臺北高等行政法院判決
108年度訴字第363號108年5月30日辯論終結原 告 李後政（即信億科技股份有限公司之臨時管理人）被 告 金融監督管理委員會代 表 人 顧立雄（主任委員）訴訟代理人 白嘉眉
黃靖雅上列當事人間證券交易法事件，原告不服行政院中華民國108年2月14日院臺訴字第1080163285號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告民國107年10月1日金管證審罰字第1070336866號處分及該部分訴願決定均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告以信億科技股份有限公司(下稱信億公司)為已依證券交易法發行有價證券之公司，(1)未依證券交易法第14條之1第3項、公開發行公司建立內部控制制度處理準則（下稱內部控制處理準則）第24條第1項及被告民國102年6月26日金管證審字第1020021398號令(下稱被告102年6月26日令)規定，於106會計年度終了後4個月內(截止日為107年4月30日)公告申報106年度內部控制聲明書；未依證券交易法第36條第1項第1款、第2項及公開發行公司財務報告及營運情形公告申報特殊適用範圍辦法(下稱特殊適用範圍辦法)第3條第1款規定，於106會計年度終了後4個月內(截止日為107年4月30日)，公告並申報經會計師查核簽證、董事會通過及監察人承認之106年度財務報告。(2)未依證券交易法第36條第1項第2款規定，於107會計年度第2季終了後45日內（107年8月14日前）公告申報經會計師核閱及提報董事會之107年第2季財務報告。又原告於107年4月間經法院裁定為信億公司之臨時管理人，即為信億公司上開未依規定公告申報行為之負責人，被告乃依證券交易法第178條第1項第2款、第4款及第179條第1項規定，分別以107年10月1日金管證審罰字第1070336866號(下稱原處分1)及第00000000000號裁處書(下稱原處分2)，各處原告罰鍰新臺幣（下同）24萬元。原告不服，提起訴願，嗣經行政院108年2月14日院臺訴字第1080163285號訴願決定駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：信億公司董事、監察人全體均請辭，大部分財產被掏空，原有職員離職，法院選任之臨時管理人對於信億公司情況需要花費諸多心力了解，信億公司財產究竟尚有多少，時值究竟仍有多少、有無變賣可能，如需變賣應遵循程序為何等諸多情事並儘速處理，況信億公司根本無力新聘職員、無力支付會計師報酬，信億公司因而向被告陳述未能提出財報的情況，並非完全不理不睬。被告指責原告未為積極作為，自有過失云云，容有未洽。且信億公司僅原告一位臨時管理人，亦無財務主管，如何製作106年度內部控制聲明書、106年度財務報告及107年第2季財務報告，更未能召開董事會予以通過，亦無監察人可以執行職務予以承認。要之，此法律上義務對於原告而言為事實不能。被告以原告未能執行事實上不能之工作，裁罰各24萬元，共48萬元容有違誤。何況信億公司無力支付會計師報酬，亦無會計師願意辦理查核簽證，此雖非法律上或事實上不能，但確實是做不到，而非未為積極作為，原處分認原告有過失，實有違誤等情。並聲明：訴願決定及原處分1、2均撤銷。
三、被告則以：原告自接任信億公司臨時管理人至前揭財務報告及內部控制制度聲明書之公告申報截止日前，未曾向被告表示其因時間緊迫而無法於期限內辦理，且原告身為一專業律師，當能迅速理出應即時處理之事項，本應積極督促公司履行公告申報之義務，惟在公告申報法定期限前，均未見原告積極作為，自有過失。又信億公司稅籍現況營業中，屬營運中之公開發行公司，並無停歇業、破產或進入清算之情況。