臺北高等行政法院判決
108年度訴字第355號108年7月25日辯論終結原 告 歐陽俊宇被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 李文義上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國108年2月22日交訴字第1081300058號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬嘉義區監理所（下稱嘉義所）之臺南監理站監警聯合稽查小組（下稱稽查小組）於民國107年9月3日15時15分許，在臺南市○○區○○路○○號前，查獲原告駕駛登記案外人飛泰貿易有限公司所有之000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛）自臺南市安平區載客2人至臺南市○○區○○路，並收取費用新臺幣（下同）150元，遂製作駕駛及乘客訪談紀錄，以嘉義所107年9月13日嘉監公字第70035420號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，嗣被告以107年11月30日第00-00000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告10萬元罰鍰；並吊扣駕照4個月。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠原處分所載「違反事實」欄，僅稱「違規攬客，由臺南市安
平區載客2人○○○區○○路」等語，原告究係如何從事違規行為，原處分則未置一語；另關於事實部分，原告受友人之託，載友人之友前往中成路18號，並非如計程車業者攬載不特定之對象，無任意於街道上進行不特定攬客之情，被告驟然認定原告「個別攬載旅客收費」，顯與實情有違，且亦未提出任何客觀證據以實其說，自有違誤。
㈡次按公路法第2條第15款、第34條第1項第4款及第5款、第37
條第1項第3款、第78條之1等規定可知，本件原告行為之事務管轄權責應屬直轄市政府即臺南市政府，被告欠缺本件之行政管轄權，原處分顯有違反行政程序法第11條管轄法定原則之違誤，應予撤銷。
㈢聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明：㈠本件除有稽查小組與駕駛訪談紀錄外，另經查證乘客2名係
利用手機群組叫車，有訪談紀錄、稽查照片影本及稽查錄影光碟等違規事實，而非原告辯稱搭載友人，顯見原告有反覆實施之意圖，洵堪認定，且本件事實業經被告嘉義區監理所臺南監理站（下稱臺南站）、嘉義所及被告查證再三，非原告所稱原處分未詳查事實及證據；又原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載行為人違規事實，此外，亦載有原告違規營業使用車輛及收費金額等，故原處分並未違反明確性要求。
㈡原告自始自終未依公路法第37條第1項第3款規定，辦理計程
車客運業之申請核准登記、設立計程車客運業之主事務所，自無從涵攝該款規定定其管轄權；縱本案之管轄權依據為公路法第37條，然從文義解釋觀之，公路法第37條各款僅並未明確指出「未經申請核准者」之土地管轄規定，且公路法第37條規定自73年1月23日修正施行至今，依其立法沿革與立法議事紀錄，修正之目的均係確立受理申請核准籌備經營汽車運輸業之公路主管機關或配合政府功能業務與組織調整而調整公路主管機關，均未針對「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責劃分有所立論，尚難認立法者有意於本條規定「未經申請經營汽車運輸業者」裁罰之權責，倘逕認本條規定及於「未經申請核准者」之土地管轄，恐有過度擴張適用之嫌，且擴張適用之結果反因定性之擾而徒生管轄爭議，亦不符合運輸業之特性並有悖於公路法第37條之立法目的與體系解釋。
㈢承前所述，依組織法或依公路法之體系解釋，由管理自用車
之被告針對未經核准經營汽車運輸業之違規營業裁罰，仍合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性時之管轄爭議；且對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得；又除作用法之依據外，依法務部94年9月27日法律決字第0940034647號函可知，過去有關「自用車違規營業」之查緝與裁處，一直係由公路監理機關為之，並未影響人民對管轄程序安定性之期待。
㈣聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有稽查小組駕駛訪談紀錄（答辯外放卷第10頁）、向2名乘客查證之訪談紀錄（答辯外放卷第11至12頁）、稽查照片影本（答辯外放卷第14頁）、稽查錄影光碟（答辯外放卷第16頁）、嘉義所107年9月13日嘉監公字第70035420號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（答辯外放卷第17頁）、原處分（本院卷第13頁）及訴願決定（本院卷第16至21頁）附卷可稽，勘信為真實。本件應審酌事項厥為：㈠本件原告是否有違規攬客之行為？㈡原處分是否違反明確性原則？㈢被告是否有做成原處分之權限？
五、本院之判斷：㈠按「本法用詞，定義如下：…十四、汽車或電車運輸業：指
以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」、「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。…營業汽車應依下列規定，分類營運：…
