臺北高等行政法院判決
108年度訴字第311號109年3月12日辯論終結原 告 劉季強訴訟代理人 陳柏廷律師
李欣倫律師被 告 臺北市政府社會局代 表 人 蔡炳坤（局長）訴訟代理人 陳郁君
高銓成
參 加 人 臺北市旅館商業同業公會代 表 人 韋建華上列當事人間人民團體法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年1月17日府訴一字第1086100232號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：本件被告代表人於訴訟繫屬中由陳雪慧變更為蔡炳坤，並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：
一、參加人於民國（下同）107年3月12日舉行第15屆第1次會員大會，辦理理、監事選舉，旋於同日及翌日分別舉行監事會、理事會，選任常務監事及常務理事、理事長等，選舉結果並經被告同意核備在案。參加人嗣復於107年3月19日舉行第15屆第1次臨時理監事聯席會議；又以107年6月13日北市旅強字第1070000018號開會通知單通知全體理監事並副知被告，預定於107年6月20日召開第15屆第2次理監事聯席會議；惟嗣以107年6月20日北市旅強字第1070000024號函通知被告，當日會議因出席人數未過半流會。嗣參加人以107年7月6日北市旅強字第1070000048號開會通知單通知全體理事並副知被告，預定於107年7月20日召開第15屆第2次理事會；惟再以107年7月17日北市旅強字第107000051號函通知全體理事及副知被告及全體監事，該次會議延期至同年8月17日召開。被告於107年8月3日接獲參加人多名理事來文指稱，理事長即原告等人未經理事會同意私發公文，片面取消原訂107年7月20日召開之理事會，違反商業團體法且延宕會務等情。
二、被告審認參加人自107年3月19日後，未依商業團體法第31條規定，每3個月至少舉行1次理事會，爰依商業團體法第67條第1項第1款規定，以107年8月8日北市社團字第1076033375號函通知參加人予以警告處分，並命參加人應於107年8月24日前召開理事會；逾期將依同法第67條第1項第4款規定辦理。其間，參加人以107年8月6日北市旅強字第107000056號開會通知單通知全體理事並副知被告，預定於107年8月17日召開第15屆第2次理事會，惟當日會議仍因出席人數不足流會。參加人復以107年8月17日北市旅強字第107000060號開會通知單通知全體理事並副知被告，預定於107年8月23日召開第15屆第2次理事會；惟當日會議仍因出席人數未過半流會。另參加人先後於107年8月24日、30日陳報備查修正後之第15屆理事名冊、檢送相關會議紀錄，主張陸姓常務理事等13人因請假次數達4次，依商業團體法施行細則第29條規定視同辭職，由8位候補理事遞補等情。
三、被告審認參加人自107年3月19日起迄未依法召開理事會，爰依人民團體法第32條規定，以107年9月4日北市社團字第1076046782號函（下稱原處分）通知參加人，並副知原告及常務理事丁昌發等，指定常務理事丁昌發於107年9月28日前召集理事會；另說明商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，係以「會議成會」為前提，陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分。原告不服，提起訴願，業經決定訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、訴願決定駁回理由以原告並無當事人適格，原告認該駁回理由實於法無據，訴願決定及原處分均應予撤銷，理由如下：
（一）按訴願法第18條規定，其中所稱「利害關係人」之判斷，係指法律上有利害關係者而言，固不包括經濟上或事實上之利害關係，此有最高行政法院75年判字第362號判例意旨可參，此亦為行政訴訟中關於當事人是否適格之基本定義。再者，關於上開定義於實務上之區別實益，旨在避免行政訴訟之撤銷訴訟淪為民眾訴訟，惟基於對人民訴訟、訴願權利之保障，依司法院釋字第469號意旨，就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可知有保障特定人之意旨時，即得為個人權益之主張，準此，如行政機關對第三人為撤銷行政處分之結果，將遭致本人權利或法律上之地位無可回復之損害者，即難謂本人非屬訴願法第18條規定之利害關係人，縱該權利或法律上之地位係在行政爭訟中，亦因將來縱得有勝訴判決亦無從回復其本人權利或法律上之地位，自應認為有權利或法律上之利害關係。且上開利害關係人，僅限於該權利或法律上之地位未經行政爭訟確定之人，亦不至於無限制擴大至民眾訴訟之虞，此亦有鈞院92年度訴字第2448號判決可參。
