臺北高等行政法院判決
108年度訴字第23號108年10月3日辯論終結原 告 孫效孔被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）住同上訴訟代理人 張國璽 律師
參 加 人 私立開南大學代 表 人 梁榮輝（校長）訴訟代理人 陳雲惠 律師上列當事人間不當勞動行為爭議事件，原告不服勞動部中華民國107年11月23日107年勞裁字第38號不當勞動行為裁決決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係參加人財務金融系之專任教師，於民國106年間即為高教產業工會會員，106年12月6日起擔任該工會開南分部副召集人，自107年3月30日起任高教產業工會候補監事。原告於104年2月升任副教授，嗣於106年11月28日向參加人財務金融系提出教師升等之申請（下稱系爭教師升等申請），參加人財務金融系教師評審委員會（下稱系教評會）於107年1月9日依105年12月27日決議修正之參加人教師聘任及升等審查辦法（下稱升等審查辦法）第6條第1款規定：
「…申請升等教授者須有專任副教授滿3年以上之服務年資者」，以原告系爭教師升等申請時任副教授未滿3年為由，決議不予審理，並於107年1月25日發函原告告知不予審理（下稱不予審理決議）。原告不服不予審理決議提出申訴（下稱系爭申訴），參加人於107年5月18日檢送參加人教師申訴評議委員會（下稱參加人申評會）申訴評議書予原告，仍以同樣理由駁回原告之申訴（下稱駁回系爭申訴評議）。原告提起再申訴，經教育部中央教師申訴評議委員會以參加人申評會之組成，違反教師法第29條第2項及參加人申評會組織及評議要點第2條第1項「其中未兼行政教師不得少於委員總數的3分之2」之規定，亦即參加人申評會未兼行政職務教師僅有8人，未達委員15人總數3分之2為由，而為系爭申訴評議不予維持之決定（下稱系爭再申訴評議）。原告嗣於107年6月1日主張系爭教師升等申請遭阻擾，並遭參加人駁回原告系爭申訴之行為，構成工會法第35條第1項第1款之不當勞動行為，向被告申請裁決，經被告以107年勞裁字第38號裁決決定駁回其申請（下稱原處分）。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭教師升等申請是否符合規定，當係由系教評會認定，商
學院院長林君信不待系教評會審議，即逕行命令財金系助理魏鳳彤拒絕收件，依經驗法則即可判斷，原處分未斟酌全部陳述與調查事實。另原告提出系爭升等申請前曾致電參加人人事室主任陳萬榮告知此事並詢問相關法規問題，陳萬榮是否將此消息通知林君信、並授意其阻撓原告送件，被告未詳加斟酌，實有悖行政程序法第36、43條之精神，未對當事人有利及不利之情形一律注意。
㈡陳俊穎、黃佳玲、陳偉慶三位與原告同校之教師，向所屬系
所提交教師升等申請與原告相同未滿三年，惟參加人僅針對原告不待系教評會審議，即命令不得收件。原處分於事實理由中未解釋參加人上開矛盾之舉，何以得證參加人做法與原告從事工會活動無關。
㈢原告從事工會活動係於106年10月25日公開寫信邀請同系教
師加入工會，其中數位同系教師兼任校內行政職務，依經驗法則，可合理懷疑參加人知悉原告積極於校內從事工會活動，依勞資關係脈絡，被告當可客觀判斷其與原告從事工會活動有關。
㈣參加人明確知曉原告於校內從事工會活動，陳萬榮知悉原告
即將提出系爭教師升等申請後，林君信即告知原告所屬財務金融系主任王睦舜不得接受原告送件，繼而發生林君信指示魏鳳彤拒絕收件，可見皆出於校方主導，絕非林君信之一己之行為。被告不依勞資關係脈絡以隔離方式訊問王睦舜，當然無法得知客觀事實之一切情況，以致判斷出於錯誤之事實認定，尚不可謂有悖常理等語。並聲明：⒈原處分撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：㈠被告不當勞動行為裁決委員會（下稱被告裁決委員會）具有
一定程度「獨立委員會」之性質，原處分既依法定程序辦理，並給予原告及參加人等適當陳述意見機會，並傳喚證人王睦舜到會作證，是經被告裁決委員會綜合考量卷證資料、調查相關事證所為之原處分，誠屬適法有據。
