臺北高等行政法院判決
108年度訴字第380號108年11月21日辯論終結原 告 張文賓訴訟代理人 黃慧萍律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 洪東銘
陳瑋琪連宇翔上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國108年1月25日交訴字第1070030649號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺中區監理所（下稱臺中監理所）依據民眾檢舉資料，查知原告透過臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱宇博公司）App網路平台（下稱Uber APP 平台），於民國106年1月7日9時30分許，駕駛小馬小客車租賃股份有限公司（下稱小馬租賃公司）所有的OOO-OOOO號租賃小客車（下稱系爭車輛），自臺中市○區○○路○○○ 號搭載乘客至臺中市○區○○○路0段0號國立臺灣美術館前，並收取費用新臺幣（下同）48.26 元。臺中監理所認定原告未經核准經營汽車運輸業，違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138條規定，開立106年9月14日公彰監稽字第64C001425號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），並移送被告。被告以107年8月20日第64-64C001425號違反汽車運輸業管理事件處分書裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣駕駛執照4 個月（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回後，提起本件訴訟。
二、原告主張：㈠被告未提出原告違章的證據，原處分亦未論及認定原告違章的證據，違反行政程序法第36條及第43條規定。㈡原告為小馬租賃公司的合作駕駛人，小馬租賃公司為經核准經營的汽車運輸業者，原告搭載乘客的行為是小馬租賃公司的營業活動，無違反公路法第77條第2 項及汽車運輸業管理規則第138條規定。㈢依公路法第37條第1項第3 款規定，主事務所在直轄市而經營計程車客運業者，其管理及處罰權責機關為直轄市公路主管機關，而非中央公路主管機關。原處分記載原告「違規載客」，對照公路法第34條第1項第4款規定，被告是認定原告未經營計程車客運業。又本件行為地在臺中市，權責機關應為臺中市政府，被告應無管轄權。㈣被告對於違反公路法第77條第2 項規定的汽車駕駛人，一律併處吊扣駕駛執照處分，未考量個案情節、對原告工作權的侵害程度及比例原則，有裁量怠惰之違法等等。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠被告已提出含有原告姓名、照片、車號、車型、行車路線及車資等Uber APP平台乘車資料截圖，並函請小馬租賃公司查證原告租賃系爭車輛的使用情形等，已充分調查事實及證據。㈡原告固領有職業駕駛執照，且系爭車輛為租賃小客車，然乘客是透過Uber APP平台叫車，原告並非經由小馬租賃公司指派前往，不符合汽車運輸業管理規則第100條第1項第2 款代僱駕駛人規定。且原告與小馬租賃公司僅是單純汽車租賃關係，非代僱駕駛，亦無合作或僱傭關係。㈢原告的營業行為具有跨業性質，同時構成未經核准經營「計程車客運業」及未經核准經營「（代僱駕駛）小客車租賃業」。就未經核准經營小客車租賃業部分，交通部已依汽車運輸業管理規則第139條之1規定，以102年7月22日交路字第10250097788號函，將公路法第37條第1項第1 款所定事項權限委任被告，故被告對於未經核准經營小客車租賃業者，具有裁罰權限。㈣原處分裁處罰鍰10萬元及吊扣駕駛執照4 個月，為法定最低裁罰。又處分吊扣汽車駕駛執照，是為遏止汽車駕駛人繼續從事違規營業行為所必要，無違比例原則及不當連結禁止原則等等。並聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，有Uber APP平台乘車資料截圖、民眾檢舉照片、汽車出租單、小客（貨）車租賃契約書、汽車車籍查詢資料、舉發通知單、原處分及訴願決定書在卷可證。本件爭點為：1.原告搭載乘客並收取報酬的行為，是否符合公路法第77條第2項的處罰構成要件？ 2.如上開爭點為肯定，被告有無作成原處分的權限？
五、本院的判斷：㈠原告搭載乘客並收取報酬的行為，符合公路法第77條第2 項的處罰構成要件：
1.公路法第2條第14 款規定：「本法用詞，定義如左：……十
四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款、第5 款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第77條第2 項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2,500 萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」公路法第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」交通部依此授權訂定的汽車運輸業管理規則第138 條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2 項之規定舉發。」此一規定乃執行公路法第77條第2 項有關的細節性、技術性事項，與立法意旨相符且未逾越母法授權範圍，自得適用。