（二）按訴願法第18條規定「受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」，緣第三人台北商旅慶城股份有限公司係參加人之會員（商業團體法第12條參照）；另原告劉季強為第三人台北商旅慶城股份有限公司之法定代理人、復為該公司所派於參加人之會員代表（商業團體法第16條參照），並當選該公會第15屆理事長一職。詎原告劉季強當選參加人理事長一職後，僅因不願意配合常務理事韋建華等人之不適法作為，即受該員常務理事不法侵權霸佔公會會所及不當奪取公會圖記大印持之逾權濫發公文、由該員常務理事自組非法之理事會私相非法開會屢為對抗，致會務多有不當延宕；更有甚者，第三人韋建華方面逕於107年10月29日召開第15屆理事長暨常務理事罷免會議，片面主張原告經罷免而除卻其理事長職權並擅以公會網站公告，甚以書面通知所有理監事及相關政府機關，惟因該次會議所為之決議有不成立之事由，業經原告劉季強暨訴外人台北商旅慶城股份有限公司於108年3月4日向臺灣臺北地方法院民事庭提起確認理事會議決議不成立之訴，繫屬臺灣臺北地方法院108年度訴字第989號案件。
（三）查本件原處分於107年9月4日做成製發時，原告劉季強仍為該公會第15屆理事長，此信被告機關不予爭執，關於原告劉季強理事長身分是否經合法罷免，在上開臺灣臺北地方法院108年度訴字第989號民事判決確定前，並無定論，原告劉季強自為本案行政處分之利害關係人，依訴願法第18條之規定本得提起訴願，且本件提起訴願後既已受訴願不受理之決定而不服其決定，自得提起本件行政訴訟，此點應無疑義。甚且，原處分於107年9月4日做成製發後，原告劉季強與參加人旋於107年9月20日提起本件訴願，姑不論該公會印記遺失或補發否、亦不論該公會內部歧見是否弭平，至少在前開兩個時點，原告劉季強均為該公會合法當選並向主管機關報備登記之代表人，詎被告機關竟以原處分指定常務理事丁昌發為召集人，實屬剝奪原告劉季強身為理事長召集會議之權限，應認對於原告劉季強身為代表人之權利或法律上之地位造成無可回復之損害，難謂原告劉季強非屬訴願法第18條規定之利害關係人，此相同見解可參鈞院92年度訴字第2448號判決及鈞院93年度訴字第4239號判決，是本件原告劉季強基於參加人法定代理人之身分獨立提起本件訴願，核屬訴願法第18條所稱之利害關係人，參酌大法官第469號解釋之意旨，應肯認原告劉季強具當事人適格，臺北市政府108年1月17日府訴一字第1086100232號訴願決定之認定，自有明顯違誤而嚴重侵害原告之權利或法律上地位。
二、原處分書說明第二點關於人民團體法施行細則第29條之適用顯有違誤：
（一）按「人民團體理事會、監事會，每3個月至少舉行會議一次，並得通知候補理事、候補監事列席。前項會議之決議，各以理事、監事過半數之出席，出席人數過半數或較多數之同意行之。」、「人民團體理事長或監事會召集人，無正當理由『不召開』理事會或監事會超過2個會次者，應由主管機關解除理事長或監事會召集人職務，另行改選或改推。」、「人民團體理事、監事應親自出席理事、監事會議，不得委託他人代理；連續2次無故缺席者，視同辭職，由候補理事、候補監事依次遞補。」、「人民團體會員(會員代表)大會或理事會『不能依法召開』時，得由主管機關指定理事一人召集之；監事會不能依法召開時，得由主管機關指定監事一人召集之。」人民團體法第29條至第32條規定甚明；由上開條文規定分別可以看出，該第29條係規定人民團體理事會於3個月內必須舉行1次會議、第30條則規定人民團體理事長召集理事會之法定義務(否則理事長一職將改選改推)、第31條則為人民團體之理事出席會議之義務、第32條始為主管機關指定召集之相關規定，先予敘明。再按「商業同業公會理事、監事均應親自出席理事會議、監事會議，不得委託他人代理；除公假外，連續請假2次，以缺席1次論，連續缺席滿2個會次者，視同辭職，由候補理事、候補監事依次遞補。」商業團體法施行細則第29條規定甚明，此立法體系上同於人民團體法第31條之規定，均屬對於社團理監事之法定出席義務。
（二）本件，原處分書於該說明第二點載明「惟按商業團體法施行細則第29條『連續請假2次，以缺席1次論，連續缺席滿2個會次者，視同辭職』乙節，應以「會議成會」為前提」，而認參加人於107年6月20日、107年8月17日及107年8月23日之理事會均因理事出席未過半數而未能成會，惟以，原告劉季強於107年3月13日就職並召集成會，固無爭議；嗣107年3月19日舉行第15屆第1次臨時理事會，此信被告機關亦無爭執；然其後107年6月20日、107年8月17日、107年8月23日上該公會合法召集續行之第15屆第2次到第4次臨時理事會議均因常務理事韋建華等人惡意抵制而不成會，原告劉季強主觀上有召集理事會之目的及意圖、客觀上復有召開理事會之作為，而僅是受常務理事韋建華等人惡意抵制而致出席人數未過半數而未能成會，事實上應係常務理事韋建華等人違背人民團體法第31條理事之親自出席義務，而非原告劉季強怠責或違反法定義務，詎被告機關不察，竟僵化認定商業團體法施行細則第29條須以「會議成會」為前提，主管機關豈非默許理監事不需遵帳上開法定義務，甚至助長公會內部分裂，莫此為甚。況原處分增添法規所無「會議成立」之要件，處分之作成顯違反行政程序法第4條、第6條、第7條及第8條所示之法律拘束，該處分違反禁止差別待遇、比例原則暨誠信信賴原則。