臺北高等行政法院判決
108年度訴字第375號109年6月18日辯論終結原 告 許煌被 告 內政部代 表 人 徐國勇（部長）訴訟代理人 唐家宏
黃鉅富被 告 內政部國土測繪中心代 表 人 劉正倫（主任）訴訟代理人 謝東發被 告 臺東縣政府代 表 人 饒慶鈴（縣長）訴訟代理人 王明楠
王振榮被 告 臺東縣成功地政事務所代 表 人 曾斐顥（主任）訴訟代理人 吳美靜上列當事人間有關土地事務事件，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：
壹、按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條定有明文。
貳、原告訴之變更或追加如下：
一、本件原告108年3月28日（本院收文日）起訴時原聲明：「
一、請求判決確認被告內政部國土測繪中心102年10月1日測重字0000000000號函無效。二、請求判決確認臺東縣政府109年9月16日府地測字第1030182999號之公告地籍圖無效。三、請求判令回復臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖。四、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所依前項舊地籍圖座標系統就臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖上所載座標、圖根、界址點全面更正地籍圖數值並實施鑑界複丈。五、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所就臺東縣○○鄉○○段已為公眾使用之道路（含公有土地與相毗鄰私有地一部分）辦理地籍測量，並辦理土地分割及交通用地（使用地類別）之變更登記。六、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告臺東縣政府、被告成功地政事務所應連帶賠償原告新臺幣（下同）一百五十萬元整及自本訴狀繕本送達相對人之翌日起按年息百分之五計付之利息。」
二、後108年4月3日（本院收文日）具狀變更聲明為：「一、請求判決確認被告內政部國土測繪中心102年10月1日測重字0000000000號函無效。二、請求判決確認臺東縣政府103年9月16日府地測字第1030182999號之公告地籍圖無效。三、請求判令回復臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖。四、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所依前項舊地籍圖座標系統就臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖上所載座標、圖根、界址點全面更正地籍圖數值並實施鑑界複丈。五、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所就臺東縣○○鄉○○段已為公眾使用之道路（含公有土地與相毗鄰私有地一部分）辦理地籍測量，並辦理土地分割及交通用地（使用地類別）之變更登記。六、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告臺東縣政府、被告成功地政事務所應連帶賠償原告新臺幣一百五十萬元整及自本訴狀繕本送達相對人之翌日起按年息百分之五計付之利息。」
三、又於108年5月17日（本院收文日）復具狀變更聲明為：「
一、請求判決確認被告內政部國土測繪中心102年10月1日測重字第1020700316號函無效。二、請求判決確認臺東縣政府103年9月16日府地測字第1030182999號之公告地籍圖無效。三、請求判令回復臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖（附件1）。四、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所依前項舊地籍圖座標系統就臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖上所載座標、圖根、界址點全面更正地籍圖數值並實施鑑界複丈。五、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所依前項舊地籍圖座標系統就臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖上所載都蘭段第91-1地號、及91-3地號之未登錄邊坡土地（如附件2圖所示『Ａ』、『Ｂ』，即83年空照圖【附件3】所示雜樹林部分，實際位置及面積依實測為準）辦理地籍測量，並辦理第一次所有權登記。六、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所就臺東縣○○鄉○○段已為公眾使用之道路（含公有土地與相毗鄰私有地一部分）辦理地籍測量，就未登錄公有土地辦理第一次所有權及交通用地登記，就私人土地部分辦理土地分割及交通用地（使用地類別）之變更登記。七、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告臺東縣政府、被告成功地政事務所應連帶賠償原告新臺台幣一百五十萬元整及自本訴狀繕本送達相對人之翌日起按年息百分之五計付之利息。」
四、嗣於108年7月30日（本院收文日）復具狀變更聲明為：「
一、請求判決確認下列法律、命令無效：（一）地籍測量實施規則第89條至94條、同規則第132條至134條、同規則第150條、同規則第153條、同規則第165條、同規則第219條、239條至244條、辦法圖解法土地界址鑑定作業注意事項全部、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知全部。（二）內政部90年5月1日台（90）內地字第9060856號行政命令、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第1點、第7點、第8點、第10點。（三）土地法第46之1條、地籍測量實施規則第169條、同規則第244條、同規則第225條、同規則第228條。辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第21點、同事項第23點等。（四）土地法第46之2條、46之3條、及執行要點第4點、第14點、第17點、地籍測量實施規則第215條、同規則第221條、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第23點、同事項第24點等規定。