㈡原告於106年11月28日為系爭教師升等申請時，魏鳳彤告知
：林君信說因原告副教授年資未滿3年，不能收件等語。嗣王睦舜趕至現場後了解狀況後，即予以收件，足見魏鳳彤告知林君信交代不能收件原因是原告送件時升副教授尚未滿三年之原因所致，並無其他證據證明係因原告從事工會活動而遭拒收，自無從認魏鳳彤依林君信指示不收件之行為，為不當勞動行為。
㈢系爭教師升等申請經系教評會決議，以原告任專任副教授未
滿三年，與升等審查辦法第6條第1款之規定不符，而不予審理。嗣原告對系教評會決議提起申訴，經參加人申評會評議認申訴無理由，顯見系教評會及參加人申評會，均係以原告提出系爭教師升等申請時間點與升等審查辦法第6條第1款之規定不符，而為不予審理及駁回系爭申訴之決定。又關於系教評會及參加人申評會之委員會均為多數委員所組成，其中106年度教師申訴評議委員共15人，任期自106年8月1日至108年7月31日止，除參加人教師12人外尚有律師1名、桃園縣教師工會代表1名及教育學者1名，而參加人申評會作出申訴駁回之日期為107年5月17日，依參加人申評會組成係任期制，並非專因原告之系爭申訴而組成。無從遽認系教評會之不予審理及教師申訴評議委員會所為駁回其申訴之行為，有何構成不當勞動行為。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、參加人則以：㈠被告裁決委員會委員來自熟悉勞工或勞資關係事務之專業人
士，職權之行使不受被告之指揮，具有獨立地位，為獨立專家委員會，作成之裁決決定具備合議特質，並具專業性，有一定之法律上之效力。裁決委員會依照原告及參加人之主張，逐一查證，給予充分及適當陳述意見之機會，並依職權傳喚證人到會陳述作證，實已按法定程序辦理，並無違背行政程序法相關規定。原處分於認定事實時，係針對當事人有利及不利之情形，一律注意，亦已依職權進行調查，並無違背論理法則及經驗法則。
㈡原告為系爭教師升等申請係因距升任副教授尚未滿3年之原
因而遭拒收，並無其他證據證明原告從事工會活動所致，自無從認定魏鳳彤依林君信之指示不收件之行為，為不當勞動行為。
㈢升等審查辦法第6條第1款規定副教授升等需有年資之限制，
同辦法第9條第1項修正前之規定係為強調升等年資自應符合學校及教育部規定年資，得依程序呈報教育部審定；為了確保研究水準及資格明確，申請升等時應有3年以上之服務年資，而非報部時始滿3年。況系教評會及參加人申評會決議乃多數委員所為之決定，而非由林君信或校長所能決定，原告系爭教師升等申請不予受理或遭駁回，係因原告並不符合教師聘任及升等審查辦法規定，與原告是否積極從事工會活動無涉。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠相關法條：
⒈工會法第35條第1項規定：「雇主或代表雇主行使管理權
之人，不得有下列行為：一、對於勞工組織工會、加入工會、參加工會活動或擔任工會職務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。二、對於勞工或求職者以不加入工會或擔任工會職務為僱用條件。三、對於勞工提出團體協商之要求或參與團體協商相關事務，而拒絕僱用、解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。四、對於勞工參與或支持爭議行為，而解僱、降調、減薪或為其他不利之待遇。五、不當影響、妨礙或限制工會之成立、組織或活動。」。
⒉勞資爭議處理法第3條規定：「本法於雇主或有法人資格