矧之，依照內政部72年5月12日發文字號臺內社字第151924號函復臺灣省政府社會處函，業已具體表明有關新竹縣汽車貨運商業同業公會召開理監事會議流會，嗣再召開理監事會議時，對仍無故不出席會議之理監事，應依商業團體法施行細則第23條規定辦理，茲72年間之商業團體法施行細則第23條即今之商業團體法施行細則第29條（※惟商業團體法施行細則昔第23條修正為今第29條，因年代久遠，行政院公報網站與立法院網站均無從查起，倘被告任有疑義，請鈞院依職權向內政部函詢該2法條是否實質同一），是以，依照內政部上開函覆，本件是原告劉季強基於理事長（召集權人）身分合法召開多次會議，詎常務理事韋建華等人惡意抵制不出席，致人數不足而流會，究其根本，應是該等常務理事等人先違反渠身為理事之法定出席義務，尚非原告劉季強故意或消極不召開會議，原處分錯誤適用人民團體法第32條之規定而另指定他人召集，於法有違，自應予撤銷。
三、被告機關略係以人民團體法第32條之規定而為指定召集之原處分，嗣徒以「成會」為理事連續無故缺席二次除名同為候補理事遞補之要件執作系爭事件處理之主軸，顯對法條有誤解，原告分析法條結構如後：
（一）「人民團體法」與「商業團體法」法條中所稱「召集」與「召開」二者於定義及定性上並無不同，就是指「要開會」而落實法人自治而已。法條結構上於開會召集作為人之作為義務稱為「召集」而如召集權人不作為而不召集即無從召開而稱此為「不召開」。所以「召開」與「召集」基本上係指同一件事。以系爭指定處分說明第三點所引人民團體法第32條規定「或理事會不能依法召開時，得由主管機關指定一人召集之」。爰法條上主詞為理事會時稱為「召開」；而主詞為理事長時稱為「召集」。前者是客觀作為事實而後者是義務人主觀而落實於客觀之作為，但是都跟「開會而成不成會」者無關。準此，用這樣正確的理解去讀同法第30條及32條（「召開」等於「召集」）就可暢通而無干隔。
（二）承上，人民團體法第32條「理事會不能依法召開時」係指召集權人主觀願意作為而客觀上無能力或無資格去召集作為（例如重病、因案滯外、犯罪受判決確定而直接除名、、等因素），此時才能夠由主管機關指定召集。換言之，公權力之介入在法規上僅僅在於填充召集之權利。而事實上這樣以公權力指定召集的結果都使原召集權人在有心召集時遭受重大不利益而絕對難以成會。上開觀念（召開與召集只是小有不同而大致上相同；頂多召開還包括召集人之開會參與義務而已），來檢驗商業團體施行細則試予閱讀該法第28條及第30條之召開，即解謎惑。同樣的檢驗方式在督導各級人民團體實施辦法第6條、第7條都可以行得通。
（三）綜上，原訴願決定書第3頁中段被告承認受處分單位有報「候補理事遞補」，被告在依法行政及比例原則下自應准予候補理事遞補而由原告續予召集而尚無指定召集之裁量要件該當。否則，督導各級人民團體實施辦法第6條及原告證物9（公會章程）第38條（3）理事會之職權之一在召開會員大會、第41條（5）、（6）都可以看到召開等於召集之概念（頂多召開是加上與會義務而已），惟並不以成會為要件。此概念用以檢驗原告證物11亦獲一致，該函之情形與本件事實完全相同。竟被告機關可以妨害團體於法令限制內之自治（指候補理事之遞補）、只要理事聚眾而不與會竟可排除立法者及會員以共同行為所訂章程之法律效果，豈行政逾越於立法與民主，有無不當者，極明。何況，被告機關之上級機關亦早有以原告證物11函釋解明，詎被告機關不顧上級之函釋而更逾越於立法（包括立法之一貫與施行細則之一致）與民主（指訂立章程之共通行為）而自認作事實與任意解釋法律，顯有不當。
四、甚且，原告劉季強針對原處分所指定召開之第15屆第2次臨時理事會，業於107年10月16日提起確認理事會議決議無效之訴；針對原告劉季強理事長之罷免案，復於108年3月4日提起確認理事會議決議不成立之訴，該2民事訴訟案件與本件行政訴訟案件之實體爭點均有關聯甚或一致，茲詳述如下：
（一）按商業團體法第31條規定「理事會、監事會應分別舉行會議，每3個月至少舉行1次；候補理事、候補監事均得列席。」；同法施行細則第29條規定「商業同業公會理事、監事均應親自出席理事會議、監事會議，不得委託他人代理；除公假外，連續請假2次，以缺席1次論，連續缺席滿2個會次者，視同辭職，由候補理事、候補監事依次遞補。」另參同法施行細則第28條之規定可知，理事長為理事會之合法召集權人。故，法定上商業團體有定期舉行會議之義務，先召集權人有法定召集義務、旋理事群有與會義務，如召集權人義務已盡而理事不盡與會義務，即應為理事之解職或替補。
（二）詎原告劉季強當選參加人理事長一職後，僅因不願意配合常務理事韋建華等人之不適法作為，而受該員常務理事私相對抗，致會務多有不當延宕。經查：在該公會於107年10月29日第15屆常務理事暨理事長罷免會議（下稱系爭會議）之前，該公會之理事25名已經有9名視同辭職：
1.合法理事會召集權人（劉季強理事長）所為上該公會第15屆第1次理事會議於107年3月13日召集成會，固無爭議（選出劉季強為理事長；證物3，任期始日）。嗣107年3月19日舉行第15屆第1次臨時理事會。
2.惟其後107年6月20日、107年8月17日、107年8月23日上該公會合法召集續行之第15屆第2次到第4次臨時理事會議均因常務理事韋建華等人惡意抵制而不成會。各該次理事會實際出席理事如下：