二、請求判決確認被告內政部國土測繪中心102年10月1日測重字第1020700316號函無效。三、請求判決確認臺東縣政府103年9月16日府地測字第1030182999號之公告地籍圖無效。四、請求判令被告臺東縣政府及被告成功地政事務所回復臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖（109年3月26日準備程序中更正）。五、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告成功地政事務所就全東近1000個基本控制點均完成補建其【TWD67】坐標值。六、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告成功地政事務所建立具『同一性』全省精準【TWD67】坐標值及【TWD97】坐標值之電子地籍圖。七、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所依前項具『同一性』電子地籍圖全面實施鑑界複丈。八、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所就臺東縣○○鄉○○段已為公眾使用之道路（含公有土地與相毗鄰私有地一部份）辦理地籍測量，就未登錄公有土地辦理第一次所有權及交通用地登記，就私人土地部分辦理土地分割及交通用地（使用地類別）之變更登記。九、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告臺東縣政府、被告成功地政事務所應連帶賠償原告新臺幣一百五十萬元整及自本訴狀繕本送達相對人之翌日起按年息百分之五計付之利息。」
五、再於109年6月11日（本院收文日）復具狀變更聲明為：「
一、請求判決確認下列法律、命令無效：（一）地籍測量實施規則第89條至94條、同規則第132條至134條、同規則第150條、同規則第153條、同規則第165條、同規則第219條、239條至244條、辦法圖解法土地界址鑑定作業注意事項全部、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知全部。（二）內政部90年5月1日台（90）內地字第9060856號行政命令、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第1點、第7點、第8點、第10點。（三）土地法第46之1條、地籍測量實施規則第169條、同規則第244條、同規則第225條、同規則第228條。辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第21點、同事項第23點等。（四）土地法第46之2條、46之3條、及執行要點第4點、第14點、第17點、地籍測量實施規則第215條、同規則第221條、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第23點、同事項第24點等規定。
（五）民事訴訟法第427條第2項第5款、地籍測量實施規則第232條等規定嚴重違憲無效。二、請求判決確認被告內政部國土測繪中心102年10月1日測重字第1020700316號函無效。三、請求判決確認臺東縣政府103年9月16日府地測字第1030182999號之公告地籍圖無效。四、請求判令被告臺東宜蘭縣政府及被告成功地政事務所回復臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖如附件（一）。五、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告成功地政事務所就全東近1000個基本控制點均完成補建其【TWD67】坐標值。
六、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告成功地政事務所建立具『同一性』全省精準【TWD67】坐標值及【TWD97】坐標值之電子地籍圖。七、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所依前項具『同一性』電子地籍圖全面實施鑑界複丈。八、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所就臺東縣○○鄉○○段已為公眾使用之道路（含公有土地與相毗鄰私有地一部份）辦理地籍測量，就未登錄公有土地辦理第一次所有權及交通用地登記，就私人土地部分辦理土地分割及交通用地（使用地類別）之變更登記。九、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告臺東縣政府、被告成功地政事務所應連帶賠償原告新臺幣一百五十萬元整及自本訴狀繕本送達相對人之翌日起按年息百分之五計付之利息。」
六、末於109年6月18日言詞辯論期日變更聲明為：「一、請求判決確認下列法律、命令無效。（一）地籍測量實施規則第89條至94條、同規則第132條至134條、同規則第150條、同規則第153條、同規則第165條、同規則第219條、239條至244條、辦法圖解法土地界址鑑定作業注意事項全部、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知全部。
（二）內政部90年5月1日台（90）內地字第9060856號行政命令、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第1點、第7點、第8點、第10點。（三）土地法第46之1條、地籍測量實施規則第169條、同規則第244條、同規則第225條、同規則第228條。辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第21點、同事項第23點等。（四）土地法第46之2條、46之3條、及執行要點第4點、第14點、第17點、地籍測量實施規則第215條、同規則第221條、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第23點、同事項第24點等規定。（五）民事訴訟法第427條第2項第5款、地籍測量實施規則第232條等規定嚴重違憲無效。二、請求判決確認被告內政部國土測繪中心102年10月1日測重字第1020700316號函無效。三、請求判決確認臺東縣政府103年9月16日府地測字第1030182999號之公告地籍圖無效。四、請求判令被告臺東縣政府及被告成功地政事務所回復臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖如附件（一）。五、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告成功地政事務所就全東近1000個基本控制點均完成補建其【TWD67】坐標值。六、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告成功地政事務所建立具「同一性」全省精準【TWD67】坐標值及【TWD97】坐標值之電子地籍圖。七、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所依前項具『同一性』電子地籍圖全面實施鑑界複丈。八、請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所就臺東縣○○鄉○○段已為公眾使用之道路（含公有土地與相毗鄰私有地一部份）辦理地籍測量，就未登錄公有土地辦理第一次所有權及交通用地登記，就私人土地部分辦理土地分割及交通用地（使用地類別）之變更登記。九、請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告臺東縣政府、被告成功地政事務所應連帶賠償原告新臺幣一百五十萬元整及自本訴狀繕本送達相對人之翌日起按年息百分之五計付之利息。」。
