。是以，富邦媒體公司之後製廣告行為，非可當成原告之行為。
⒊判斷於不同日期刊播之廣告是否為同一行為，應參考其廣告
內容對產品特性、功效等之描述，藉此方能判斷不同日期之刊播行為是否屬接續行為。被告所指廣告內容不同之處均非原告對系爭健康食品所為之廣告詞句或內容，顯非系爭健康食品廣告之核心部分，且此等內容與被指稱為不實、誇張之表述內容亦無實質關聯，應無使消費者受欺騙、誤導之可能。又消費者於第2次、第3次觀看廣告時，所接收到的產品訊息並未增加，一般觀看之消費者當不致因畫面邊緣之跑馬燈、標語等元素或產品組合等促銷活動略有不同，即認為是健康食品廣告業者另次製作、託播之廣告。
㈣按「判斷前2條之行為數時，應斟酌下列各款情事：……」
行為數認定標準第4條定有明文。故行政機關依同標準第3條各款規定情事認定行為數時，應同時斟酌第4條所列各款情事。被告僅援引行為數認定標準第3條第3款規定「按日」處罰原告，而未斟酌同標準第4條所定情事，更未個案判斷本件情況。此外，原處分顯與現實情況不符，行政實務上，無論係本案中或其他案件中，縱僅係於同一縣市區域播出而非「遍及」全國各地之廣告，被告一樣均按日處罰。
㈤系爭健康食品經衛福部審核通過保健功效為「不易形成體脂
肪」，原告雖以較為戲劇之方式呈現於廣告，然無以捏造、虛構之資訊引人陷於錯誤認知之主觀犯意，且原告皆緊扣「不易形成體脂肪」之保健功效，而未逸脫衛福部准予保健功效宣稱之意旨。健管法並未就廣告內容之虛偽不實訂定相關判定標準，自應回歸立法目的，即以廣告內容是否有危害國民健康並損及公共利益為判斷標準。系爭健康食品廣告內容提及之數據與效果，皆係經動物實驗、或體驗試用者經實際食用後所得之實質科學證據，並非原告誆稱或捏造，被告僅以上開數據非屬許可保健功效宣稱之內容為由，而未經個案具體審酌內容，不分情節之輕重，且未附具理由說明，逕認構成虛偽不實，有裁量怠惰之瑕疵。
㈥被告自107年9月5日起至同年月21日間，針對系爭健康食品
廣告作成之處分有8件，累積罰鍰金額達160萬元，遠超過健管法第24條第1項第1款所定50萬元以下之罰鍰金額。再者，該8次處分之作成日期非常密集，卻未於處分書中附具理由說明，足證被告所為罰鍰處分係出於恣意，顯非達成行政目的所必要。且被告於裁處罰鍰時，皆未審酌原告違反行政法上義務行為應受責難之程度、因違反行政法上義務所得之利益，顯有過苛。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：1.明細表1所示之行政處分及該部分訴願決定1均撤銷。2.明細表2所示之行政處分及該部分訴願決定2均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠按健康食品之廣告內容必須真實、明確，且其宣稱之保健效
能應依查驗登記內容為主，不得超過許可範圍，為健管法第14條第1項所明定。查系爭健康食品係經衛福部核准之健康食品，其核准之保健功效為「經動物實驗證實，有助於不易形成體脂肪。在嚴謹的營養均衡與熱量控制，以及適當的運動條件下，適量攝取本產品有助於不易形成體脂肪。」然原告刊播內容述及「只要8週有效降低體脂肪量14.7％、降低體重16.4％、降低肝臟脂質23.5％、58位醫學博士團隊研發效果超級有效！針對脂肪吸收儲存代謝全面打擊，經動物實驗證實8周即有驚人的效果……獨家拒絕脂肪黃金配方……通過國家衛生福利部，保證安全無虞，保健權威潘懷宗，誠心推薦嚴格把關……食物轉化脂肪前，山茶花種籽抑制形成，脂肪儲存前，山苦瓜阻斷囤積，身上既有脂肪，兒茶素加速代謝，皮下脂肪蓄積，抑制脂肪形成...艾成4個月減23公斤……王瞳3個月減7公斤、主持人說：所以你先吃喜樂纖，你一天吃幾顆？王瞳說：一開始一天是4顆。主持人說：第一個月有瘦嗎？王瞳說：一個月瘦3公斤了……主持人說：那你前面一個月大概瘦多少？艾成說：大概8公斤。……主持人說：……所以媽媽朋友如果你想要瘦得快一點，我們喜樂纖是希望你一天吃4顆，等你瘦到你想要的體重我們就1天2顆就好了……不要忌口……可以繼續享受美食，但是你可以讓自己維持喜歡的身材……。廠商代表玫伊說：……整組直接挑戰5到8的效果給大家……主持人說：……如果你很胖像艾成一樣，你可以挑戰到20以上……」等內容，顯已超出衛福部核定系爭健康食品保健功效可宣稱之範圍，可能誤導消費者以為食用該產品，不必配合營養均衡、熱量控制、適當運動即可達到廣告所宣稱之效果。原告違反健管法第14條第1項規定事實明確。