(1)107年6月20日第2次臨時理事會僅理事劉季強、丁昌發、韋建華、陳宇倫、潘彥豪理事出席。
(2)107年8月17日第3次臨時理事會僅理事劉季強、丁昌發、韋建華、陳宇倫、潘彥豪理事出席。
(3)107年8月23日第4次臨時理事會僅理事劉季強、丁昌發、陳宇倫、高英然、韋建華理事出席。
(4)以上出席狀況請詳各該會議紀錄。
(5)承上，依據商業團體法施行細則第29條之規定，原第15屆理事25員經歷第15屆第1次定期（107年3月13日）理事會、第1次到第4次臨時理事會，視同辭職者有章少琴、王冠富、邱英琪、盧清芳、莊豐如、游世全、簡良憲、陳宗興、黃彥康等9名，依法由候補理事8名補上，在107年8月23日之後理事名單僅24名【計算式：25-9+8=24】。
3.針對臺灣臺北地方法院108年度訴字第989號民事案件：
(1)詎107年10月29日所召開之該公會第15屆理事長暨常務理事罷免會議如該會會議紀錄之出席人員理事17名，其中章少琴、莊豐如、游世全、簡良憲、陳宗興等5名已在上開視同辭職之理事名單內，故系爭會議有理事資格而出席者僅有12名；再按商業團體法第32條規定「理事會、監事會之決議，各以理事、監事過半數之出席、出席過半數之同意行之。」另、該公會章程第50條之前段亦規定「理事會、監事會之決議，各以理事、監事過半數之出席、出席過半數之同意行之。」；又人民團體選舉罷免辦法第51條第1項後段規定「經應出席人數過半數之出席、、」，既目前合法理事為上開所述24名，則應出席過半人數為13名，而該次理事會僅有合資格理事資格者12名出席，故該次會議之決議顯然因出席理事人數「未達法定出席人數門檻」而不合法，顯屬不成立之會議決議。況系爭會議之召集人章少琴渠本身就有107年3月19日、107年6月20日、107年8月17日、107年8月23日計有4次理事會請假缺席而視同辭職，渠即有理事資格之失卻，自無從擔任理事會之召集人，是無召集權人所為之會議召集即不成立會議。
(2)依據最高法院94年度台上字第1821號民事判決略以「股東會決議之瑕疵，有無效、得撤銷及不成立等型態。所謂決議不成立，係指自決議之過程觀之，顯然違反法令，在法律上不能認為有召開股東會或有決議成立之情形而言，需先有符合成立要件之股東會決議存在，始有探究股東會決議是否有無效或得撤銷之事由，故股東會決議不成立應為股東會決議之瑕疵之獨立類型」。既證物4其上六、「報告出席人數：確認出席理事17名」即如同證三、「出席人數」計17名，其中僅12名（或可能甚至少於12名；因其間主管機關嗣指定召集107年9月26日理事會議，該次會議理事郭碧琴、陸西亞、廖炳燿請假，亦達視同辭職之法定標準）甚且會議召集人章少琴本身顯不具理事資格即無可受有指定召集之權利，故系爭會議之舉行均屬對於被告章程、商業團體法、人民團體選舉罷免辦法對於應出席人數規定及召集權人規定之違反暨類推民法第56條第2項之規定應認為系爭會議之決議無由成立。是以，參加人107年10月29日第15屆理事長暨常務理事罷免會議之程序上核非屬適法，該會議議決實體上罷免原告劉季強之理事長身分，亦為原告劉季強所爭執而另有民事訴訟繫屬中，尚未判決定讞，原告劉季強提起本件訴願及行政訴訟於程序法及實體法均有所據。
五、綜上，被告機關以召集成會方有理事無故缺席解職之規定的適用，實違反上級主管機關早有之一致見解、違反立法者明定之法條條文及法律原則。被告機關雖執稱人民團體法第32條規定略「理事會不能依法召開」有於本件之該當適用，然被告機關違法阻卻後補理事遞補，即自致「不來開會的原正式理事只要聚以一定人數拒絕開會就不會成會、永遠不會解職」之「1或2位理事無故連2次不來與會即被解職，而十數位理事同此情形竟都沒事而且還可以指定召集？這樣人民團體也不必團體自治、也不必選舉罷免諸種規定、正當程序及民意基礎之建構的制度性保障均蕩然無存」的謬誤勢將叢生。簡言之，原告身為會議召集人並無違反法定之召集義務，僅僅因為被告機關錯誤適用法條或不適用法條行政所致問題而剝奪或侵害原告之會議召集，該等違法之指定召集行政處分自應受到撤銷。末有退步言之，被告機關所為，在原告於部分正式理事拒絕開會而應予解職後，被告機關不准候補理事遞補、在客觀情形上尚不足以認定符合人民團體法第32條所定之上開情事，在比例原則及尊重團體自治下即尚不應為指定召集處分等情。
六、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、本案難認原告因系爭處分函致其權利或法律上利益受到侵害，其向受理訴願機關臺北市政府提起訴願，揆諸前揭規定及判例意旨，應屬當事人不適格：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。依此法條之規定，提起撤銷之訴者，以其主觀權利或法律上利益受侵害者為限，藉以區隔主觀訴訟（權利救濟訴訟）與客觀訴訟（如公益訴訟、民眾訴訟）。故如起訴之原告非屬因行政處分而權利受侵害者，應認其訴訟欠缺權利保護要件，而以判決駁回之。又因行政機關之違法行政處分，致權利或法律上之利益受損害之相對人及其他利害關係人，始為得提起撤銷訴訟之適格當事人。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。而原告所提之訴，有當事人不適格者，自應認在法律上無理由，法院應將其訴予以駁回。因此行政訴訟法第4條第1項所指之「人民」或係指「（侵益性）行政處分之直接相對人」，或係「其他因該處分導致自身權利受到不法侵害之利害關係人」（即「第三人效力處分之第三人」），有臺中高等行政法院92年度訴字第605號判決可參。