參、原告前揭訴之變更或追加，因被告無異議而為本案之言詞辯論，視為同意變更或追加，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、事實概要：緣原告及第三人即原告配偶呂宗慶於96年間購買臺東縣○○鄉○○段91-1及91-3地號等2筆土地（下稱系爭土地）。依被告內政部國土測繪中心102年10月1日測重字第1020700316號函（下稱國土中心102年10月1日函）核定，辦理103年度臺東縣○○鄉○○段地籍圖重測，系爭土地為重測區域內之土地，經被告臺東縣政府103年9月16日府地測字第1030182999號函重新實施地籍測量之結果公告（下稱系爭公告）。原告未於公告期間提起異議，嗣向被告內政部、被告臺東縣政府、被告成功地政事務所、東河鄉公所等提出行政請求書，108年2月12日向行政院提起訴願，經被告內政部108年2月23日台內訴字第1080420097號函交下，被告內政部國土測繪中心108年3月15日測重字第1081300604號函復原告。另被告臺東縣政府107年5月23日府地測字第1070096563號亦函復原告在案。原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、重測係以「地籍原圖破損、減失致無法使用」云云為重測之前提條件，土地法第46條之1定有明文，茲系爭都蘭段原地籍圖既完整無缺，根本無所謂「重新測量」之原因，從而國土中心102年10月1日函核定「辦理103年度臺東縣○○鄉○○段地籍圖重測區土地」及因此所辦理「重測」及公告「重測後地籍圖」自為無效：
（一）大法官院釋字第374號解釋明揭「依土地法第46條之一至46條之三規定所為地籍圖重測，係地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，就人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力」。此「私權效力」即係指重測前，土地登記所登載之權利，而「原土地所有權範圍及位置」即土地登記所本「地籍圖」。
（二）系爭都蘭段原地籍圖完整，從而各宗土地之界址，當然係依原地籍圖上所載，殊無不依原地籍圖，而依所謂「地主到場指界，逾期不到場者，依鄰地界址、依現使用人指界（土地法第46條之2）」云云，致破壞原界址之餘地，茲系爭重測後地籍圖明顯與原地籍圖不符，從而系爭重測後公告之地籍圖，自明顯無效也昭然。
二、政府利用人民對政府之信賴，騙取原告代理人同意所謂「協助指界之『錯誤界址』」，政府又故意不告知「原土地所有權實質面積已減少百分之十以上」，且位置偏離，原告權益嚴重受損，原告因此陷於錯誤，致未能於公告期間內提出異議，從而系爭公告對原告自無任何拘束力也甚明。
三、原告許煌從未收受系爭所謂「重測結果變更通知」，參以被告所提出所謂「送達證書文件」，其上根本無任何原告許煌簽收之證明，從而系爭所謂「重測結果通知」對原告許煌不生任何效力也甚明。
四、政府以所謂「以前人工測量不準，日據時期地籍圖有誤，現代衛星定位較準，應依衛星定位測量之地籍圖」云云之世紀大謊言，不法強取人民財產：
（一）內政部於民國70年前，完成「TWD67」座標系統之全臺測點及依地籍圖所載「座標、地籍線」完成「TWD67地籍圖數值化」，將地籍圖掃描電腦化，再將地籍圖「日據時期地籍圖座標」轉換為「TWD67座標」，即可完成準確「TWD67數值化地籍圖」，「地籍圖上之每一界址點、圖根點」均有其座標，再配合加已完成之全臺數千個「TWD67」三角點，使用「TWD67」座標系統之經緯測量儀器，即可輕易準確找出圖面上界址點實際所在位置。
（二）「TWD67座標系統」與「TWD97座標系統」，因涉及二種不同橢球體，所採用之基準不同。因此差異不小，例如在同一地點之虎子山在二套座標系統中，不但其地球長半徑、地球扁率、經緯度其座標、二度分帶座標，明顯不同，甚至「高程」亦不相同，因此以任何程式或參數轉換，均會出現2至15公尺之偏差，所謂「以『衛星定位TWD97座標系統為臺灣地區地籍圖測量』」之內政部90年5月2日台內地0000000號令，自為無效。地政機關依內政部90年5月2日台內地0000000號行政命令，將原已成「『TWD67』圖解地籍圖數值化」，經所謂「座標轉換」為「TWD97」圖解地籍圖數值，並傳送至國土測繪中心，然座標轉換結果既有2至15公尺差距，因此「TWD97圖解地籍圖」經電腦展開後，表面各宗土地大小、形狀與地籍圖並無不合，然事實上，然整體地理位置已偏移2至15公尺，因此根本不得作為測量依據，有內政部國土測繪中心地籍圖檔資料提供作業資料說明可稽。故「以『衛星定位TWD97座標系統」為臺灣地區地籍圖測量』」之內政部90年5月2日台內地0000000號令、明顯違憲、無效。
五、所謂「界址爭議之司法判決」，明顯為無效：
（一）法院就所謂「界址爭議、地籍圖爭議」之判決，固委由國土測繪中心為鑑定，並以其鑑定結果為判決基礎，然其鑑定方法為所謂「國土測繪中心使用精密電子測距經緯儀，在上開土地附近檢測圖根點，經檢測無誤後，以各圖根點為基點，分別施測系爭土地及附近之界址點，並計算輸入其座標值輸入電腦，以自動繪圖儀展繪於鑑測原圖上」，「然後依據地政事務保管之重測前地籍圖，圖解地籍圖數值化成果等資料，展繪本案有關土地地籍經界線，與前項成果檢核後測定於鑑測原圖上」（臺南地方法院106年度簡上字第214號判決、106年度簡上字第261號判決、103年度簡上字第152號、新北地方法院105年度簡上字第57號等判決參照）云云。
（二）具見國土測繪中心既係本於地政事所提出之所謂「地籍圖」及「TWD97圖解地籍圖數值化成果資料」等資料，依「TWD97座標系統」為地籍測量鑑定基礎。唯按依「TWD97座標系統」為地籍測量、其地理位置偏離2至15公尺，測量方法明顯錯誤，其鑑定已不具任何效力。地政事務所既得依地測規則第244條、232條所謂「訂正「地籍圖」、「數值檔圖」、更正「地籍圖」行捏造之實，因此地政事務所提出送鑑定基礎之「地籍圖」，未既經與國土測繪中心所保管之地籍圖相核對且符合後，所謂「地籍圖」根本不具任何「證據能力」及「證據力」。至於所謂「圖解地籍圖數值化成果資料」，其既經「TWD67」座標轉換「TWD97」，有2至15公尺偏差，有每月可更動，無任何「證據力」、「證據能力」，根本不得作鑑定基礎。從而以無證據能力、無證據力之所謂「國土測繪中心鑑定報告」為基礎之民事「確認界址」判決，自為無效也明甚。
六、土地登記之生效性、公示力、公信力，不容破壞，法院無權以形成判決變更土地界址：
（一）土地係構成國家之基本要素，亦係一切財產來源，因此一部土地法可謂係國家之最根本大法，乃明定土地登記之生效性（民法第758條、民法第759條）、公示性（土地登記規則）及公信力（土地法第43條），乃貫穿土地法最重要基柱，不容動搖之。而土地登記之公信力係來自土地登記之公示性，沒有公示性就沒有生效性及公信力可言。
（二）土地登記之生效性、公示力、公信力，不容破壞，然法院根本不知「TWD67」、「TWD97」及其間差異，完全被所謂「現代衛星定位較準，以前地籍圖不正確」云云所欺矇，相關爭訟幾以「測量爭執，屬界址私權爭議，循民事訴訟程序」、或所謂「涉及國家賠償，由民事法院管轄」云云進行，然依民事訴訟法第427條第2項第5款規定，不論訴訟標的金額大小，一律適用民事簡易訴訟程序，然測量涉及專業知識，法官也只能交由測量機關鑑定，無法想像國土測繪中心係以地政事務所提供「捏造地籍圖」「不實地籍圖數值圖檔」」等犯罪成果為資料及以錯誤「TWD97」錯誤測量方法為鑑定，顯然無異「請鬼拿藥單」，乃有所謂「日據時期地籍圖不正確，應更正」或所謂「地籍線與航照圖不符」云云判決結果，其至為荒謬也明甚。是以，加害人之地政事務所反而成為實質之審判者，且可不負任何責任。且因不論訴訟標的大小，皆一律適用簡易訴訟程序，草率審理，又無法循一般正常上訴程序獲得救濟，參以歷年來，相關所謂「界址爭議」，幾受不利判決確定，縱提起再審亦遭駁回，案件屢見不鮮。具見民事訴訟法第427條第2項第5款明顯違憲也明甚。