再依行政程序法第102條規定，原告於陳述意見時限內並未提出異議，反以信億公司名義於107年6月26日及7月19日來函說明無法依規定辦理之緣由，惟相關函文均無原告之簽章，無從證明其屬原告之主張，被告考量該公司仍有營業收入，屬營運中之公開發行公司，並無停歇業、破產或進入清算而得以不予處分之情況，且違反規定之事實明確，以原處分對原告處以罰鍰，並無違誤等語資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過為兩造所不爭執，並有原處分1(本院卷第41至42頁)、原處分2(本院卷第43至46頁)、訴願決定(本院卷第49至57頁)等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭點厥為：被告以原告未於法定期間公告申報信億公司106年度內部控制制度聲明書、106年度財務報告及107年度第2季財務報告，以原處分1、2各處原告24萬元罰鍰，有無違誤？
五、本院判斷如下：㈠按行為時證券交易法第14條之1規定：「（第1項）公開發行
公司、證券交易所、證券商及第18條所定之事業應建立財務、業務之內部控制制度。（第2項）主管機關得訂定前項公司或事業內部控制制度之準則。（第3項）第1項之公司或事業，除經主管機關核准者外，應於每會計年度終了後3個月內，向主管機關申報內部控制聲明書。」第36條第1項第1款、第2款及第2項規定：「已依本法發行有價證券之公司，除情形特殊，經主管機關另予規定者外，應依下列規定公告並向主管機關申報：一、於每會計年度終了後3個月內，公告並申報經會計師查核簽證、董事會通過及監察人承認之年度財務報告。二、於每會計年度第1季、第2季及第3季終了後45日內，公告並申報經會計師核閱及提報董事會之財務報告。…」「前項所定情形特殊之適用範圍、公告、申報期限及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第178條第1項第2款及第4款規定：「有下列情事之一者，處新臺幣24萬元以上240萬元以下罰鍰：……。二、違反第14條之1第1項、第3項……。四、發行人、公開收購人、證券商、證券商同業公會、證券交易所或第18條第1項所定之事業，於依本法或主管機關基於本法所發布之命令規定之帳簿、表冊、傳票、財務報告或其他有關業務之文件，不依規定製作、申報、公告、備置或保存。……。」第179條第1項規定：「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」㈡次按依證券交易法第14條之1第2項規定訂定之內部控制處理
準則第24條第1項及第3項規定：「首次辦理股票公開發行及公開發行公司，應每年自行評估內部控制制度設計及執行的有效性，並依規定格式作成內部控制制度聲明書，除本會另有規定者外，應於每會計年度終了後3個月內於本會指定網站辦理公告申報。」「第1項內部控制制度聲明書應先經董事會通過；修正時，亦同。」依證券交易法第36條第2項規定訂定之特殊適用範圍辦法第3條第1款規定：「發行人公告申報財務報告及每月營運之特殊情形，自中華民國102會計年度起，應依下列各款規定辦理：一、國內未上市、未上櫃公司及興櫃外國公司因作業時間確有不及，致無法於每會計年度終了後3個月內公告並申報年度財務報告，得延長至每會計年度終了後4個月內公告申報，並得免公告申報第1季及第3季合併財務報告。……。」又被告102年6月26日令「一、依據證券交易法第14條之1第3項規定辦理。二、未上市、未上櫃之公開發行公司（含興櫃公司）若因作業時間確有不及，致無法於每會計年度終了後3個月內公告申報內部控制制度聲明書，得延長至每會計年度終了後4個月內公告申報。三、本令自即日生效。」㈢按行政罰之處罰，以違反行政法上義務為前提，而實施處罰