（二）原告主張系爭處分實屬剝奪原告身為理事長召集會議之權限，難謂原告非屬訴願法第18條規定之利害關係人，原告基於自身權利受損害為原因，主張其自可依法提出訴願及行政訴訟。惟依前開臺中高等行政法院92年度訴字第605號判決意旨，按法律上所稱之「權利」或「法律上利益」，乃是指權利主體所感受各種主觀利益中（包括生存上、經濟上、文化上、甚至是情感、宗教等各個領域），透過實體法規範（包括憲法及一般法律，甚至是命令）的選擇，將其中之一定範圍劃分出來，並以法規範之力量，來加以保障（法律上利益）或提供實現手段（權利）的特定範圍利益。因此權利或法律上利益，必然具備二個層面，一為法規範保障之形式，一為可感受價值之實質。是以，於審查原告是否具備公法上之權利，自仍須探討其實證法上之依據。查本件被告機關以107年9月4日北市社團字第1076046782號函通知系爭公會，指定訴外人常務理事丁昌發於107年9月28日前召集理事會，並副知原告、全體理事及其他人等，是該函係以系爭公會為處分相對人，並非原告。又常務理事丁昌發僅為該次會議召集人，被告機關並未撤銷原告理事長職務，是本案難認原告因系爭處分函致其權利或法律上利益受到侵害，其向受理訴願機關臺北市政府提起訴願，揆諸前揭規定及判例意旨，應屬當事人不適格。
二、原告召集之107年6月20日、107年8月17日、107年8月23日之會議均因理事出席人數不足法定人數流會，無商業團體法施行細則第29條之適用，亦無候補理事遞補之情：
（一）依內政部107年10月18日台內團字第1070066894號函略以：「……理、監事應親自出席會議，以行使其職權，且應有各過半數之出席，始得開會，如出席不足法定人數，應為流會，或更改為談話會、座談會。……團體理事會不能依法召開時，主管機關得依人民團體法第32條之規定，指定理事一人召集之，或依督導各級人民團體實施辦法第19條第1項第1款之規定予以限期整理，以免影響團體會務運作。」是理、監事會乃法定會議，倘出席之理、監事未過半數，依上開函釋應為流會，或更改為談話會、座談會。申言之，理、監事會議既未成會，故無理、監事缺席會議視同辭職的問題。又依106年9月21日臺北高等行政法院106年度訴字第281號判決事實及理由四、被告（即內政部）主張略以：「……（二）……雖依原告（按，社團法人中華民國○○協會）章程規定，理事應親自出席理事會，無故缺席2次理事視同辭職，但原先理事長召開之理事會人數均未過半，未成會，故無陳○華缺席理事會視同辭職的問題……。」是以，上級主管機關內政部亦與被告機關之見解一致，亦即如未成會，並無視同辭職的問題。復依內政部83年1月27日台（83）內字第8378356號函釋：「……為解決商業團體召開理監事會議不足額問題，可於章程規定召開理監事會時，如理監事因故未能出席致未達開會額數時，如有候補理監事列席，可依會議規範第五條規定依次遞補，臨時行使該次會議出席理監事之權利…至若連續兩次以上均人數不足，應如何處理乙節，可參照前開規範第五條第一項後段文字之規定辦理，對仍無故不出席會議或連續請假之理、監事，應依前開細則第二十九條之規定辦理；另如於年度內所召開之理、監事會議均未能成會者，則主管機關可依督導各級人民團體實施辦法第十九條第一項第一款之規定予以限期整理……。」另依會議規範第5條：「不足額問題因出席人缺席致未達開會額數者，如有候補人列席，應依次遞補。如遞補後仍不足額，影響成會連續兩次者，應於第二次延會前，由出席人過半數之決議，決定第三次開會日期，預先以書面加敘經過，通知全體出席人，第三次開會時，如仍未達開會額數，但實到人數已達三分之一以上者，得以實到人數開會，並得對無故不出席者，為處分之決議。必要時得決議改組或改選。
前項候補人遞補後，得臨時行使第二十條出席人之權利。以上各項，各該會議另有規定者，從其規定。」惟查，系爭公會並未將召開理事會不足額時之處理程序訂入章程；且原告107年6月20日召集之會議並未作成會議紀錄、107年8月17日及107年8月23日會議紀錄，實到人數均為5人，列席人員均未有系爭公會第15屆候補理事，討論事項均僅載明為「因出席人數不足，改為談話會」並未有其他決議事項。顯見，上開3次會議並未參照會議規範第5條辦理，自無商業團體法施行細則第29條規定之適用。
（二）是以，原告召集之107年6月20日、107年8月17日、107年8月23日之會議均因理事出席人數不足法定人數流會，無商業團體法施行細則第29條之適用，亦無候補理事遞補之情。爰被告機關基於輔導立場，依人民團體法第1條、第32條、內政部107年10月18日台內團字第1070066894號函釋及參照臺北高等行政法院106年度訴字第281號判決意旨，以原處分指定參加人常務理事丁昌發於107年9月28日前召集理事會，以協助參加人會務推動，要屬有據。