2.原告駕駛小馬租賃公司所有的系爭車輛，未經申請核准經營計程車客運業（關於行業定性，詳後述），於前開事實概要欄所述時間、地點，透過Uber App平台，搭載乘客並收取費用，此有檢舉人行動電話Uber App平台乘車資料截圖（含行車路線、車號、車型、駕駛人姓名、照片及費用、收據等）、車輛照片及汽車車籍查詢資料在卷可證。審酌檢舉人是具名檢舉，並提出行動電話Uber App平台乘車資料截圖及系爭車輛照片，而該等資料僅有加入Uber App平台的會員始能取得，且截圖內容含括行車路線、費用、收據及駕駛人姓名、照片、車型等資訊，足可特定是由原告實質管領的系爭車輛載運乘客，且已完成載運及收取費用，乘客始能取得收據資料，被告認定原告行為已該當於公路法第77條第2 項規定的客觀處罰要件，並非無據。
3.原告雖主張其與小馬租賃公司有合作關係，其載客收費的行為應屬小馬租賃公司的營業範圍等等，然原告是透過Uber App平台攬客、收費，並非受小馬租賃公司的指派接送乘客，並自小馬租賃公司收取報酬，且無證據可以證明原告與小馬租賃公司間有合作關係。再者，小馬租賃公司於106年2月17日檢送汽車出租單、短租客戶紀錄表及小客（貨）車租賃契約書予臺中監理所。該汽車出租單及短租客戶紀錄表顯示，原告租賃系爭汽車的起迄為105年12月7日至106年1月7 日。
小客（貨）車租賃契約書第8 條約定：「……不得提交無駕照之他人駕駛、從事汽車運輸業行為或充作教練車等用途…。」第9 條約定：「……乙方（即原告，下同）於租賃期間，因違規所生之處罰案件，有關罰鍰部分，由乙方負責繳清…。」均顯示原告與小馬租賃公司間僅有短期汽車租賃關係，並無僱傭、委任等合作關係存在，原告上開主張，尚無證據可支持。
4.卷附宇博公司招募司機加入Uber App平台的網頁廣告顯示：「無任何加入費用，時間自由，每月增加上萬額外收入」、「每月多賺3 萬，開車接案，自己決定工作時間…免加入費，免月租費，你自己決定工作時間，輕鬆接案，開自己的車賺錢！直接找時間來說明會吧…收入高。每週輕鬆多賺萬元！公司每週向您付款…」、「開自己的車，免費加入最夯共享平台，時間自由，每週多賺上萬」、「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的乘客，不論你是計程車司機、運輸物流駕駛，或只是單純喜歡開車，都很適合來跟Uber合作成為司機夥伴，自己決定工作時間，當自己的老闆！開Uber不須任何加入費用，無月租費，只要30秒就可免費註冊帳號，每週開始增加上萬元收入」等內容，足見以自用汽車或租賃汽車註冊加入Uber App平台的駕駛人，目的即在提供載客服務，賺取費用，換言之，駕駛人是以營利為目的，依自己意願透過平台攬客賺取報酬，有反覆實施的意圖與準備，其提供的載客服務應有反覆及繼續的特徵。又宇博公司的營運模式是招募司機加入Uber App平台，提供其相關的營業資訊（例如如何查詢每週車資款項、遇到乘客在車上因酒醉而嘔吐時，如何申請清潔費、國道ETC 費用如何計算等），當乘客有用車需求透過Uber App平台叫車，經該平台指揮調度車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客以信用卡付費，再由宇博公司拆帳分配金額給經調度實行載客的車輛，乘客可從該平台上截取行車路線、司機照片及收據等資訊，此為本院職務上已知的事實，並有卷附宇博公司提供司機的營業資訊、Uber App平台乘車資料截圖等可資佐證。由此可知，原告加入Uber App平台後，即經由該平台提供的乘客資訊，可不定時、不定點為不特定第三人提供運送服務，再由宇博公司結算分配金額給原告，顯見原告與宇博公司是共同合作，藉由Uber App平台載運乘客並收取報酬，原告與宇博公司有共同營業的意思，已該當於公路法第77條第2 項規定的主觀處罰要件。
㈡被告沒有作成原處分的權限：
1.原告與宇博公司係共同違規經營計程車客運業：⑴公路法第34條第1項第4款、第5 款規定：「公路汽車運輸，
分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」比對公路法第34條第1項第4款及第5 款關於計程車客運業及小客車租賃業的定義可知，計程車客運業的營業行為著重在人車合一（即車輛加司機）的載客服務，而小客車租賃業的營業行為，僅是出租車輛供他人自行使用，並不提供駕駛人駕車服務，因此，就有通行需求的消費者而言，對於計程車客運業的選擇經常是衡酌車況及司機雙重因素後，而為搭乘於否的決定；對於小客車租賃業的選擇則著重在租賃標的物即車輛本身的品牌、性能等考量。由此觀之，依公路法第79條第5 項規定（汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之）授權訂定的汽車運輸業管理規則第100條第1項第2 款規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。」允許小客車租賃業亦可提供人車合一（即車輛加司機）的載客服務，是否逾越公路法第34條第1項第4款及第5 款規定，而有違授權意旨，不無探究餘地。然無論如何，小客車租賃業仍是以出租車輛為業務主軸，僅於承租車輛的消費者有額外要求，須僱用駕駛人時，始由車輛出租的業者代僱駕駛人，提供載客服務，此與計程車客運業以人車合一不可切割提供載客的營業模式，仍有不同。