構成要件行為之義務主體，自屬依法處罰之對象。行為時證券交易法第179條第1項規定：「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」前揭規定係就公司違反行政法上義務之行為，課負責人有防止之義務，並因負責人違反此一防止義務而使其成為行政處罰之對象。該規定自係就違反行政法上義務之人為法人者，以行為時代表該法人之負責人為處罰對象（司法院釋字第638號解釋理由書參照）。準此，法人負責人違反防止之義務，而使法人有違反證券交易法之行為，始予以處罰，屬自己責任，而非代罰或轉嫁性質。則依行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性。次按行政程序法第9條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」再按「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」為行政訴訟法第4條第2項所明定。而依裁量權所為之行政處分，有逾越權限或濫用權力情事者，依同法第201條規定，行政法院得予撤銷。此之所謂「裁量逾越」或「裁量權濫用」之違法，應包括依法應加裁量而怠於裁量之情形在內。
㈣經查，信億公司為已依證券交易法發行有價證券之公司，未
依行為時證券交易法第14條之1第3項、第36條第1項第1款、第2款及第2項、內部控制處理準則第24條第1項、特殊適用範圍辦法第3條第1款及被告102年6月26日令規定，分別於106會計年度終了後4個月內(107年4月30日前)公告申報董事會通過106年度內部控制制度聲明書及經會計師查核簽證、董事會通過、監察人承認之106年度財務報告，暨於107會計年度第2季終了後45日內(107年8月14日前)公告申報經會計師核閱且提報董事會之107年第2季財務報告，違規事實固洵堪認定。惟按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」為行政罰法第7條第1項所明定。其立法理由並謂：「現代國家基於『有責任始有處罰』之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。」是以，違反行政法上義務之行為，乃行政罰之客觀構成要件；故意或過失則為行政罰之主觀構成要件，兩者分別存在而個別判斷，尚不能以行為人有違反行政法上義務之行為，即推論出該行為係出於故意或過失。
㈤就原處分1部分：
經查，原告係於107年3月30日始經臺灣新北地方法院裁定選任為信億公司之臨時管理人，代行董事長及董事會職權，有臺灣新北地方法院106年度抗字第268號民事裁定在卷為憑（見本院卷第163至167頁），而該裁定於107年4月14日始確定，原告於107年4月26日始經核准辦理變更代表人登記，亦有信億公司基本資料查詢表在卷可稽（見本院卷第9至11頁）。然信億公司之所以經法院裁定選任臨時管理人，係因該公司所有董事及監察人均在106年6月23日以前辭任，致無人可代表公司執行職務，因而有選任臨時管理人代為行使董事長及董事會職權之必要，而信億公司於106年6月23日起即無董事、監察人，在公司長期無代表人執行職務情形下，信億公司106年度內部控制制度聲明書及106年度財務報告，即有待釐清，衡情須時間製作財務報告並覓得願簽證之會計師簽證，及對營運之效果及效率、財務報導之可靠性及相關法令之遵循等目標的達成，提供合理的確保，始得再向被告申報，自難期待甫於107年4月26日接任臨時管理人之原告，得於短短4天內即同年4月30日前督導公司提出經董事會通過之106年度內部控制制度聲明書，及經會計師查核簽證、董事會通過及監察人承認之106年度財務報告，而向被告完成申報，被告徒要求原告應有積極作為督促公司在前開期限內完成申報及提出，而完全無視上開諸多不可歸責原告之有利事由，遽以原處分1處原告罰鍰24萬元，顯有依法應加裁量而怠於斟酌裁量情形，非無濫用裁量權之違法，自有違誤。
㈥就原處分2部分：
原告雖主張信億公司董事、監察人全體均請辭，大部分財產被掏空，原有職員離職，信億公司財產究竟尚有多少，時值究竟仍有多少、有無變賣可能，如需變賣應遵循程序為何等諸多情事並儘速處理，況信億公司根本無力新聘職員、無力支付會計師報酬，信億公司因而向被告陳述未能提出財報的情況，並非完全不理不睬。被告指責原告未為積極作為，自有過失，容有未洽云云。惟查：