（三）參加人自107年3月19日後未有合法會議致會議延宕，原告召集107年6月20日、8月17日、8月23日之理事會，皆因理事出席未過半數未能成會；另原告原通知訂於7月20日開會，遽於會前通知延期召開會議，均容有人民團體法第32條「不能依法召開之情」，爰被告機關依同條文後段規定「得由主管機關指定理事1人召集」，指定參加人之常務理事丁昌發召集理事會，以協助參加人會務推動，要屬有據。復依原告證物8-2號，丁君當時具有理事資格，為兩造所不爭，故被告機關並未違誤上開規定。原告所稱「其後107年6月20日、107年8月17日、107年8月23日上該公會合法召集續行之第15屆第2次到第4次臨時理事會均因常務理事韋建華等人惡意抵制而不成會。各該次理事會實際出席如下：…」及原告證物8-1號、8-2號參照，韋建華上開會議均有出席，難謂韋君有惡意抵制而不成會之實。至原告主張「依據商業團體法施行細則第29條規定，原第15屆理事25員經歷第15屆第1次定期（107年3月13日）理事會、第1次到第4次臨時理事會，視同辭職者有章少琴、王冠富、邱英琪、盧清芳、莊豐如、游世全、簡良憲、陳宗興、黃彥康等9名」等語，依解釋機關內政部107年10月18日台內團字第1070066894號函釋、內政部107年11月22日台內團字第1070451739號函釋及106年9月21日臺北高等行政法院106年度訴字第281號判決，被告機關與上級主管機關見解均一致，亦即如未成會，並無視同辭職之問題，原告主張「依法由候補理事8名補上，在107年8月23日之後理事名單僅24名」顯不足採。
三、原告所提臺灣臺北地方法院108年度訴字第989號民事案、第11頁第4點所提臺灣臺北地方法院108年度訴字第4139號民事案及附件6、附件6-1臺灣臺北地方法院108年度訴字第989號民事判決罷免會議所為決議不成立等節，按民事訴訟之作用在確定私權關係，與行政訴訟以解決公法上爭議為目的，二者並不相同，故縱民事法院與行政機關見解相異，亦與本案被告機關指定參加人之常務理事丁昌發召集理事會無涉等語，資為抗辯。
四、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、參加人經合法通知，未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀作何聲明及陳述。
伍、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出臺北市政府108年1月17日府訴一字第1086100232號訴願決定書（見本院卷第53至56頁）、被告107年9月4日北市社團字第1076046782號函（見本院卷第57至58頁）、當選證書（見本院卷第59頁）、參加人107年10月29日第15屆理事長暨常務理事罷免會議紀錄（見本院卷第61至62頁）、參加人第15屆第1次理事會議紀錄（見本院卷第69至70頁）、參加人第15屆第1次臨時理監事聯席會議紀錄（見本院卷第71至74頁）、參加人第15屆第2次理事會會議紀錄（見本院卷第75至82頁）、參加人章程（見本院卷第83至87頁）、參加人第15屆第2次臨時理事會會議紀錄（見本院卷第89至90頁）、參加人107年3月26日北市旅樂字第1070000052號函（見被告證物卷第19至26頁）、被告107年4月3日北市社團字第10735153000號函（見被告證物卷第27頁）、參加人107年6月13日北市旅強字第1070000018號開會通知單（見被告證物卷第29頁）、參加人107年6月20日北市旅強字第1070000024號函（見被告證物卷第31頁）、參加人107年7月6日北市旅強字第1070000048號開會通知單（見被告證物卷第33頁）、參加人107年7月17日北市旅強字第107000051號函（見被告證物卷第35頁）、參加人107年8月6日北市旅強字第107000056號開會通知單（見被告證物卷第37頁）、參加人107年8月17日北市旅強字第107000060號開會通知單（見被告證物卷第41頁）等訴願卷、被告證物卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、程序事項原告是否當事人適格？原告是否因系爭處分致權利或法律上利益受到侵害？是否因被告指定召集人召集理事會，而致處分當時實任理事長之原告召集權受到侵害？
二、實體事項
（一）商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，是否以「會議成會」為前提？
（二）被告依人民團體法第32條規定，指定常務理事丁昌發於107年9月28日前召集理事會，並說明商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，係以「會議成會」為前提，故陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分之處分是否適法？
陸、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）訴願法第1條第1項前段規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」