之雇主團體（以下簡稱雇主團體）與勞工或工會發生勞資爭議時，適用之。但教師之勞資爭議屬依法提起行政救濟之事項者，不適用之。」。另前勞工委員會（現勞動部）100年12月27日勞資3字第1000127140號函釋規定：「主旨：有關勞資爭議處理法第三條但書所定教師之勞資爭議屬依法提起行政救濟之範圍暨相關疑義…說明：…二、有關教師之勞資爭議標的是否適用勞資爭議處理法一節，其處理原則如下：㈠下列爭議標的，屬行政處分性質，依勞資爭議處理法第3條但書規定，不適用勞資爭議處理法：⒈涉及公私立大專校院教師之升等及資格審定事件（包括於相當期間內不得申請升等之懲處決定）。⒉涉及公立學校教師依法律或法律授權之行政命令之財產請求權及退休申請之否准事件，至其他尚有爭議部分，依個案處理。⒊涉及公立學校教師之敘薪事件。⒋公立學校教師身分之變更（解聘、停聘、不續聘或資遣）。⒌主管教育行政機關就私立學校教師身分變更（解聘、停聘、不續聘或資遣）之核准。㈡地方勞工行政主管機關對於個別爭議案件之受理，如非屬上開範圍，並產生認定疑義時，應會同當地教育行政主管機關研商決定。㈢教師之勞資爭議如屬工會法第35條第1項所定各款不當勞動行為者，該爭議得依勞資爭議處理法申請裁決。」故原告所主張之事實，既屬工會法第35條第1項第1款之不當勞動行為，非屬上開函釋審理原則㈠所指屬勞資爭議處理法第3條規定應提起行政訴訟之情形，而係審理原則㈢所指「教師之勞資爭議如屬工會法第35條第1項所定各款不當勞動行為者，該爭議得依勞資爭議處理法申請裁決」之情形，從而原告提起裁決，即屬合法，而無違反勞資爭議處理法第3條之規定。
㈡勞資爭議處理法第5條第4款規定:「四、爭議行為：指勞資
爭議當事人為達成其主張，所為之罷工或其他阻礙事業正常運作及與之對抗之行為。」；第43條規定：「（第1項）中央主管機關為辦理裁決事件，應組成不當勞動行為裁決委員會（以下簡稱裁決委員會）。（第2項）裁決委員會置裁決委員7人至15人，由中央主管機關遴聘熟悉勞工法令、勞資關係事務之專業人士任之，任期2年，並由委員互推1人為主任裁決委員。（第3項）裁決委員會之組成、裁決委員之資格條件、遴聘方式、裁決委員會相關處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」；第39條規定：「（第1項）勞工因工會法第35條第2項規定所生爭議，得向中央主管機關申請裁決。（第2項）前項裁決之申請，應自知悉有違反工會法第35條第2項規定之事由或事實發生之次日起90日內為之。」；第46條第1項規定：「裁決委員會應有三分之二以上委員出席，並經出席委員二分之一以上同意，始得作成裁決決定；作成裁決決定前，應由當事人以言詞陳述意見。」又第51條：「（第1項）基於工會法第35條第1項…規定所為之裁決申請，其程序準用第39條、…規定。（第2項）前項處分並得令當事人為一定之行為或不行為。」由前揭規定可知，被告裁決委員會組成其委員均來自被告以外之熟悉勞工法令或勞資關係事務之專業人士，其等行使職權亦不受被告之指揮，具有相當之獨立性，且其作成之裁決決定具有合議制之性質，而屬獨立之專家委員會。基於裁決委員會之不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，應承認其就雇主或代表雇主行使管理權之人是否有前揭工會法第35條第1項各款所定不當勞動行為之裁決決定應有判斷餘地，行政法院應採取較低密度之審查，除①行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。②法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。③對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。④行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑤行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⑥行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑦作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑧行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等法院得例外審查之事項外，其所作成之決定法院應予尊重。
㈢依工會法第35條及勞資爭議處理法第51條有關不當勞動行為