四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。…」、「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。…三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」、「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」、「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」公路法第2條第14款、第3條、第34條第1項第4款、第37條第1項第1款及第3款、第77條第2項、第79條第5項定有明文。
㈡次按「本規則依公路法第79條規定訂定之。」、「未經申請
核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」汽車運輸業管理規則第1條、第138條亦定有明文。
交通部106年1月6日交路字第10650001091號令修正發布之未經核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業裁罰基準：「……二、個人以小型車、機車經營汽車運輸業者，其裁罰基準如下：第1次，處新臺幣10萬元罰鍰，並吊扣該次非法營業車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照4個月。……」。
㈢查原告利用通訊軟體於107年9月3日15時15分許，駕駛登記
案外人飛泰貿易有限公司所有之系爭車輛自臺南市安平區載客2人至臺南市○○區○○路，並收取費用150元，其以未經申請核准經營汽車運輸業之系爭車輛為系爭載客行為等情，有卷附駕駛訪談紀錄、乘客訪談紀錄及採證影片等件，在卷足憑（被告答辯外放卷第10-14頁），是原告未經核准而經營汽車運輸業之事實，堪予認定。
㈣原告上開未經核准而載客之違規行為，係屬計程車客運業：
1.經探求前揭公路法及汽車運輸業管理規則之立法意旨可知，以汽車經營計程車客運業者，勢需駕駛具內在風險之汽車使用整體資源有限之公用道路，對乘客之消費安全與道路交通秩序具有廣泛之影響，倘僅仰賴完全開放之自由競爭市場機制，自行發揮擇優汰劣功能，恐難有效保障消費安全與道路交通秩序，故藉由進入市場營業前之申請核准管制，以達一定程度風險預防之效能。因此，公路法所定從事汽車客運業應先經申請核准之事前控管機制，雖屬對有意從事汽車客運業者營業競爭自由的限制，但與立法者所欲達成上述公共福祉間仍有合理之關連與必要性，與比例原則相符。是以，有意以小客車經營載客運輸之計程車客運業者，當依公路法上開規定，事前申請核准，方得為之。若未依公路法申請核准即經營計程車客運之汽車運輸業者，依同法第77條第2項規定，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。又經營計程車客運業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備後始得為之。而所謂經營，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為經營行為之認定。
2.原告雖主張其受友人之託而載朋友前往中成路18號，無從事載客營業行為等云云。然查，依稽查小組向2名乘客訪談紀錄內容所示，乘客均表示不認識駕駛（即原告），並表示係由手機群組叫車搭乘，車資150元，該訪談紀錄並有2名乘客分別簽名在案（答辯外放卷第11至12頁），顯見原告確有違規搭載乘客並收取費用之事實，則原告並非合法之汽車運輸業者，堪認其係故意未經申請核准即以系爭車輛任意載客之營業行為無誤，實已違反前揭汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項規定甚明；另依稽查錄影光碟顯示，原告遭攔查當下先向稽查人員陳稱「載我公司同仁……公司車……跑業務而已」，稽查人員詢問原告是否認識乘客，原告回答「認識阿，我們Line的朋友」，稽查人員再詢問乘客姓名，原告卻稱「我只知道綽號而已」，稽查人員又問乘客綽號為何，原告仍無法回答，僅稱「我要看一下Line，阿就朋友而已…」等語（答辯外放卷第16頁），與原告主張係受友人委託幫忙載朋友云云，說詞反覆不一，足見原告前開主張，顯係事後推諉卸責之詞，實無可採。是原告違規經營計程車客運業，亦堪認定。
㈤雖原告主張原處分欠缺事實之記載情事，違反明確性原則云
云。按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」、「所謂『內容明確性』，應指行政行為各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」分別有最高行政法院96年度判字第594號、100年度判字第427號判決可資參照。
查原處分以表格列載：「車號」、「車種：自用小客車」、「違規事實：駕駛000-0000號自小客車，違規攬客，由臺南市安平區載客2人○○○區○○路收取車資新臺幣（若干）元整」、「違反時間」、「違反地點/攔查地點」、「違反通知單字號」、「處罰主文：處罰新臺幣（若干）元整、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺南監理站查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」（見本院卷第13頁）已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。故原告此部分主張，委不足取。
㈥惟被告就原告之違規行為並無管轄權，說明如下：
⒈按行政程序法第11條第1項、第5項規定：「行政機關之管轄