㈡原處分無違一事不二罰原則：
⒈按健管法係食安法之特別法，關於健管法規範未盡事宜之處
，應得參照食安法相關規定，為健管法第1條所明定。衛福部據食安法第55條之1授權而訂定發布行為數認定標準。因個別行政法規管制目的不同、行為人違法行為態樣各異及主觀不法意識有別等，關於違反行政法上義務之行為，究應評價為「一行為」或「數行為」，須根據個案之具體事實情狀，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義（含處罰目的）、期待可能及社會通念等因素綜合判斷之。又食安法第28條規定食品廣告不得有不實、誇張、易生誤解或宣稱醫療效能之資訊，否則依同法第45條規定予以處罰，旨在保障消費者獲得真實而完整之資訊，維護國民健康與閱聽大眾之消費權益，則衛福部為貫徹食安法第28條之立法意旨及制裁目的，於行為數認定標準第3條規定，依廣告產品品項、廣告版本、刊播媒介及刊播日期是否不同，作為違規廣告行為數之認定標準，經核亦無違反期待可能及一般社會通念，自得予適用（本院107年度訴字第143號判決參照）。經查原告分別於如附件1編號1至8所示監控日期及媒體，刊播有如各該編號違規內容欄所示之系爭廣告，被告依行為數認定標準第3條及第4條規定，審酌原告所刊播之系爭廣告，係就不同日之刊播或不同刊播媒介之個數判斷，並審酌原告自98年起經營食品業多年，應熟稔食品安全衛生相關法令，負有確實遵守並落實食品廣告自主管理之義務，其利用電視（網路）媒體刊播系爭廣告影響範圍遍及全國各地，對消費者產生之錯誤認知與危險，並獲取不當利益，應受責難程度等違規情狀，認定本案為16件違規行為，再依行政罰法第25條規定分別處罰之。
又本案因查獲機關函送資料時間不同，分成8份處分書裁處共計160萬元罰鍰（每1件違規行為裁罰10萬元，計16件違規行為），已屬法定裁罰金額範圍內，並無違誤，所作行政處分自應予以維持。
⒉系爭聯席會議決議係針對無法律或法規命令之情況下，如何
認定違反藥事法第65條之行為數所為之決議，與食安法已就行為數之認定，授權制定行為數認定標準，並不相同（最高行政法院107年度裁字第335號裁定、本院106年度訴字第1324號判決參照）。是以，被告依據食安法第55條之1授權訂定之行為數認定標準第3條及第4條規定，認定本案共計16件違規行為，再依行政罰法第25條規定分別處罰之，尚無原告所指一行為二罰之情事，並無違反一行為不二罰之原則。
㈢既然健康食品具有「食品」之屬性，則有關管理食品衛生安
全及品質之食安法自屬於健管法第1條所謂之「其他有關法律」範圍。次由衛福部106年3月16日衛授食字第1061200468號令發佈之「食品標示宣傳或廣告詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定基準」第2點規定亦可見健管法相較於食安法具有特別法之性質。再依衛福部食品藥物管理署107年8月27日FDA企字第1079026583號函略以，健管法係食安法之特別法，爰其規範未盡事宜，應參照食安法規定。是以，「健康食品」廣告行為數之認定應依食安法第55條之1授權訂定之行為數認定標準辦理。
㈣原告援引數件實務判決，主張被告應按次將（前次）行政處
分送達後方能再次為（後）處罰云云，惟原告引用之判決案由分別為有關郵政事務、綜合所得稅、藥事法或醫療法等，與攸關民生之食安法及健管法無關，立法目的不同，不宜比附援引；而健管法第24條第1項第3款規定按次連續處罰，並非針對限期改善行為，故在行為數認定上，自無須受最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議之限制。
㈤又依授權明確性原則，法律保留原則所稱之「法律」，不限
於形式意義法律，基於法律授權之法規命令亦得為之，否則無異以有限之立法資源欲詳盡規範無窮之行政任務。行為數認定標準係食安法第55條之1授權制定，乃立法者考量食安法之立法目的，鑑於避免民眾受違法廣告影響認知產生健康、財產等損害，考量不同產品品項、廣告版本、傳播媒介及刊播日期，均係向民眾認知產生多次危害，故應分別計次違法行為，按次處罰至其停止刊播為止，方能符合社會通念及政府遏止違規廣告之制裁意義。行為數認定標準係主管機關依法律之授權，為執行母法有關食安法所為之行政罰行為數認定所訂定之細節性、技術性法規命令，並未逾越授權之目的與範圍，核與母法規定意旨無不合，自得予以適用。