七、依釋字第469號解釋，自應命全面回復舊地籍圖（數值）、全面辦理按舊地籍圖辦理鑑界複丈、道路用地測量、變更登記，管理：
（一）系爭都蘭段區域所有土地，遭政府以不法手段，捏造地籍圖檔，強迫變更各宗土地所有權之範圍，強取土地所有權，自應回復舊地籍圖法律關係，及舊地籍圖數值檔。另本於與臺東縣政府地籍整理之公法上法律關係，土地所有權人自得類推適用土地法第46-1條請求臺東縣政府就系爭都蘭段土地依舊地籍圖檔全面辦理鑑界複丈，以回復各土地所有權範圍之原狀。
（二）應就全臺8000多個控制點完成補建其「TWD67」坐標值，以供「定位」地籍圖，回復原地籍：
依「地籍圖座標系統與TWD67坐標系統」間之座標轉換程式轉換成「TWD67坐標系統」，並按「TWD67坐標」基準「定位地籍圖」，為測量「日據時期地籍圖」，唯一且最正確之科學方法，殊不容以所謂「日據時期地籍圖不準確」或所謂「破損、圖紙伸縮、圖幅拼接發生差異」、或所謂「TWD67坐標值控制點遺失、毀損」云云，藉所謂「訂正、更正」行政公權力、或所謂「重測」立法、行政公權力或所謂「確認界址判決」司法公權力等，強行破壞原地籍「同一性」，侵害人民財產權。
（三）應建立具「同一性」之全省精準「TWD67」坐標值及「TWD97」坐標值之電子地籍圖：
「TWD67」坐標值電子地籍圖轉換為「TWD97」座標值電子
地籍圖，必須先經由「TWD67」坐標值電子地籍圖為現場定位及測量，再以之確定各宗土地界址點其「TWD97」座標值，並以各個界址點「TWD97」座標值作成之「TWD97」座標之電子地籍圖，如此才能保其「同一性」，至為昭然。
（四）應請建立「電子地籍圖防偽嚴密監控系統」及全面檢討地籍測量實施規則及其相關法規：
地籍圖全面電子化，地政機關得任意更改，毋須任何手續，又可任意刪除所有紀錄，追蹤困難，人民財產權陷於隨時被剝奪之不確定狀況，至為恐怖。「土地合併、分割」當然為民法第758條之物權變更法律行為，已不具「同一性」，何來所謂「依複丈成果更正」云云之問題？為回復全臺地籍圖，並保障人民財產之安全，原告前請求被告內政部等為建立「電子地籍圖防偽嚴密監控系統」及全面檢討地籍測量實施規則及其相關法規在案。
（五）日據時期地籍圖其圖廓上所載各「地籍座標值」、圖面上各圖根點、各界址點、各經界線所對應之各「地後籍座標值」，相當於人體之「DNA」及其排序。地籍複丈、測量、重測相當於就地籍圖與現地為「親子血緣鑑定」，因此為複丈、重測依據之「地籍圖」當然須與原地籍圖具同一性「地籍座標」，否則如同「檢體調包」，其複丈、重測、地籍測量自當然為無效也甚明，更涉及刑事偽造公文書罪及行使偽造公文書罪，絕不生所謂「複丈成果圖、重測具確認性行政處分」云云之問題，至為昭然。
（六）釋字第469號解釋中後段：「……。如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權利因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟……，」。回復原地籍，補建控制點、作成具「同一性」精準地籍圖、就土地全面實施測量，固為公共利益、及一般國民福祉，但其同時亦保障界址被破壞、所有權被侵害之特定地主權益，從而依上開解釋意旨，被害之地主，自為受保障之「可得特定之人」，殊絕非所謂「『享有反射利益』之一般人」云云，被告臺東縣政府對被害之地主自有作為義務，並無不作為之裁量權，法理至明。道路用地部分為公有地，部分為私有地，就私有地部分成立公用地役權，本於與臺東縣政府間地籍管理之公法法律上關係，及大法官釋字第469條，請求臺東縣政府就都蘭段區域已為公眾使用之道路（含公有土地及與相毗鄰私有地一部分）辦理地籍測量，並就該部分辦理分割及交通用地（使用地類別）之變更登記。
八、被告等等共謀共同以「衛星定位測量」、「重測」，捏造地籍圖，強取土地，不法強迫變更原所有權之範圍，嚴重侵害原告權益，自應依上開請求負回復原狀之義務，並另應連帶以金錢賠償請求權人於回復前所受占有利益之損失，請求國家賠償。
九、下列法律、命令無效：
（一）政府捏造所謂「圖解法測量」、「圖解法地籍圖」，將日據時期地籍圖「『去』地籍座標數值」化，「『非』地籍圖」化，失效化。地籍測量實施規則第89條至94條、同規則第132條至134條、同規則第150條、同規則第153條、同規則第165條、同規則第219條、239條至第244條、辦法圖解法土地界址鑑定作業注意事項全部、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知等全部均違憲而當然無效。
（二）政府利用所謂「『複丈』、『鑑界』、『取三個圖根點定位』、『圖根點檢測、補設圖根點』」之障眼法，捏造所謂「以前人工測量較準，現代衛星定位較準」，以所謂「『TWD97座標系統』衛星定位」，將日據時地籍圖上各宗土地，小範圍分批「移位」，變更所有權「原位置」。內政部90年5月1日台（90）內地字第9060856號行政命令、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第1點、第7點、第8點、第10點均違憲而當然無效。
（三）政府捏造所謂「圖紙伸縮、皺折、破損」云云，假所謂「酌量縮放」、「訂正」、「更正」、「調製」、「調整」之名，行「捏造、增減各宗土地經界線長度、宗地面積」之實，強取人民土地。土地法第46-1條、地籍測量實施規則第169條、同規則244條、同規則第225條、同規則第228條。辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第21點、同事項第23點均違憲而當然無效。
（四）政府假所謂「『重測』、『鑑界』、『指界』、『複丈成果圖簽認』、『重測公告』、『司法判決』」之名，利用人民對政府之信賴，以詐術「漂白」，以公權力強取人民財產。土地法第46-2、46-3條、及執行要點第4點、第14點、第17點、地籍測量實施規則第215條、同規則第221條、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第23點、同事項第24點等規定均違憲而當然無效。
（五）民事訴訟法第427條第二項第5款「設不動產之界線或設置界標」之「民事界址爭限」，限於土地第一次總登記前，地籍調查時，鄰地間就界址發生爭議發生始有適用餘地，至於第一次總登記後，各宗土地所有權人間其界址之民事法律關係即已確定，即當然不生所謂「民事界址爭議」云云之問題。詎民事訴訟法第427條第2項第5款，其適用範圍竟包括已登記不動產在內，申言之，已登記不動產所有權範圍及位置，不但永遠處於不確定狀態，不具特定「DNA」，法院得任意依無效行政規則所作「無效『鑑定』報告」以簡易之形成判決變更原土地所有權範圍及位置（原「DNA」），殊為離譜，其嚴重侵害人民財產權，其當然違憲而無效也明甚。歷年來，相關民事「確認界址判決」皆為無效。更何況相關判決均無任何「地籍座標系統」、「地籍座標」相關記載，所謂「判決」根本不具任何效力也昭然。