權，依其組織法規或其他行政法規定之。」「管轄權非依法規不得設定或變更。」第15條規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（第2項）行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。（第3項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」依上規定可知，行政機關之權限均係以法規為依據（管轄權法定原則），不得任意設定或變更，尤其不允許當事人協議變動機關之管轄權，此即所謂管轄權法定原則及管轄恆定原則。惟「管轄恆定原則」亦有例外，即得不依增修法規之程序與方式而依其他法定程序與方式變更管轄權。行政程序法第15條所規定之「委任」或「委託」即屬之。亦即行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行之，其所謂「法規」，包括憲法、法律、法規命令、自治條例、依法律或自治條例授權訂定之自治規則、依法律或法規命令授權訂定之委辦規則等有關委任事項之「行政作用法規」。如無法規依據，不得擅自委任或委託，以確保「管轄法定原則」。易言之，組織法一般係規範行政機關內部運作，以適用於機關內部為多，而作用法則以對外施行為主，其所規定者厥為具有實踐性質之「職權」，大都具有干預性質，是權利或權力之性質，需有法令具體授權基礎，因此，行政機關僅得依作用法，不得依組織法內有關權限之規定，訂定涉及人民權利義務之法規命令（參司法院釋字第535號解釋、第570號解釋及第654號解釋意旨）。從而，若行政機關欲將部分權限委任所屬下級機關或委託不相隸屬之行政機關執行，仍須有個別作用法之具體法規依據，並由各主管機關依據行政程序法第15條規定辦理委任或委託。若未踐行上開程序，即不發生授與權限之效力。至於行政程序法第111條第6款規定：「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者」，其所謂「缺乏事務權限」，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。
⒉依公路法第37條第1項及第3條規定可知，交通部、直轄市政
府、縣市○○○○○路主管機關，惟所轄事○○○區○○○○路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限。甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰。至於同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，仍應屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形，而當以直轄市主管機關為吊扣牌照之該管公路主管機關。被告雖辯稱原告未依公路法第37條第1項第3款規定，辦理計程車客運業之申請核准登記，自無從得涵攝該款規定以定其管轄權云云，核與前揭規定不符，尚無可採。
⒊經查，本件原告未經申請核准，以訴外人飛泰貿易有限公司
所有之系爭車輛攬載乘客，被告認定其未經申請核准而使用系爭車輛經營汽車運輸業（計程車客運業）之行為，違反汽車運輸業管理規則第138條規定，依公路法第77條第2項規定而為裁處原告罰鍰10萬元及吊扣駕照4個月，有原處分在卷足佐。惟依前所述，公路法第37條第1項第3款針對計程車客運業之申請核准籌備事宜，既明文以負有申請核准義務者之主事務所所在位於直轄市或直轄市以外區域作為區別標準，將位於直轄市者之申請核准權限歸屬直轄市公路主管機關，直轄市以外者則屬中央主管機關之權限，甚且，同法第78條第1項更針對該法之罰鍰，明定由該管公路主管機關處罰，在同法第37條第1項第3款已針對計程車客運業之監管權限特予明文之情況下，為預防將來繼續實施違規經營計程車客運業之行為，關於施以諸如吊扣牌照等管制處分之權限，自屬適用同法第37條第1項第3款規定之情形而當以直轄市主管機關為罰鍰及吊扣牌照及駕照之該管公路主管機關。準此，系爭車輛用以經營計程車客運業，卻未先申請核准，係違反公路法第37條第1項第3款所定之行政法上義務，則本件公路法主管機關應依違規經營行為之主事務所定之，而原告係屬自然人，固無從以公司所在地為其事務所所在地，惟自然人為違規經營行為時，其主要從事營業事務之地點即難與居住處所分離而截然劃分，其生活之重心所在即為營業之重心所在，故其主事務所即應以其住所地定之。查原告起訴狀陳報之住所地為臺南市○○區○○路○○○號19樓之2B，自應認原告之主事務所在臺南市，則本件違規行為有無經申請核准乙事，自屬臺南市公路主管機關之調查審究範圍，查認違章與否，當由臺南市公路主管機關辦理，方收事權統一之效。是本件依公路法第77條第2項規定對原告為罰鍰及吊扣駕照處分者，應為臺南市公路主管機關，並非被告，被告竟作成原處分，自有欠缺管轄權限之違誤，因其瑕疵尚未達重大明顯之程度，依前開說明，原處分尚屬得撤銷而非無效。然依公路法第77條第2項規定，關於罰鍰及吊扣駕照處分，均屬裁量處分，有管轄權之主管機關對於原處分所涉違章行為，尚須就個案情節行使自身裁量權限予以作成裁處，並非必然為與原處分相同之處分。是依行政程序法第115條規定反面解釋觀之，原處分自仍應撤銷。
六、綜上所述，原處分所指原告之違章行為，固有所憑，惟被告就系爭違規行為不具有作成原處分之管轄權限，從而，被告所為之原處分，即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 15 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 鍾 啟 煌法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 15 日
書記官 劉 育 伶