㈥被告從未以廣告內容不同，為裁罰行為數認定依據，而是按
行為數認定標準第3條及第4條規定為處分之法令依據，以不同刊播日計算行為數：
⒈行政罰之處罰，是以行為人之行為作中心，行為人之行為究
竟屬於違反行政法義務行為之一行為或數行為，應以行為人之主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義務規定之構成要件判斷之。而從合作契約第8條及第9條約定內容可知，系爭廣告跑馬燈變換不同之廣告促銷活動，廣告畫面分別出現不同內容，其目的就是為提升商品銷售業績，是原告授權並同意刊播媒體公司加上不同廣告畫面之後製行為，以吸引觀眾注意的廣告模式，為原告及富邦媒體公司共同獲利之行銷廣告服務。況富邦媒體公司已說明實質產品廣告內容係由原告製作，確認商品組合、刊登廣告內容、時間、期間及頻道等事項係由雙方議定，非由富邦媒體公司自行決定。
⒉縱原告所指各該相同或不同版本內容之廣告係富邦媒體公司
自行後製刊登嵌上，然均屬渠等雙方合作契約之合作廣告，共享廣告利益，原告亦是受益主體，自當承受。即使是原告稱相同內容之廣告版本，因富邦媒體公司後製行為，最終呈現給消費者的廣告實質內容不同，仍是不同廣告內容。退步言，不論是否廣告內容相同，亦因該當不同刊播媒介、不同日之刊播，依行為數認定標準第3條規定，應評價為數行為。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分（本院卷第27至59頁）、訴願決定1（本院卷第215至230頁）、訴願決定2（本院卷第233至243頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：被告有無重複處罰？行為數認定標準能否適用於違反健管法之行為數認定？
五、本院之判斷：㈠本件應適用的法令及法理：
1.健管法第1條規定：「為加強健康食品之管理與監督，維護國民健康，並保障消費者之權益，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第2條第1項規定：「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其具該功效之食品。」第14條規定：「（第1項）健康食品之標示或廣告不得有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之保健效能不得超過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容。（第2項）健康食品之標示或廣告，不得涉及醫療效能之內容。」第24條第1項第1款至第3款規定：「健康食品業者違反第14條規定者，主管機關應為下列之處分：一、違反第1項規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。二、違反第2項規定者，處新臺幣40萬元以上200萬元以下罰鍰。三、前2款之罰鍰，應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止；情節重大者，並應廢止其健康食品之許可證。……。」
2.行政罰法第24條第1項、第2項規定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」其立法理由載明「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」準此以論，行為人以同一行為違反數個行政法上義務規定，而皆應處罰鍰者，固應適用行政罰法第24條第1項之一行為不二罰原則，從一重處罰之，但如非屬同一行為者，即應適用同法第25條規定分別處罰。但所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。所謂自然一行為，乃指行為人本於一個意思決定，在外界現實上形諸於外單一之身體舉動，或應為舉動而消極不為舉動；或者本於單一決意所為數舉動在時間空間密接關係下，以自然意義觀察仍可視多數舉動為單一作為者。