（二）訴願法第18條規定：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」
（三）訴願法第77條第3款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：……三、訴願人不符合第十八條之規定者。」
二、原告因系爭處分致權利或法律上利益（實任理事長之召集權）受到侵害，原告為法律上利害關係人，具備當事人適格：
（一）訴願決定雖以「原處分函乃通知參加人，指定常務理事丁昌發於107年9月28日前召集理事會」，參加人方為處分相對人，並非原告，且參加人已於107年10月29日召開第15屆理事長暨常務理事長罷免會議，罷免原告理事長及常務理事資格，經被告備查在案，是本案難認原告因系爭處分函致其權利或法律上利益受到侵害，原告應屬當事人不適格云云。
（二）惟按訴願法第18條規定「受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」，又「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。」（改制前行政法院75年判字第362號判例參照）。從而，除受處分之行政處分之相對人外，行政處分之法律上利害關係人，亦得循訴願或行政訴訟程序謀求救濟。而「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀諸司法院釋字第469號解釋理由書自明（最高行政法院107年判字第516號判決參照）。
（三）本件經查訴外人台北商旅慶城股份有限公司（下稱台北商旅公司）係參加人之會員，原告劉季強為該公司派至參加人之會員代表，並當選參加人第15屆理事、常務理事、理事長，原有實任理事長之召集權，但原處分通知參加人，並副知原告及常務理事丁昌發等，指定常務理事丁昌發於
10 7年9月28日前召集理事會；另說明【商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，係以「會議成會」為前提，陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分】，致原告實任理事長之「理事會召集權」受到侵害，且原處分之單方效力即「陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分」，為【參加人107年10月29日召開之第15屆理事長暨常務理事罷免會議（下稱系爭會議）所為決議(即罷免理事長劉季強、罷免常務理事劉季強)】之直接原因（後詳），原處分直接導致原告理事長、常務理事身分之喪失，原告法律上利益受到侵害，自為法律上利害關係人，具備訴願或行政訴訟程序之當事人適格，訴願決定認原告屬當事人不適格云云，尚不足採。
三、商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，並非以「會議成會」為前提；原處分認定前揭規定「以會議成會為前提」，並認「陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分」，非無違誤：
（一）按商業團體法施行細則係依商業團體法第75條授權內政部會同經濟部定之，為商業團體法施行細則第1條、商業團體法第75條所明定。而商業團體法施行細則第29條明訂：
「商業同業公會理事、監事均應親自出席理事會議、監事會議，不得委託他人代理；除公假外，連續請假二次，以缺席一次論，連續缺席滿二個會次者，視同辭職，由候補理事、候補監事依次遞補。」，揆其文意，即為「有召集權人」（例如商業同業公會理事、監事）一旦召集會議，各理事、監事即應出席，除非有公假事由或其他正當理由，理監事連續無正當理由請假4次，等同於缺席兩次，即視同辭職，並非事後以「該次會議成會與否」，來認定理監事是否於開會時缺席。如若不然，理、監事只要聯合足夠人數故意不到場開會，致該次（甚至更多次）之理事或監事會議流會，即無由追究其不履行職務到場開會之責任，顯無法達成商業團體法施行細則第29條之立法目的。再者，商業團體法施行細則第29條規定本即在限制理事、監事不得擅自未到開會，如以理事、監事開會人數未過半數出席而未成會，即不予計算理事請假次數，即可以「所聯合理、監事之人數多寡」，來決定商業團體法施行細則第29條之效力，顯非可採。觀諸參加人公會章程第41條明訂：「理事、監事有下列各款情事之一者應即解任，其缺額由候補理事、監事依次遞補：……(5)無故連續缺席理事、監事會議滿兩個會次者。」，有參加人公會章程在卷可稽（見被告證物卷第83頁），其與商業團體法施行細則第29條條文之規定，互核相符，均係課以理事、監事開會連續兩次無故不到場，計為缺席一次（如有正當理由請假，自無不可），連續缺席兩次即視為辭職。是若理事連續4次開會均未到場，已足認其違背職務義務重大，應視同辭職，尚無限縮解釋商業團體法施行細則第29條規定之必要。且商業團體具有強烈之社會公益性，此觀諸商業團體法第1條明定「商業團體，以推廣國內外貿易，促進經濟發展，協調同業關係，增進共同利益為宗旨」之規定甚明。