（六）已登記不動產，僅有為公法上「複丈錯誤、不實」爭議，殊絕無所謂「設不動產之界線或設置界標」民事界址爭議。被告內政部、被告內政部國土測繪中心利用職權捏造所謂「日據時期地籍圖，無任何地籍座標，僅為單純圖解」云云，使全國原日據時期地籍圖完全失效，指示命令下屬地政機關可任意捏造「地籍圖」；又捏造所謂「原地籍圖破損、圖紙伸縮」，指示下屬地政機關得任意以所謂「調整、更正」、「重測」云云，一再捏造不實地籍圖（包括界址點、經界線長度），一變再變，可以有各種不同版本；又藉所謂「地籍圖數位化」指示命令下屬地政機關得以黑箱作業不斷捏造不同版本地籍圖，外人不得而知；又捏造所謂「日據時期人工測量不準，現代衛星定位比較準」，指示命令下屬地政機關得任意佈設「假界樁」為所謂「已知點」作為不法「地籍測量複丈」依據，並騙取地主同意「『犯罪假界址』成果」，有明確違憲地籍測量規則之相關證據在案可稽。被告等主管機關又指示命令下屬地政機關依「犯罪『複丈成果圖』」，編造所謂「經複丈發現錯誤者，依原始資料可查得『原測量錯誤純技術引起者（原測量錯誤係觀測、量距、整理原圖、訂正地籍圖、或計算面積等錯誤所）』、『抄錄錯誤（指錯誤因複丈人員記載之疏忽所引起』」云云，「更正」地籍圖（地籍測量實規則第232條），完成「偽造地籍圖合法化」最後拼圖，以行政不法手段強取人民土地。相關侵害人民財產權違憲之無效行政命令施行以來，全國地籍圖全變成捏造不實之「TWD97」電子地籍圖，並公告行使之，人民財產權受損嚴重，自成立組織犯罪防制條例之加重詐欺犯罪集團也昭然。因此系爭爭議，所涉及的，乃是政府集體組織犯罪，屬刑事及行政公法爭議，且被告就系爭所謂「重測」與原地籍圖不符，完全不為爭執，因此被告等機關才為當事人，負有回復原狀之義務，並另按地籍圖依科學方法為鑑界之義務，根本不生任何所謂「民事界址爭議」也明甚。詎地測規則第221條1項第2款竟規定「申請人對於鑑界結果有異議，負擔費用，申請再鑑界」云云，地政機關無須負擔任何責任，反而係申請人應負擔所謂「舉證責任」，其明顯違憲也明甚。
（七）地政機關所為任何「『無效』地政登記」，應直接為「『註銷』登記」，絕非為所謂「『更正』登記」，此為基本法理，至為昭然。殊絕無假所謂「更正」、「訂正」之名任意偽造、變造地籍圖，又不通知土地所有權人之理，地籍測量規則第232條、同法第244條明顯違憲也明甚。
（八）政府集體組織犯罪，聲請大法官解釋相關行政命令及法律違憲無效，全面回復全臺地籍，為唯一合憲合法救濟途徑等情。
十、並聲明：
（一）請求判決確認下列法律、命令無效：
1.地籍測量實施規則第89條至94條、同規則第132條至134條、同規則第150條、同規則第153條、同規則第165條、同規則第219條、239條至244條、辦法圖解法土地界址鑑定作業注意事項全部、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知全部。
2.內政部90年5月1日台（90）內地字第9060856號行政命令、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第1點、第7點、第8點、第10點。
3.土地法第46之1條、地籍測量實施規則第169條、同規則第244條、同規則第225條、同規則第228條。辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第21點、同事項第23點等。
4.土地法第46之2條、46之3條、及執行要點第4點、第14點、第17點、地籍測量實施規則第215條、同規則第221條、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第23點、同事項第24點等規定。
5.民事訴訟法第427條第2項第5款、地籍測量實施規則第232條等規定嚴重違憲無效。
（二）請求判決確認被告內政部國土測繪中心102年10月1日測重字第1020700316號函無效。
（三）請求判決確認臺東縣政府103年9月16日府地測字第1030182999號之公告地籍圖無效。
（四）請求判令被告臺東縣政府及被告成功地政事務所回復臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖如附件（一）。
（五）請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告成功地政事務所就全東近1000個基本控制點均完成補建其【TWD67】坐標值。
（六）請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告成功地政事務所建立具「同一性」全省精準【TWD67】坐標值及【TWD97】坐標值之電子地籍圖。
（七）請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所依前項具「同一性」電子地籍圖全面實施鑑界複丈。
（八）請求判令被告臺東縣政府及成功地政事務所就臺東縣○○鄉○○段已為公眾使用之道路（含公有土地與相毗鄰私有地一部份）辦理地籍測量，就未登錄公有土地辦理第一次所有權及交通用地登記，就私人土地部分辦理土地分割及交通用地（使用地類別）之變更登記。
（九）請求判令被告內政部、被告內政部國土測繪中心、被告臺東縣政府、被告成功地政事務所應連帶賠償原告新臺幣一百五十萬元整及自本訴狀繕本送達相對人之翌日起按年息百分之五計付之利息。
參、被告內政部國土測繪中心則以：
一、查國土中心102年10月1日函係臺東縣政府提報103年度辦理該縣○○鄉○○段地籍圖重測地區，依規定辦理勘選及審定後所核定之函示，其係就臺東縣政府報請鑒核上開重測地區所為之指示處理，為上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，非對原告所為之行政行為，其非行政處分。本部分原告以訴願及行政訴訟請求確認國土中心102年10月1日函無效部分，顯與法不合。
二、按「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。……」及「依第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。」分別為國家賠償法第2條第2項及第9條所明定。依原告起訴狀事實一及事實二陳述，原告等人96年間買入臺東縣○○鄉○○段91-1及91-3地號土地……，103年9月18日臺東縣政府通知都蘭段地籍圖重測土地標示變更結果……，經查上開地號土地地籍圖重測非由被告內政部國土測繪中心執行重測工作，倘原告認為地籍圖重測成果影響權利，應向賠償義務機關提出請求，請求被告內政部國土測繪中心應連帶賠償部分，亦與法不合等語，資為抗辯。
三、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、被告臺東縣成功地政事務所則以：
一、依土地法第46條之2規定：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」。次依地籍測量實施規則第82條規定：「地籍調查，應通知土地所有權人於一定期限內會同辦理。前項調查情形應作成地籍調查表，由指界人簽名或蓋章。」，同規則第83條規定：「土地所有權人應於地籍調查時到場指界，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點，自行設立界標。到場之土地所有權人不能指界者，得由測量員協助指界，其經土地所有權人同意者，應由土地所有權人埋設界標。土地所有權人逾前條第一項期限未設立界標或到場指界者，得依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測，其依第三款及第四款規定辦理者，並應埋設界標。界址有爭議時，直轄市或縣（市）主管機關應依土地法第59條第2項規定處理之。」及第84條規定：「土地所有權人因故不能到場指界、設立界標時，得出具委託書委託他人辦理。」據此，經調閱系爭土地之地籍調查表載明原告於103年3月13日出具委託書，103年7月31日通知系爭土地實地協助指界，由受託人王麗娟代為辦理系爭土地地籍調查指界，受託人於地籍調查表簽章完成。