至於法律上一行為，則指透過應然規範面，將自然意義之數行為視為法律上單一行為，例如相同舉動具有反覆實施性質之營業行為，但主管機關裁處後即切斷其單一性，如刑法之結合犯、集合犯、想像競合行為等。另針對自然意義下本於單一違法決意之單一舉動，倘若立法者由應然規範面觀點，為保護法益之必要，在符合憲法第23條比例原則及法律授權明確性原則前提下，亦得針對該單一舉動而使違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，藉由法定之界分標準，認定其違規行為之次數，而得就此等法律意義下之數行為，予以連續查處裁罰，不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰原則並未牴觸，此參司法院釋字第604號解釋，就86年1月22日增訂公布之道路交通管理處罰條例（下稱「道交處罰條例」）第85條之1規定，針對特定違反道交處罰條例之交通違規行為，得連續舉發處罰，並本於同條例第92條授權所修正發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」第12條第4項規定以「每逾2小時」為連續舉發處罰之標準（該細則規定現已納入道交處罰條例第85條之1第2項第2款規定），解釋認定未牴觸法治國家一行為不二罰原則，也未違反比例原則，即可得映證。綜言之，違反行政法上義務之行為，如何評斷其行為數之認定標準，應依個案具體判斷，就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之（最高行政法院107年度判字第629號判決意旨參照）。
3.依前述健管法第2條第1項對健康食品之定義，健康食品本身即食品之一種，僅因其具有保健功效，並得標示或廣告其具該功效，為加強此等食品之管理與監督，維護國民健康，並保障消費者之權益，故立法者有別於針對一般食品衛生安全管理所定之食安法，特別制定健管法予以規範（健管法第1條規定參照）。因此，健管法為食安法的特別法，依健管法第1條規定，該法未規定事項，應適用其他有關法律之規定，所謂其他有關法律規定，自然包括食安法相關規定。參照前開說明，健管法對於健康食品標示或廣告之言論內容，設有前述第14條之限制，違反者，並應依同法第24條第1項規定處罰，且應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止（同條項第3款規定參照）。然而，健管法就違規廣告行為次數該如何認定，並未設有特別規定，參照上開說明，食安法對此有明文規範者，自應適用之。而食安法第28條第1項、第2項，也有類似關於食品標示或廣告等言論內容之限制，規定：「（第1項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。（第2項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」違反者，依食安法第45條第1項規定：「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上4百萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣60萬元以上5百萬元以下罰鍰；再次違反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄。」同法第55條之1並規定：「依本法所為之行政罰，其行為數認定標準，由中央主管機關定之。」其立法理由稱：「為建立執法之公平性，授權中央主管機關訂定本法行政罰之違規行為數認定標準。」換言之，立法者就食安法違法應受行政罰的行為數認定，已明確授權中央主管機關，以符合食安法保護法益必要之規範觀點，訂定行為數界分認定之標準，參照前揭說明，只要中央主管機關所定行為數認定標準，與憲法第23條比例原則相符，即得予適用，作為界定法律意義下一行為或數行為之查處、裁罰認定標準，不生一行為二罰之問題。且該等由立法者明確授權所訂定之行為數認定標準，在不違反比例原則而無牴觸法治國一行為不二罰原則的前提下，由於健管法第14條、第24條第1項對健康食品標示與廣告言論內容之管制與處罰，顯係食安法針對食品標示、廣告之管制與處罰之特別規定，但健管法本身對行為數認定標準未特別規定，自得適用食品衛生安全管理之普通法即食安法第55條之1所授權訂定行為數認定標準，以判斷違反健管法第14條規定而應予裁罰之行為數。