1.證券交易法第36條第1項第2款已規定已依該法發行有價證券之公司應於每會計年度第1季、第2季及第3季終了後45日內，公告並申報經會計師核閱及提報董事會之財務報告，其目的無非係以發行公司之財務報告為投資人投資有價證券之主要參考依據，除必須符合可靠性、公開性外，尚具有時效性，以期藉由即時之資訊揭示及資訊之透明化，使投資人得以了解公司之現狀與未來。信億公司既為公開發行有價證券之公司，其公告申報之第2季財務報告，不僅可做為市場上一般投資人投資該公司之參考依據，更足使已投資信億公司之股東及該公司廣大債權人得以具體了解該公司之現狀，並評估其未來，深具意義，而此種意義與作用並不會因信億公司董事、監察人全體均請辭，大部分財產被掏空，原有職員離職等情，而有所差異。且依財政部北區國稅局三重稽徵所107年7月23日北區國稅三重銷審字第1072249127號函文載稱，信億公司稅籍現況營業中，尚無他遷或自行停、歇業之情事（見原處分卷第7頁）。且信億公司依證券交易法第36條第1項第3款規定於公開資訊觀測站公告申報每月之營業收入資料，截至107年10月止，該公司仍有營業收入17,719千元（見原處分卷第11頁），屬營運中之公開發行公司，並無停歇業、破產或進入清算之情況。是以縱令信億公司有原告所指前揭情形，然既仍屬營運中之公開發行公司，該公司仍負有依證券交易法第36條第1項第2款規定於法定期限內（即107年8月14日前）公告申報第2季財務報告之作為義務。
2.次查原告自107年3月30日經臺灣新北地方法院裁定選任為信億公司之臨時管理人，於107年4月26日經核准辦理變更代表人登記，業如前述。則信億公司107年第2季財務報告之提出期限（107年8月14日）距原告就任該公司臨時管理人（107年4月26日）已有一段期間，且被告尚於107年5月25日以金管證審字第1070320626號陳述意見通知書請原告就信億公司未依證券交易法規定公告申報106年度財務報告，而有受行政裁處之虞，請原告提出陳述意見（見原處分卷第2至3頁）。按理原告當對證券交易法第36條第1項第2款規定知之甚詳，且自其107年4月26日就任臨時管理人迄提出財務報告之期限（107年8月14日前）尚有3個多月時間，原告應有餘裕組織公司人事、釐清製作財務報告並覓得願簽證之會計師簽證，督促信億公司依上開規定完成信億公司107年度第2季財務報告之編製、公告與申報。
若無營業可能，亦應依規定辦理停、歇業或停止公開發行，以免除信億公司公告申報財務報告之義務。然原告自接任至今均未完成該公司財務報告之編製，且迄未向被告提出申報，亦未辦理停、歇業或停止公開發行。原告僅以信億公司名義發函予被告稱將陸續於107年8月底前出具（見原處分卷第6頁），然迄其所稱期限，仍未見原告有何積極作為，足見信億公司非僅未踐履於法定期間公告並申報107年度第2季財務報告之義務，亦未辦理停、歇業程序或停止公開發行，原告身為信億公司負責人，顯未盡其督導之責，是被告認原告對於信億公司上開違規行為具有過失，洵屬有據。原告主張其已盡負責人之義務，就信億公司原處分2之違規行為，並無任何故意或過失云云，非屬可採。
3.被告考量上開情事及個案情節，以信億公司違反行為時證券交易法第178條第1項4款規定，不依第36條第1項第2款規定公告並申報107年第2季財務報告，而依行為時證券交易法第179條第1項規定，以原處分2裁處原告罰鍰24萬元，尚無逾法定罰鍰額，亦核無裁量濫用、裁量逾越或違反比例原則之違法情事。
六、綜上所述，原處分1部分，尚非合法，訴願決定就此部分不察，予以維持，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，此部分應予准許，自應由本院將原處分1及該部分訴願決定併予撤銷；至原處分2部分，並無違誤，訴願決定就此部分遞予維持，並無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 6 月 20 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪法 官 王 俊 雄
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 6 月 20 日
書 記 官 鄭 聚 恩