二、按土地法第46條之1至第46條之3執行要點第14點規定：「重測公告期間，土地所有權人因面積增減提出異議時，應依土地法第46條之3第2項及第3項辦理。」及第17點規定：「重測結果公告期滿無異議者，即屬確定。土地所有權人或關係人不得以任何理由申請複丈更正。……」。次依土地法第46條之3規定：「重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為三十日。土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」依前述，臺東縣○○鄉○○○段地籍圖重測成果公告自103年10月1日起至103年10月31日止，原告於公告期間未對系爭土地書面提出異議。依法寄送地籍圖重測土地標示變更結果通知書於原告，於公告30日完成後辦理土地標示變更登記。
三、綜上所述，系爭土地之地籍圖重測作業程序均符合地籍圖重測法令規則，並依法公告後辦理土地標示變更登記，且無行政程序法第111條規定之情事等語，資為抗辯。。
四、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
伍、被告臺東縣政府則以：
一、經調閱土地地籍圖重測地籍調查表所載，原告於103年3月13日依地籍測量實施規則第84條：「土地所有權人因故不能到場指界、設立界標時，得出具委託書委託他人辦理。」之規定，出具委託書，委託受委託人王麗娟君代為辦理該土地重測地籍調查指界有關事項，受委託人指明其土地界址經界為「待協助指界」，且於地籍調查表簽章完成。並檢附系爭土地於96年1月25日（由前土地權利人「異動索引」：葉美連向轄區臺東縣成功地政事務所申請鑑定，原告於買賣登記日期96年3月5日取得該土地權利）土地複丈圖供參。後依土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4點規定，經通知於103年7月31日辦理該土地實地協助指界事宜，原告亦委託王麗娟君到場會同。經受委託人實地確認同意協助指界之結果並簽章完成。
二、綜上，原告所○○○鄉○○段91-1、91-3地號等2筆土地，業經地籍圖重測程序依法辦理，並公告確定辦理土地標示變更登記，重測後編為北都蘭段70、69地號，並無違失（均有地籍調查表等可稽），且系爭土地之地籍圖重測均符合相關程序且並無行政程序法第111規定之情形，原告之訴為無理由等語，資為抗辯。
三、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
陸、被告內政部則以：
一、查系爭土地坐落臺東縣東河鄉為臺東縣政府及臺東縣成功地政事務所管轄區域，有關系爭土地103年間辦理地籍圖重測，依行為當時國土測繪法、地籍測量實施規則及應用測量實施規則等相關規定，係臺東縣政府及臺東縣成功地政事務所之權責，被告內政部無辦理權限。又原告未具體指述及舉證被告內政部就系爭土地辦理地籍圖重測對原告有何等執行職務行使公權力之行為，足徵原告縱因系爭土地因地籍圖重測而生損害，亦與被告內政部欠缺客觀上共同關聯性。從而被告內政部就系爭土地地籍圖重測毋庸與臺東縣政府及臺東縣成功地政事務所連帶負賠償責任。
二、再查地籍測量實施規則第232條、第244條、基本測量實施規則第6條第2項及被告內政部90年5月2日台內地字第9060856號令係被告內政部分別依土地法第47條及國土測繪法第7條第3項規定授權及依地籍測量實施規則第4條規定賦予之權限所為，既非特定公務員之特定職務行為，原告亦無請求訂定系爭條文及發布系爭令之公法上請求權，且系爭條文之訂定係對多數不特定人民就一般事項為抽象規定（參照行政程序法第150條第1項）；系爭令之發布係為統一規範各級主管機關及測量機關辦理地籍測量使用之測量基準所為非直接對外發生法規範效力之一般及抽象規定（參照行政程序法第159條第1項），均非對特定人民就具體事項發生公法上權利義務關係拘束力之行政行為，並未侵害其權利。
三、查臺灣地區早期使用之地籍圖係日據時期所測繪，因測量原圖於第二次世界大戰時遭炸燬，光復後以依據測量原圖描繪裱裝而成之地籍圖辦理地籍管理，因使用頻繁並受氣候影響，致圖紙產生破損與伸縮情形。為釐整地籍，被告內政部自65年起全面推動地籍圖重測工作，以嚴謹的程序辦理地籍調查、地籍測量、公告通知、繪製地籍圖等工作，惟仍採圖解法方式辦理，自78年起方全面採用數值法辦理地籍圖重測。另為保存以圖解法測繪之地籍圖並提高行政效能，被告內政部擬訂各項計畫報奉行政院核定，自86年至94年辦竣圖解地籍圖數值化作業，其中臺東縣於93年辦竣相關工作。圖解地籍圖數值化主要工作項目為將圖解法測繪之地籍圖（紙圖）數化建檔（電腦檔案），建檔方式係採數化儀直接數化或以掃描儀掃描後再向量化處理，數化檔成果與相對應之紙圖其空間坐標維持一致，原告所述臺灣地區現今大多數地籍圖於70年時均已完成依「TWD67」坐標系統為基準之數值化成果，顯有誤解。
四、再查「中央主管機關應選定衛星追蹤站作為大地基準，並將其測量成果作為訂定坐標系統之依據（第1項）。基本控制測量之地心坐標、橢球坐標及平面坐標值計算，應以令央主管機關所定之坐標系統為依據，並以一九九七坐標系統（TWD97）命名，……（第2項）」、「各機關於中央主管機關公告測量基準、參考系統之實施日期前所完成之測繪成果，得繼續使用（第1項）。前項測繪成果，於重新測製時應以當時公告之測量基準、參考系統為之（第2項）。」、「本規則之測量，應依國土測繪法之中央主管機關公告之測量基準及參考系統實施。」分別為基本測量實施規則第6條、第35條及地籍測量實施規則第4條所明文，是以，被告內政部既以90年5月2日台（90）內地字第9060856號令公告一九九七臺灣地區大地基準（TWD97），各級主管機關、測量機關辦理地籍圖重測等地籍整理作業時，應依前開相關規定辦理，促使各項測繪成果有共通基準，俾利各界整合應用。各機關辦理地籍圖重測時，先進行加密控制點與圖根點測設，並通知土地所有權人到場指界、埋樁，辦理戶地測量以獲取各土地所有權人所指認界址及埋設樁位之TWD97坐標值，並據此計算各宗地面積、辦理成果公告等事宜。辦理地籍圖重測時，各筆土地界址樁位坐標值係經過實地測量所得，與坐標轉換無涉，原告所述被告內政部90年5月2日台內地字第9060856號令將原已成TWD67圖解地籍圖數值化經所謂坐標轉換為TWD97圖解地籍圖數值等情，顯有誤解等語，資為抗辯。
五、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
柒、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出重測土地標示變更結果通知書（見本院卷一第33頁）、臺東縣政府107年5月23日府地測字第1070096563號函（見本院卷一第47至49頁）、內政部國土測繪中心108年3月15日測重字第1081300604號函（見本院卷一第75至76頁）、臺東縣成功地政事務所107年4月23日東成地測量字第1070001662號函（見本院卷一第77頁）、內政部國土測繪中心102年10月1日測重字第1020700316號函（見本院卷一第120至123頁）、內政部108年2月23日台內訴字第1080420097號函（見本院卷一第124至125頁）、內政部國土測繪中心108年3月15日測重字第1081300604號函（見本院卷一第126至127頁）、臺東縣政府102年10月8日府地測字第1020189255號函（見本院卷一第138頁）、臺東縣政府102年10月8日府地測字第0000000000B號公告（見本院卷一第140至142頁）、臺東縣政府103年9月16日府地測字第1030182999號函（見本院卷一第170頁）、臺東縣政府103年9月16日府地測字第0000000000B號公告（見本院卷一第171至173頁）、內政部108年7月4日台內地字第1080044162號函（見本院卷一第374至376頁）等原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告是否具有當事人適格？有無公法上請求權存在？