4.食安法中央主管機關衛福部本於食安法第55條之1之授權，訂定行為數認定標準，其中第3條規定：「實施違反本法第28條廣告限制規定之行為者，依下列基準判斷其行為數：一、不同品項之產品。二、不同版本之廣告。三、不同刊播媒介之個數。四、不同日之刊播。」其訂定理由載明：「一、明定違反本法第28條廣告限制規定行為數之判斷基準。二、本法第28條廣告限制規定之立法目的，係為避免民眾受違法廣告影響認知產生健康、財產等損害，考量不同產品品項、廣告版本（廣告內容不同，即不同廣告版本）、傳播媒介及刊播日期，均係向民眾認知產生多次危害，故應分別計次違法行為，按次處罰至其停止刊播為止，方能符合社會通念及政府遏止違規廣告之制裁意義。三、廣告傳播媒介多元化，不同之電視頻道係以不同顧客群為訴求主體，並具不同閱聽族群，故屬不同媒介傳播，應以數行為認定，不同之電臺頻道、報紙版次、雜誌期數、網頁網址、車輛、文案（如：看板、廣告牌、海報等）張貼處所、傳單發送者等行為數認定，亦同。」、第4條規定：「判斷前二條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一、違反之動機及目的。二、違反之手段。三、違反義務之影響程度。四、違反義務所致之所生危害及損害。」。其訂定理由明載：「一、查違法之行為究應評價為『一行為』或『數行為』乃個案判斷之問題，並非僅就法規與法規間之關連或抽象事實即可認定，必須就具體個案之事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件之實現及受侵害法益，斟酌被違反行政法上義務條文之規範目的、立法意旨、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。二、考量違規行為樣態繁多，且食品業者之營業規模與型態差異甚大，故有關違反不作為義務之行為數及違反食品廣告規定之行為數，除分別依本標準第2條及第3條判斷外，仍應考量本條各款規定，依具體個案之違規情節綜合判斷之。」經核上開行為數認定標準第3條、第4條規定，不僅有食安法第55條之1之明確授權基礎，且已由食安法保護法益所必要之規範觀點，考量立法者按次處罰，遏止違規廣告之制裁意旨，設定行為數認定之諸項判斷基準，依此等標準認定違法應受裁罰之行為數，與憲法第23條比例原則當屬相符，徵諸前開說明，自得予以援用，並得於違反健管法第14條規定，而依第24條第1項規定裁罰時，予以援用。
5.固然系爭聯席會議決議：「『廣告』乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。」但此乃因藥事法針對違反同法第65條規定，非藥商從事藥物廣告行為之違法行為，並未由立法者依規範觀點，對行為數認定標準有所規定，方由系爭聯席會議決議，考量藥事法該條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素，所為上述闡釋，且藥事法第65條之禁止規範，乃針對廣告行為人資格條件的限制，此與健管法第14條、食安法第28條第1項、第2項針對廣告內容限制之情形，也有不同。再者，藥事法所稱藥物，指藥品及醫療器材，同法第6條對藥品之定義，與食安法第3條第1款對「食品」定義「指供人飲食或咀嚼之產品及其原料」，亦有所別。亦即藥事法第65條規定，並非食安法第28條之特別規定，此與健管法第14條之情形也有不同。因此，上開聯席會議決議之違法廣告行為的認定標準，在立法者藉由食安法第55條之1明確授權，以行為數認定標準第3條、第4條規定，對於違反食安法第28條第1項、第2項，以及健管法第14條等違法廣告行為，既設有法律上行為數的認定標準，自應優先適用上述行為數認定標準之規定，而無比附援引系爭聯席會議決議之必要。