禁止及其裁決機制之立法目的，旨在確實保障勞工之團結權、團體協商權及集體爭議權，避免雇主以其經濟優勢地位，對於勞工行使法律所賦予之團結權、團體協商權及集體爭議權時，採取反工會組織及相關活動之不當勞動行為，透過不當勞動行為裁決機制，除對於具體個案認定是否構成不當勞動行為外，尚藉命當事人為一定行為或不行為之方式，以為快速有效之救濟命令，俾迅速排除不當勞動行為，回復受侵害勞工之相關權益及集體勞動關係之正常運作。故不當勞動行為裁決制度創設之立法目的與司法救濟相較，不當勞動行為之行政救濟內容，除權利有無之確定外，在判斷上更應以避免雇主之經濟優勢地位之不法侵害及快速回復勞工權益之立法目的為核心。基此，就雇主之行為是否構成不當勞動行為的判斷時，應依勞資關係脈絡，就客觀事實之一切情狀，作為認定。至於行為人構成不當勞動行為之主觀要件，不以故意或過失者為限，只要行為人具有不當勞動行為之認識為已足（最高行政法院103年度判字第357號判決參照）。是以進行不當勞動行為之評價時，當事人雙方雖無法直接證明該當不當勞動行為之主要事實存在，但如能從經驗法則來主張或舉證資方各個間接事實與其發動不當勞動行為之間具有很強之因果關係時，即可推定該主要事實之存在。是判斷雇主之行為是否構成不當勞動行為時，應依客觀之一切事實情況為認定依據。經查：
⒈原告於106年11月28日向參加人財務金融系提出系爭教師
升等申請，經系教評會決議，以原告任專任副教授未滿3年，與升等審查辦法第6條第1款規定：「…申請升任教授者，須有專任副教授3年以上之服務年資者」（原處分卷第46頁）不符，而不予審理（即不予審理決議）。嗣原告對不予審理決議提起申訴，經參加人申評會於107年5月17日以「3年期限之認定，應以申訴人（即原告）提起升等申請時之法規為準，依照105年12月27日通過生效的條文，第9條第1款所謂報部審定時已滿3年之規定，應做符合教育部教育人員任用條例立法意旨解釋，以確保研究之水準及資格明確，期限認定上不致於發生不一致之結果為原則，另查民法等有關期限相關規定，申訴人提出時間點似與3年之期限不符，因此，申訴人主張3年之期限得以滿足似有待商榷之處」為由，作成申訴無理由，應予駁回之決議（即駁回系爭申訴評議），有參加人不予審理決議書、駁回系爭申訴評議書在卷足憑（原處分卷第11頁、第37-39頁），足徵系教評會及參加人申評會，均係以原告提出系爭教師升等申請時間點與升等審查辦法第6條第1款之3年期限不符，而為不予審理決議及駁回系爭申訴評議之決定。
⒉又關於系教評會及參加人申評會均為多數委員所組成，其
中106年度教師申訴評議委員共15人，任期自106年8月1日至108年7月31日止，除被告教師12人外尚有律師1名、桃園縣教師工會代表1名及教育學者1名，其中亦有委員之身份同時為高教公會代表等情，有參加人106學年參加人申評會委員名單1份附卷足徵（原處分卷第93頁），而參加人申評會作出駁回系爭申訴評議日期為107年5月17日（原處分卷第37-39頁），可知參加人申評會之組成係任期制，並非專為原告之系爭申訴而組成，自難認係因原告從事工會活動而為不予審理及駁回申訴之決定。至原告雖提起再申訴，經教育部中央教師申訴評議委員會（下稱教育部申評會）以參加人申評會之組成，違反教師法第29條第2項及參加人申評會組織及評議要點第2條第1項「其中未兼行政教師不得少於委員總數的3分之2」之規定，亦即參加人申訴評議委員未兼行政職務教師僅有8人，未達委員15人總數3分之2為由，而為原申訴評議不被維持之決定（原處分卷第173-177頁），而該等情形亦與參加人本件是否構成不當勞動行為無涉。原告雖另提出教育部申評會108年3月18日評議書（下稱教育部申評會108年3月18日評議書，本院卷第130-137頁），惟教育部申評會108年3月18日評議書僅係論述不予審理決議是否考量升等審查辦法第9規定之疑義，此部分法律適用之爭議尚待參加人教評會之釐清，亦難藉此推認參加人有何不當勞動行為可言。⒊綜上，依經驗法則判斷，並依客觀之一切事實情況為認定
，均無從遽認系教評會之不予審理決議及參加人申評會所為駁回系爭申訴評議之行為，有何不當勞動行為之認識而構成不當勞動行為可言。原告主張之事實及舉證，與參加人各該間接事實間，均難認有何不當勞動行為之相當因果關係，原處分駁回原告裁決之申請，經核於法尚無不合。