二、被告內政部國土測繪中心102年10月1日函是否屬行政處分？
三、原告未依土地法第46條之3第2項規定，聲請複丈，逕行提起給付訴訟，有無理由？
捌、本院之判斷：
一、本件相關涉之法條如下：
（一）依土地法第46條之2規定：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」
（二）土地法第46條之3規定：「重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為三十日。土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」
（三）土地法第46條之1至第46條之3執行要點第4點規定：「重測地籍調查時，到場之土地所有權人不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：（一）土地所有權人同意該協助指界之結果者，視同其自行指界。」
（四）土地法第46條之1至第46條之3執行要點第14點規定：「重測公告期間，土地所有權人因面積增減提出異議時，應依土地法第46條之3第2項及第3項辦理。」
（五）土地法第46條之1至第46條之3執行要點第17點規定：「重測結果公告期滿無異議者，即屬確定。土地所有權人或關係人不得以任何理由申請複丈更正。......」
（六）地籍測量實施規則第82條規定：「地籍調查，應通知土地所有權人於一定期限內會同辦理。前項調查情形應作成地籍調查表，由指界人簽名或蓋章。」
（七）地籍測量實施規則第83條規定：「土地所有權人，應於地籍調查時到場指界，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點，自行設立界標。到場之土地所有權人不能指界者，得由測量員協助指界，其經土地所有權人同意者，應由土地所有權人埋設界標。土地所有權人逾前條第一項期限未設立界標或到場指界者，得依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測，其依第三款及第四款規定辦理者，並應埋設界標。界址有爭議時，直轄市或縣（市）主管機關應依土地法第59條第2項規定處理之。」
（八）地籍測量實施規則第84條規定：「土地所有權人因故不能到場指界、設立界標時，得出具委託書委託他人辦理。」
（九）地籍測量實施規則第199條規定：「地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」
二、確認訴訟部分：
（一）關於「非行政處分」部分，原告起訴為不合法：
１、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」、「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」，行政訴訟法第107條第1項第10款、行政訴訟法第6條第1項別定有明文。而所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項之規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言；至行政機關所為單純事實之陳述或理由之說明，既不因該項陳述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。又「本（行政程序）法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定（第1項）。行政規則包括下列各款之規定︰二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」，行政程序法第159條第1項以及第2項第2款定有明文，是法律、命令、規則、注意事項、作業須知、執行要點等，僅為抽象之規定，其並非具體個別之處置，尚不對外發生准駁之法律上效果。原告自不得對「非行政處分」之法律、命令、規則、注意事項、作業須知、執行要點，提起確認無效之訴訟，若原告就前揭「非行政處分」提起確認無效之訴訟，為不合法，且無法補正，即應裁定駁回之。
２、本件原告訴請確認下列法律、命令無效：
Ⅰ、地籍測量實施規則第89條至94條、同規則第132條至134條、同規則第150條、同規則第153條、同規則第165條、同規則第219條、239條至244條、辦法圖解法土地界址鑑定作業注意事項全部、圖解法地籍圖數值化成果辦理土地複丈作業須知全部。
Ⅱ、內政部90年5月1日台（90）內地字第9060856號行政命令、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第1點、第7點、第8點、第10點。
Ⅲ、土地法第46之1條、地籍測量實施規則第169條、同規則第244條、同規則第225條、同規則第228條。辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第21點、同事項第23點等。
Ⅳ、土地法第46之2條、46之3條、及執行要點第4點、第14點、第17點、地籍測量實施規則第215條、同規則第221條、辦理圖解法土地界址鑑定作業注意事項第3點、同事項第4點、同事項第23點、同事項第24點等規定。
Ｖ、民事訴訟法第427條第2項第5款、地籍測量實施規則第232條等規定嚴重違憲無效。
３、然查前揭法律、命令、規則、注意事項、作業須知、執行要點等，僅為抽象之規定，並非具體個別之處置，尚不對外發生准駁之法律上效果，並非行政處分，原告對前揭「非行政處分」，提起確認無效之訴訟，為不合法，且無法補正，本應裁定駁回，今以更慎重之判決程序駁回之。
４、原告請求確認內政部90年5月1日台（90）內地字第9060856號令無效部分：
經查內政部90年5月2日台內地字第9060856號令略以：
「要旨：測量基準之訂頒。內容：關於地籍測量實施規則第4條之測量基準（以下簡稱本基準），依下列規定辦理：一、本基準以採用1997臺灣地區大地基準（TWD97）為原則，其定義如下：（一）本基準建構於國際地球參考框架（International Terrestrial ReferenceFrame簡稱ITRF）。ITRF為利用全球測站網之觀測資料成果推算所得之地心坐標系統，其方位採國際時間局（BureauInternationaldel'Heure簡稱BIH）定義在1984.0時刻之方位。……」，該函係被告內政部為統一規範各級主管機關及測量機關辦理地籍測量使用之測量基準，非對特定人民就具體事項發生公法上權利義務關係拘束力之行政行為，並非行政處分，原告就該非行政處分提起確認無效之訴訟，為不合法，且無法補正，本應裁定駁回，今以更慎重之判決程序駁回之。
５、原告請求確認內政部國土測繪中心102年10月1日測重字0000000000號函無效部分：
內政部國土測繪中心102年10月1日測重字0000000000號函內容略以：「茲核定103年度地籍圖重測地區，請查照……」（見本院卷一第120頁），其受文單位為各縣市政府，該文係臺東縣政府提報103年度辦理該縣○○鄉○○段地籍圖重測地區，被告內政部國土測繪中心就臺東縣政府呈報重測地區，所為之指示處理，為上級官署對下級官署本於職權所行之指揮監督，非對特定人民就具體事項發生公法上權利義務關係拘束力之行政行為，並非行政處分，原告就該非行政處分提起確認無效之訴訟，為不合法，且無法補正，本應裁定駁回，今以更慎重之判決程序駁回之。