6.至另最高行政法院前108年4月份第2次庭長法官聯席會議，針對「廢棄物清理法（下稱「廢清法」）第50條、第51條第2項關於『經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰』之規定，其所稱『按日連續處罰』，……是否應按日逐次送達處分書，或得一次按日數裁罰合併送達？」之法律問題，雖曾決議：「……處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」然而，上開決議是針對廢清法第50條、第51條第2項未限期改善行為之行為數認定，此與健管法第24條針對違反該法第14條規定之違法廣告行為，態樣不同，健管法第24條第1項第3款規定按次連續處罰，並非針對限期改善行為，因此，在行為數認定上，自無須受最高行政法院108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議所稱，必須先送達前次處分書才得再連續處罰之限制。
7.綜上所述，原告主張關於違反健管法第14條第1項規定，依同法第24條第1項第1款規定處罰鍰，應先送達前次處分書，之後才得再按次連續處罰，且違反健管法第14條第1項之行為數，應適用系爭聯席會議決議之集合概念、接續犯標準認定為一行為，不得適用食安法授權所定行為數認定標準，該行為數認定標準違反法律保留原則、授權明確性原則、平等原則云云，均為其一己主觀之法律見解，並不可採。
㈡原處分認定原告違法行為數及按次處罰，係於法有據：
⒈系爭健康食品係經衛福部核准之健康食品，其保健功效相關
成分為「兒茶素」，准許之保健功效為：「經動物實驗證實，有助於不易形成體脂肪。在嚴謹的營養均衡與熱量控制，以及適當的運動條件下，適量攝取本產品有助於不易形成體脂肪。」此有衛福部審核通過之健康食品資料查詢、健康食品查驗登記現況(喜樂纖膠囊)在卷可憑（本院卷第62頁、第139頁）。而原告有在明細表所示日期、刊播媒體及頻道上刊播系爭健康食品之廣告，內容述及如明細表違規詞句欄所載詞句內容，為原告所不爭執，並有新竹市衛生局、基隆市衛生局、雲林縣衛生局、臺北市政府衛生局等單位函文、「基隆市衛生局查獲疑似違規廣告監控表」、違規廣告監控截取畫面、網路截圖資料、「電視疑似違規廣告監控表」、「新竹市衛生局電視、電台違規廣告監錄查報表」、原告公司基本資料及原告出具之陳述意見書等件影本在卷可稽（可閱覽訴願卷＜案次號0000000000＞第32至64頁、可閱覽訴願卷＜案次號0000000000＞第41至76頁）。
⒉雖原告稱系爭健康食品經衛福部審核通過之功效為「不易形
成體脂肪」，系爭廣告未逸脫於此，無陷人於錯誤之主觀犯意云云。惟查，系爭健康食品雖是經動物實驗證實是有助於不易形成體脂肪，然必須配合熱量控制以及運動等條件，始能達成該產品之保健效果。而細觀明細表「違規詞句」欄所載詞句內容可知，系爭廣告所宣稱之保健效能顯已超過前揭許可範圍，並未依中央主管機關查驗登記之內容至明。且參酌系爭廣告內容所稱「那衛福部也有幫我們公告說我們這除了可以減輕體重還可以降低食物利用率……還可以降低體脂肪、肝臟脂肪及三酸甘油脂……」、「主持人詢問代言人艾成：『所以你現在都沒有忌口了？』艾成：『完全沒有忌口了！我現在就是去鬍鬚張吃兩個便當那種』」、「……所以媽媽朋友如果你想要瘦得快一點，我們喜樂纖是希望你一天吃4顆，等你瘦到你想要的體重我們就1天2顆就好了……不要忌口……可以繼續享受美食，但是你可以讓自己維持喜歡的身材……。」等語，依上開整體廣告表現內容及客觀上一般消費者所能理解角度予以綜合判斷，堪認上開廣告內容已超過許可宣稱之保健功效，且將容易使消費者產生誤解只要服用系爭產品即可達到瘦身、降低體脂肪、內臟脂肪及三酸甘油脂之效果，即可完全不用忌口，而無須配合符合認定嚴謹的營養、熱量控制與運動。原告為刊播系爭廣告前，即明知受許可表達系爭健康食品之保健功效範圍，卻仍製作、刊播超過許可範圍之誇張保健功效，核有故意。是以，原告此部分主張，自不足採。從而，被告審認系爭健康食品廣告有虛偽不實、誇張之內容，宣稱之保健功效超出其健康食品登記許可範圍，違反健管法第14條第1項，並無違誤。
⒊系爭廣告除明細表編號1及3號所示之廣告是在同一日期（但