⑵如上所述，系爭車輛是由小馬租賃公司出租供原告個人使用
，無證據顯示是小馬租賃公司出租車輛供乘客使用，並代僱原告為乘客提供駕駛服務，是尚難認屬小客車租賃業者（即小馬租賃公司）營業活動的範圍。原告自行透過Uber App平台攬客，並駕駛小客車提供客運服務，且按行駛里程長短計價收取報酬，此與一般計程車客運業者駕車行駛於道路上尋覓乘客或乘客以電話聯絡計程車客運服務業（叫車中心）再據以調派駕駛而提供載客服務，尚無本質上的差異，從競爭市場的角度來看，原處分所指未經申請核准經營汽車運輸業，當指未經申請核准經營計程車客運業而言。
⑶宇博公司招攬司機加入Uber APP平台的廣告資料顯示，加入
Uber APP平台合作駕駛的必備條件為：年滿21歲、沒有犯罪或重大肇事紀錄、持有符合Uber條件的車輛，亦即車長大於
4.5公尺、車輛出廠年份必須為西元2006年以後、必須為4門車以上、不可為9 人座以上等；駕駛人應準備文件則有身分證、駕照、強制險證明、行照、良民證等。由此可知原告並非單純出租車輛供他人自駕使用，而是著重人車合一的載客服務，此觀卷附Uber App平台顯示乘客搭乘路線畫面下方附有駕駛人姓名及相片資訊，亦甚明確。甚且，宇博公司要求駕駛人提供相關準備文件，對招募的司機與車輛進行審核，並協助處理相關問題而為營業上的管理，亦顯示駕駛人因素的重要性。另車資收取標準也是按行車里程長短計價，與一般汽車租賃是按承租車輛的日數計價，顯然不同，而與計程車客運業較為相當。此觀本件乘車金額僅為48.62元，與一般理解汽車租賃的租車費用有相當差距，至為明確。無論就宇博公司招募司機所設的條件，或乘客使用Uber App平台所選擇的服務內容，宇博公司提供的載客服務必然由司機自備特定車輛駕駛，難認有何只出租車輛，而毋庸提供駕駛服務的業務內容，又原告駕駛車輛雖屬租賃小客車，然違章行為的本質既相當於計程車客運業，自不因違章車輛屬自用車或租賃小客車而異其認定，被告主張原告是兼營計程車客運業及小客車租賃業等等，即不可採。
2.公路法第3 條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第37條第1項第1款、第3 款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營……小客車租賃業……向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第78條第1 項前段規定：「本法所定之罰鍰，由該管公路主管機關處罰之。」針對計程車客運業的申請核准籌備事宜，公路法第37條第1項第3款已明定負有審核、判斷權限的公路主管機關，按業者主事務所位在直轄市或直轄市以外區域為區分標準：主事務所位在直轄市者，申請核准權限歸屬直轄市政府；位在直轄市以外區域者，則屬中央主管機關交通部的權限。依此，對於未經申請核准經營計程車客運業的違規態樣，公路法第78條第1 項前段所稱的「該管公路主管機關」即應按此標準判別。查本件違規經營計程車客運業的營業模式，是由原告加入宇博公司Uber App平台，接受宇博公司所定的經營管理模式而為違章行為的共同分擔，是無論個別駕駛人的違規行為地何在，即應以宇博公司主事務所在地判別有審核、裁罰權限的公路主管機關。由於宇博公司主事務所位在臺北市，就本件違規行為有無申經核准乙事，自屬臺北市政府調查審究的範圍，被告並無作成原處分的權限，原處分即非適法。
3.或有認為：直轄市政府僅對業已申請核准經營計程車客運業的違反公路法行為具有裁罰權限，至於尚未申請核准經營計程車客運業的違章行為，則無管轄權等等。然直轄市○○○○路法第37條第1項第3款規定，對於尚未申請核准經營計程車客運業者，本有審核其申請合法與否的權限，如何謂僅就已申請核准的計程車客運業始有管轄權，對從事計程車客運營業活動的其他違章車輛反而無管轄權。況公路法第78條規定：「對於未依本法申請核准而經營汽車運輸業……之行為，民眾得敘明事實檢具證據資料，向公路主管機關檢舉……（第1 項）。前項檢舉及獎勵辦法，由中央公路主管機關定之（第2 項）。」依此規定授權訂定的「檢舉未申請核准經營汽車運輸業及計程車客運服務業案件獎勵辦法」第3條第1項第3 款規定：「檢舉案件依經營業別受理檢舉機關如下：
……三、未申請核准經營計程車客運業……案件：在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為交通部公路總局轄管監理所（站）。」第5條第1項規定：「檢舉案件經裁處確定並完成罰鍰收繳者，受理檢舉機關依下列規定核發檢舉人獎金後，應依規定繳庫：一、實收罰鍰在新臺幣十萬元以上未滿五百萬元者，按百分之十計算，最高金額以新臺幣三萬元為限……。」即按公路法第37條第1項第3款所定的管轄標準區別受理檢舉機關，並無因未申請核准經營計程車客運業，即認直轄市政府無管轄權，而應由被告管轄的情形。