（二）確認行政處分公告地籍圖（即臺東縣政府103年9月16日府地測字第1030182999號之公告地籍圖）無效部分：
１、確認公告地籍圖無效關於「系爭土地以外土地」部分，原告不適格：
Ⅰ、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」，行政訴訟法第107條第3項定有明文，又「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」此有最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議可供參照。
Ⅱ、原告主張被告土地測量方法自始有誤自應違法無效，且其相關法令及行政命令等亦應無效，故臺東縣政府103年9月16日府地測字第1030182999號之公告地籍圖應為無效云云，然前揭地籍圖公告關於「系爭土地以外土地」部分，並未侵害原告權利，原告就該部分所為之確認無效之請求，非具法律上利害關係，揆諸前揭最高行政法院決議要旨及首開說明，係屬當事人不適格，應予駁回。
２、確認公告地籍圖無效關於「系爭土地」部分，原告之訴為無理由：
Ⅰ、按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」，所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依上開行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。
換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院101年度判字第18號判決參照）。
Ⅱ、本件地籍圖公告（見本院卷一第171至173頁）業據表明主旨、事實、理由及法令依據，已具一般行政處分之要件，並非有行政程序法第111條第1至6款規定行政處分無效之情形。又由其外觀形式，亦無同條第7款所規定其他有重大明顯之瑕疵，系爭地籍圖公告顯不符合行政程序法第111條各款所定之無效要件，原告主張尚不足採。
三、給付訴訟部分：
（一）關於「系爭土地以外土地」部分，原告不適格：
１、按「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」，行政訴訟法第107條第3項定有明文，又「行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的『訴的利益』之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。」此有最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議決議可供參照。
２、原告主張被告土地測量方法自始有誤自應違法無效，且其相關法令及行政命令等亦無效，故應回復臺東縣○○鄉○○段舊地籍圖、就全臺東近1000個基本控制點均完成補建其「TWD67」坐標值、建立具「同一性」全省精準「TWD67」坐標值及「TWD97」坐標值之電子地籍圖、依前項具「同一性」電子地籍圖全面實施鑑界複丈、就臺東縣○○鄉○○段已為公眾使用之道路（含公有土地與相毗鄰私有地一部份）辦理地籍測量、就未登錄公有土地辦理第一次所有權及交通用地登記、就私人土地部分辦理土地分割及交通用地（使用地類別）之變更登記云云，然除系爭土地原告為法律上利害關係人外，就其他「臺東縣○○鄉○○段、全臺東縣、全省」之土地，原告並非為法律上利害關係人，其主張就前揭與其無利害關係之土地，回復舊地籍圖、建立「TWD67」坐標值及「TWD97」坐標值之電子地籍圖、重行鑑界及複丈、辦理地籍測量、辦理第一次所有權及交通用地登記、辦理土地分割及交通用地之變更登記云云，揆諸前揭最高行政法院決議要旨及首開說明，係屬當事人不適格，應予駁回。又縱認原告具有給付之訴之當事人適格，但前揭請求，原告只能依課予義務訴訟請求，並無公法上請求權存在，原告已不能提起合法之課予義務訴訟，其就「系爭土地以外土地」部分，逕依給付訴訟請求判令「回復舊地籍圖、建立坐標值及電子地籍圖、重行鑑界、複丈、辦理地籍測量、辦理第一次所有權及交通用地登記、辦理土地分割及交通用地之變更登記」，亦為無理由，應予駁回。
（二）關於「系爭土地」部分，原告之訴為無理由：
１、請求回復舊地籍圖、鑑界複丈部分：
Ⅰ、「按對於地籍圖重測結果之公告聲明不服者，應依土地法第46條之3第2項規定踐行聲請複丈之先行程序，如仍未獲救濟，始得循訴願及行政訴訟請求救濟，亦即聲請複丈程序為提起訴願之先行程序。……抗告人自應依土地法第46條之3第2項規定繳納複丈費，踐行聲請複丈之訴願先行程序，始為合法，惟查抗告人未經繳納複丈費聲請複丈，即逕行提起訴願，於法已有未合，則抗告人未經合法訴願，即續行提起本件行政訴訟，自屬起訴不備要件，應予駁回。」（最高行政法院105年度裁字第1025號裁定參照）。
Ⅱ、本件系爭土地之地籍調查表載明原告於103年3月13日出具委託書，103年7月31日通知系爭土地實地協助指界，由受託人王麗娟代為辦理系爭土地地籍調查指界，受託人於地籍調查表簽章完成。查臺東縣○○鄉○○○段地籍圖重測成果公告自103年10月1日起至103年10月31日止，原告於公告期間未對系爭土地聲請複丈、異議（見本院卷一第17頁原告起訴狀），被告臺東縣政府依法寄送地籍圖重測土地標示變更結果通知書於原告，於公告30日完成後辦理土地標示變更登記，尚無不合，原告不得以任何理由申請複丈更正、回復舊地籍圖、鑑界。
Ⅲ、原告就系爭土地請求「申請複丈更正、回復舊地籍圖、鑑界」部分，只能依課予義務訴訟請求，並無「申請複丈更正、回復舊地籍圖、鑑界」之公法上請求權存在，原告既已不能提起合法之課予義務訴訟，其逕依給付訴訟請求判令「複丈、回復舊地籍圖、鑑界」，為無理由，應予駁回。
２、請求補建「TWD67」坐標值、及「TWD97」坐標值之電子地籍圖部分：
本件給付訴訟與「系爭土地」相關之部分，原告所稱請求補建「TWD67」坐標值、及「TWD97」坐標值之電子地籍圖，均屬測量方法之爭執，其僅能於申請複丈更正後，依課予義務訴訟請求，原告並無補建「TWD67」坐標值、及「TWD97」坐標值之電子地籍圖之公法上請求權存在，原告既已不能提起合法之課予義務訴訟，其逕依給付訴訟請求判令「補建『TWD67』坐標值、及『TWD97』坐標值之電子地籍圖」，為無理由，應予駁回。
（三）原告起訴既均屬無理由，其主張國家損害賠償，併請求被告內政部、內政部國土測繪中心、臺東縣政府、成功地政事務所應連帶賠償原告新臺幣一百五十萬元整及自本訴狀繕本送達相對人之翌日起按年息百分之五計付之利息，失所附麗，併予駁回。
四、綜上所述，本件原告請求確認非行政處分無效部分，為不合法，其餘起訴關於「系爭土地以外土地」部分，為當事人不適格，關於「系爭土地」部分，其確認、給付之訴均為無理由，均應予以駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，原告之訴為一部分不合法、一部分無理由，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第78條，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 7 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 2 日
書記官 李依穎