㈣原告固主張林君信不待系教評會審議系爭教師升等申請是否
符合規定，即逕行命令魏鳳彤拒絕收件，陳萬榮是否將原告系爭教師升等申請消息通知林君信、並授意其阻撓原告送件，被告未詳加斟酌云云。惟查：原告為系爭教師升等申請時，魏鳳彤告知因林君信說原告之副教授年資未滿3年故不能收件，嗣王睦舜趕至現場後了解狀況後，即予以收件等情，業經證人王睦舜於被告裁決委員會中證述屬實，有被告裁決委員會第4次調查會議記錄在卷足憑（原處分卷第188 -1 89頁），足徵魏鳳彤所言林君信交代不能收件之主要原因乃原告系爭教師升等申請時不符升等審查辦法第6條第1款規定所致，顯然非因原告從事工會活動為由而拒收，自無從認定魏鳳彤依林君信之指示而未收件之行為，有何不當勞動行為之可言，況系爭教師升等申請最後仍由王睦舜予以收件等情，業據王睦舜於被告裁決委員會中陳述明確，即未有影響原告系爭教師升等申請權利。又原告就其主張陳萬榮是否將原告系爭教師升等申請消息通知林君信並授意其阻撓原告送件乙節，並未能舉證以實其說。況林君信交代魏鳳彤不能收件之主要原因乃原告系爭教師升等申請時不符升等審查辦法第6條第1款規定已情既經認定，則原告上開主張，均委無足採。
㈤原告另主張陳俊穎、黃佳玲、陳偉慶為與原告同校之教師，
向所屬系所提交教師升等申請與原告相同未滿三年，參加人僅針對原告不待系教評會審議，即命令不得收件云云，然查：陳俊穎、黃佳玲前職級審定時為101年8月，系教評會通過之時間為104年8月，另陳偉慶前職級審定時為102年2月，系教評會通過之時間為105年3月等情，有參加人教師升等名單1份在卷可證（原處分卷第121-122頁），另依系教評會通過之時間觀之，陳俊穎、黃佳玲、陳偉慶乃適用104年6月26日之升等審查辦法（本院卷第55-62頁），故原告與陳俊穎、黃佳玲、陳偉慶係分別適用各該教師升等申請時之升等審查辦法本難以互相比較。況觀之陳俊穎、黃佳玲、陳偉慶前職級審定時至系教評會通過之時間均已滿3年（原處分卷第121-122頁），原告主張前職級審定時為104年2月，則系教評會於107年1月9日時以原告申請時任副教授未滿3年為由，所為不予審理決議，亦與陳俊穎、黃佳玲、陳偉慶之情形不同，而難認有何差別待遇可言。原告雖主張陳俊穎、黃佳玲、陳偉慶教師升等申請時尚未滿3年云云，然系爭教師升等申請亦經王睦舜予以收件等情，前已認定。縱認原告主張陳俊穎、黃佳玲、陳偉慶前職級審定時至教師升等申請收件之期間亦未滿3年乙節為真，則原告系爭教師升等申請與陳俊穎、黃佳玲、陳偉慶教師升等申請收件之期間亦無違和之處，原告主張因林君信曾拒絕收件即認參加人係不當勞動行為云云，亦無足取。
㈥原告主張其從事工會活動係於106年10月25日公開寫信邀請
同系教師加入工會，陳萬榮知悉原告即將提出系爭教師升等申請。依經驗法則，可合理懷疑參加人知悉原告積極於校內從事工會活動，依勞資關係脈絡，被告當可客觀判斷其與原告從事工會活動有關云云。再查：觀之原告提出106年10月25日邀請加入高教工會電子郵件內容（下稱邀請加入高教工會電子郵件），惟觀之收件人部分，並無參加人、林君信或陳萬榮等人，難認渠等知悉上開邀請加入高教工會電子郵件或知悉原告從事工會活動，故原告僅憑臆測主張參加人、林君信及陳萬榮知悉原告積極於校內從事工會活動云云，委無可採。此外，依原告提出106年11月22日電子郵件內容，為原告與人事室職員以電子郵件聯絡原告和人事室主任約定時間之往來內容，亦未能推論系爭教師升等申請與原告主張之不當勞動行為之關連性，原告主張均難採憑。
六、綜上，原告主張各節，均無可採，原處分認事用法並無違誤。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 21 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 張瑜鳳法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 10 月 21 日
書記官 陳清容