且對於不依法加入為會員之公司、行號，依商業團體法第63條規定，商業團體應報請主管機關，由主管機關裁罰；商業團體如有違背法令章程、逾越權限、妨害公益情事或廢弛會務者，商業團體法第67條規定主管機關應為輕者警告，重者撤免其理事、監事或解散等處分。商業團體法第31條並規定理事會、監事會應分別舉行會議，每3個月至少舉行1次，同法施行細則第28條明定商業同業公會理事長不依上開規定召開會議超過2個會次者，視同辭職。可知商業團體之會員係依法規定強制入會，理事長有按時召開理事會議之義務，各理事自有應召集而到場開會之義務，此為法律賦予各理事之行為義務，商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，自非以「會議成會」為前提，原處分非無違誤。至內政部107年11月22日台內團字第1070451739號函、107年11月29日被告北市社團字第1076096102號函文所載：「按商業團體法第32條前段及同法施行細則第29條之立法意旨，理、監事為行使其職權，均應親自出席會議，而理、監事會之召開是否合法成會，係以理、監事出席達法定人數為其前提法定要件，故倘理、監事出席不足法定人數，該次會議即非法定會議，理、監事亦無從行使其職權，自無由計算其出（缺）席與否」，並非法律，且有違母法規範意旨，本院並不受其拘束。
（二）查參加人於107年3月19日召開第15屆第1次臨時理監事聯席會議，於107年6月20日、107年8月17日、107年8月23日召開第15屆第2次理事會，章少琴、王冠富、邱英琪、盧清芳、莊豐如、游世全、簡良憲、陳宗興、黃彥康連續4次請假，有臺北市旅館商業同業公會第15屆第1次理事會議紀錄、第15屆第1次臨時理監事聯席會議紀錄、第2次理事會第2次會議紀錄、第2次理事會第3次會議紀錄、第2次理事會第4次會議紀錄在卷可稽（見被告證物卷第63-73頁），揆諸商業團體法施行細則第29條規定，上開9人均應視同辭職，並由候補理事遞補，然原處分認定【商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，係以「會議成會」為前提，陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分】云云，即有違誤。且依參加人章程第27條規定，選舉理、監事時應同時選出候補理事8人（見被告證物卷第81頁），是參加人於107年8月23日後理事名額應為24人。而系爭會議出席理事中章少琴、莊豐如、游世全、簡良憲、陳宗興均已視同辭職而解任，自不應計入出席人數，從而系爭會議出席人數為12人，未達參加人理事總額之半數，則依商業團體法第32條規定，系爭會議未達法定出席人數門檻，本應係不成立，但因原處分認定「陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分」，致原告之理事長及常務理事表面上遭到罷免，原告自為法律上利害關係人，可得提起訴願或行政訴訟程序。
（三）查原告已召集107年6月20日、8月17日、8月23日之理事會，皆因各理事無正當理由不出席未能成會，其「不能依法召開」乃可歸責無正當理由不出席之各理事，原告無可歸責，並無人民團體法第32條「不能依法召開」之情事，被告機關依同條後段規定，指定參加人之常務理事丁昌發召集理事會，尚屬無據。至本院106年度訴字第281號判決並非判例，且未說明「因可歸責於各理事無故缺席，致會議無法召開，為何仍依人民團體法第32條及第58條第1項第1款規定，撤免理事長召集人之職務」之理由，其雖認「原處分指定陳國華擔任會議召集人時，陳國華仍具有原告會員及理事資格」，但係認「因理事長未依督導各級人民團體實施辦法第5條規定，將會議種類、時間、地點連同議程通知陳國華，故陳國華仍具有理事資格」，該判決並未就【商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，是否以「會議成會」為前提】說明其理由，本院自不受拘束。
四、綜上，商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，並非以「會議成會」為前提，章少琴、王冠富、邱英琪、盧清芳、莊豐如、游世全、簡良憲、陳宗興、黃彥康9人連續4次請假，均應視同辭職，然原處分認定【商業團體法施行細則第29條連續缺席滿2個會次視同辭職之規定，乃以「會議成會」為前提，陸姓常務理事等13人仍具有參加人理事身分】，非無違誤，且原告已召集107年6月20日、8月17日、8月23日之理事會，其未能成會，乃因可歸責於各理事無正當理由未出席，原告並無人民團體法第32條「不能依法召開」之情事，被告指定參加人之常務理事丁昌發召集理事會，尚屬無據，訴願決定未予糾正，竟予不受理，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，訴願決定及原處分均應予以撤銷。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 9 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 9 日
書記官 李依穎