4.汽車運輸業管理規則第139條之1第1 項固規定：「……計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」然此係102年7月22日修正而來，在此之前，該條是規定：「臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內之計程車客運業、小客車租賃業……之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理。」僅涉及直轄市以外計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，而未包含直轄市的計程車客運業。實則公路法第37條第1項第3款已針對計程車客運業的經營管制，明定直轄市政府與中央公路主管機關的權限分配，關於直轄市轄內計程車客運業的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰權限，均歸屬直轄市政府，中央公路主管機關交通部有何權限得將此等事務委辦直轄市政府辦理。再者，授權訂定汽車運輸業管理規則的公路法第79條第5 項規定，僅就汽車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車運輸業的限制、禁止事項及其罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項，授權交通部定之，並無管轄權變動的授權。在公路法第37條第1項第3款已有明文的情況下，汽車運輸業管理規則第139條之1第1項規定不無違反公路法第37條第1項第3 款規定之情，業已違反行政程序法第150條第2項：「法規命令之內容……不得逾越法律授權之範圍與立法精神」，本院自得拒絕適用。況且，交通部依汽車運輸業管理規則第139 條之1所為102年7月22日交路字第10250097788號公告委任被告辦理「遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰」的業務，並未將「直轄市轄內計程車客運業」的申請核准籌備、立案、營運管理及處罰等納入，被告仍欠缺本件的管轄權限。
㈢被告欠缺作成原處分的權限，原處分應予撤銷：
1.行政程序法第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效：……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者。」基於行政機關體制的複雜性、管轄錯誤識別的困難性，及為確保行政機能有效運作，維護法安定性並保障人民信賴，當係指行政處分的瑕疵已達同條第7 款所定重大而明顯的程度，諸如違反權力分立的情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄作成的行政處分，尚屬得撤銷而非當然無效（最高行政法院103 年度判字第605 號判決參照）。是以，被告雖無作成原處分的管轄權限，然觀諸前開管轄規定的相關法令說明，本件管轄錯誤的識別性具有一定的困難度，原處分尚未達重大而明顯的瑕疵程度，應屬得撤銷而非當然無效。
2.行政程序法第115 條固規定：「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第一百十一條第六款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」然前述公路法第37條第1 項規定係就經營汽車運輸業，按經○○○區○○○○路主管機關與直轄市公路主管機關的管轄權限，例如小客車租賃業係向中央主管機關申請，直轄市主管機關即無事務權限；計程車客運業則分由直轄市公路主管機關及中央主管機關管轄，對於主事務所在直轄市者，中央主管機關即無土地管轄權限。而且有管轄權的主管機關（直轄市政府）對於原處分所涉違章行為，仍須就個案情節行使裁量權限，決定有無裁罰的必要，或為裁罰數額、吊扣駕駛執照期間的裁量決定，並非必然作成與原處分相同內容的處分。況原告質疑原處分吊扣其職業駕駛執照違反比例原則，有裁量瑕疵等情，容待有土地管轄權限的直轄市公路主管機關斟酌處理，是原處分並不符行政程序法第115 條所定無須撤銷的情形，自仍應予撤銷。
六、綜上，原告已符合公路法第77條第2 項所定的主、客觀處罰要件，惟被告就此違章情形無管轄權，欠缺作成原處分的裁罰權限，原處分即有違誤，訴願決定予以維持，亦屬有誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法、法律爭點及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
中 華 民 國 108 年 11 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 28 日
書記官 何閣梅