在不同時段及不同頻道）外，均在不同日期刊播，且有電視購物頻道之不同，又參酌系爭廣告在此等不同刊播媒介，在不同日期或時段之播放，可能接觸、閱聽之消費者族群勢不相同，違反義務之影響程度隨每日及不同媒介刊播而持續擴大，而健管法第24條第1項第3款要求主管機關應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止，意在有效遏止違法廣告，以維護國民健康、保障消費者權益，則原處分依行為數認定標準第3條、第4條規定，將如明細表所示之系爭廣告認定為16次違法行為而分別裁罰，與上述立法目的相符且有必要，核無違反憲法第23條比例原則，不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰原則並未牴觸。且立法者既然透過食品衛生安全管制之普通法即食安法第55條之1規定，明確授權中央主管機關訂定行為數認定標準，以界定食安法體系下，廣告內容違法行為之法律意義下的行為數，已如前述，與藥事法未特別規定法律意義之行為數，以及藥事法第65條違法廣告是關於廣告人之適格性管制等，均有不同，各該認定乃可於個案為綜合審酌的範疇，但並非謂系爭聯席會議決議所列載認定標準乃唯一絕對標準，自無違反憲法第7條所定平等原則之問題。故被告依行為數認定標準評價屬數違規行為，而依健管法第24條第1項第1款規定，以原處分就原告各次違規行為予以分別裁處罰鍰，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。是以，原告主張應依系爭聯席會議決議，將系爭廣告視為單一行為，且在行政處分未經送達以前，不得將系爭廣告分次處罰等語，均有所誤，並不可採。
⒋原告尚主張：系爭廣告播出之頻道，不在原告與電視購物台
公司約定之範疇，係電視購物台公司自行接洽系統業者，非原告所能置喙；富邦媒體公司之後製廣告行為，非可當成原告之行為云云。惟查，原告自陳廣告之時間、期間係由其與富邦媒體公司雙方議定；且觀諸原告所提出其與富邦媒體公司簽訂之合作契約（本院卷第245至261頁）第1條合作主旨約定：「甲方（即原告，下同）為供應商，乙方（即富邦媒體公司，下同）為多元通路經營者，經雙方同意，由甲方提供商品及商品相關文宣配合資料及商品銷售前後之相關服務（以下簡稱商品組合），委託乙方於其通路或乙方合作之其他通路或平台進行廣告刊登銷售。……。」第2條商品與售價約定：「甲方所委託之商品組合詳細內容包含售價、進價、市價，需依雙方所簽定之商品價格交易條件確認單內容，或依甲方於乙方所建構之SCM供應商管理平台所輸入的商品組合內容為依據。……。」第8條通路行銷費用約定：「行銷贊助金：甲方同意支付乙方當月依『各通路』實際銷貨成本依毛率比例之行銷贊助費如下：……。」第9條帳款約定：「一、結算方式係以乙方每月實際銷作為付款依據。…。」第12條特約條款約定：「……九、其他平台上架服務：甲方授權乙方將商品於其他平台或通路上架販售，相關內容如下：㈠授權內容⒈乙方得將商品及商品圖文相關資訊上刊其他平台或通路進行銷售，並授權乙方得於其他平台或通路為行銷宣傳之目的使用，且將前述資訊建置資料庫，供使用者進行搜尋、查詢與比較。……。」基上可知，原告既有明確授權委託富邦媒體公司就系爭健康食品可規畫在不同日期不同各通路及平台刊播廣告以達宣傳及銷售目的，行銷費用又係按不同則廣告情形分別計價，則其就富邦媒體公司將於何日期或時段、在何頻道、何媒體（有線電視系統）等通路或平台刊播系爭健康食品之廣告自應可預見，且其當可本於合作契約即時向富邦媒體公司查詢，以為掌握系爭健康食品的廣告訴求之收視顧客群及所需支付的「通路行銷費用」各為何。是以，系爭廣告播出之頻道，縱使係由電視購物台公司自行接洽系統業者，亦係經由原告授權，自不足以此作為對其有利之認定。
⒌至原處分就各次行為裁處罰鍰之裁量適法性，按數次違反行
政法上義務行為，依行政罰法第25條規定，應分別處罰之，此為義務性羈束行政，裁罰機關就所認定為數次行為應分別處罰一事，並無裁量可言。且被告參酌原告利用電視購物頻道影響廣大之媒介刊播廣告，原處分就每次違法廣告行為僅裁處法定罰鍰最低額度10萬元，其裁量尚無違反比例原則、平等原則或其他裁量濫用之瑕疵。故原告主張原處分將刊播系爭廣告行為分別處罰，裁量濫用或怠惰，並無可採。另原處分已將系爭廣告行為違法事實及裁罰法令依據與理由一併載明，程式上並無理由記載欠缺之問題，原告主張原處分有理由欠缺的違誤，核屬無據，亦不足取。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分（如明細表所示）並無違誤，各該部分訴願決定1、2遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 10 月 8 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 10 月 19 日
書記官 黃玉鈴