臺北高等行政法院判決
108年度訴字第327號109年3月26日辯論終結原 告 洪和成即華僑之家企業社訴訟代理人 蔡育霖 律師被 告 金門縣政府代 表 人 楊鎮浯（縣長）訴訟代理人 沈炎平 律師上列當事人間發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國108年1月25日交訴字0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以其獨資之「華僑之家企業社」名義，於民國106年12月11日檢附旅館業設立登記申請書等相關資料，向被告申請在金門縣○○鎮○○路○○○號（下稱系爭地址）成立「華僑之家旅社」之旅館業設立登記。經被告審認原告申請資料尚缺土地同意使用證明文件影本，遂以107年1月17日府觀業字第1060099480號函（下稱107年1月17日函）檢還設立登記申請書等相關資料，請原告資料備妥再行向被告申請設立旅館登記。原告認被告逾越法定處理時限，應作為不作為，提起訴願，經交通部認被告未通知原告限期補正，逕以上開函駁回其申請，難謂適法，以107年3月23日交訴字第1071300102號訴願決定（下稱107年3月23日訴願決定）撤銷被告107年1月17日函，命被告於2個月內另為適法之處分。嗣被告以107年4月12日府觀業字第1070024263號函（下稱107年4月12日函），限期請原告補正原申請文件及相關資料；復以107年5月17日府觀業字第1070030374號函（下稱107年5月17日函），限期請原告補正合法土地同意使用證明文件影本，原告於107年6月1日提出補正說明書，經被告審查後，仍認欠缺合法土地同意使用證明文件影本，不符旅館業管理規則第4條規定，爰依同規則第12條第2款規定，以107年8月13日府觀業字第1070045276號函（下稱原處分），駁回原告之申請。
原告不服，提起訴願，經交通部108年1月25日交訴字第1071300811號訴願決定駁回（下稱本件訴願決定），遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉請求判命被告對於原告106年12月11日之申請，應作成准許旅館業設立登記之行政處分。
（二）陳述：⒈原告已提出系爭地址上建物之使用執照、建物所有權狀、
建物登記第二類謄本及土地登記第二類謄本，連結房屋租賃契約，作為土地建物使用證明文件之憑據，符合旅館業管理規則第4條之規定。而原告於102年11月5日向社團法人金門縣華僑協會（下稱華僑協會）承租位於系爭地址之「華僑之家」，依該房屋租賃契約第1條之約定，原告對系爭地址上之土地、建物、設備等地上物享有使用收益權。而華僑協會係於70年5月22日，向被告承租金門縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭114地號土地），作為興建「華僑之家」用地，經被告70年7月3日准予建築並核發建築令，於106年7月26日發給使用執照並完成地上物登記，請領建物所有權狀，使用分區為旅館專用區，故華僑協會對系爭土地應有使用收益權。旅館業管理規則第4條所定申請旅館業登記之應備文件「土地、建物同意使用證明文件影本。」其目的係在避免無權佔用土地或建物者申請旅館登記而損害所有權人之權益，是倘申請人就土地、建物有合法之使用權利，即有權提出申請，而應檢附之「土地、建物同意使用證明文件影本。」並不以土地、建物所有權人另行出具之使用同意書為限，凡足以證明申請人就旅館所在之土地及建物享有合法使用權源之相關文件皆無不可。因此，原告為「華僑之家」合法承租人，故原告提供之上開相關契約及權狀，應足以證明原告可合法使用系爭地址上之建物及土地。
⒉被告雖以其與華僑協會所簽訂之土地租賃契約明定系爭土
地僅得由華僑協會使用，不得轉租於他人為辯。惟華僑協會係將已在系爭土地上建築完成之「華僑之家」出租予原告，而非將系爭土地轉租予原告另行建築，自與被告與華僑協會間土地租賃契約所定建不得轉租他人等規定無違。而原告係合法租用「華僑之家」，自然有權使用「華僑之家」所坐落之基地，此從原告自102年11月間即開始租用「華僑之家」，被告從未主張原告有非法占用系爭土地，或以華僑協會違約將系爭土地轉租原告為由終止租約等情即明。
⒊又按「租用基地建築房屋，承租人房屋所有權移轉時，其
基地租賃契約，對於房屋受讓人，仍繼續存在。」民法第426條之1定有明文。本件華僑協會向被告租用系爭土地興建「華僑之家」，當屬民法第426條之1所定之租用基地建築房屋，依該條規定，倘華僑協會將「華僑之家」所有權移轉予他人，系爭土地之基地租賃契約，對於「華僑之家」之受讓人，仍繼續存在。而華僑協會係將「華僑之家」出租予原告，則依舉重以明輕之法理，華僑協會與被告間就「華僑之家」之基地租賃契約並不受影響，則原告使用「華僑之家」及其坐落之基地，自無須另行取得被告同意或另行與被告簽立租約之必要。
三、被告則以：
（一）聲明：駁回原告之訴。
（二）陳述：⒈依民法第425條之1第1項、第443條及450條第1項規定，建
物之使用客觀上雖不能離開土地，惟在建物之所有權、租賃、使用收益等權利上皆係獨立觀之，縱有使用建物或房屋之權限，不當然具有使用坐落土地之權限。故旅館業管理規則第4條第2項第4款要求業者於申請登記時，需同時檢附土地及建物同意使用證明文件，無非係立法者希望土地與建物非同屬一人所有時，避免旅館業於經營期間產生土地或建物產權爭議，因而要求業者需檢附兩者同意書之管理措施。
⒉原告雖有檢附系爭建物之租賃契約書以證明建物所有人或
華僑協會同意其使用系爭建物之權限，以此稱亦有系爭土地使用權限。惟兩造所簽之契約僅拘束雙方當事人，基於契約相對性，契約所約定之權利義務如無特別約定，皆與第三人無涉，被告亦不受該契約之拘束，因此縱華僑協會取得系爭土地之使用收益權，不當然表示在華僑協會將系爭建物租賃給原告後，原告即取得系爭土地之使用權限。
且依被告與華僑協會簽訂之土地租賃契約書第8條約定：「乙方對於承租基地全部或一部分不使用時應向甲方申請退租，不得私自轉租、分租或將租賃權轉移他人及頂替他人使用，違者終止契約，……。」是以，系爭土地僅得由華僑協會使用，不得轉租於他人，故原告縱使取得系爭建物之使用收益權限，在系爭土地租賃契約之限制下，華僑協會顯無權將土地再轉租予他人，原告自無從取得系爭土地之使用權。再者，即便系爭土地租約無第8條之限制，在華僑協會非系爭土地所有權人之情形下，原告亦應取得華僑協會所簽之土地轉租契約，始能證明有取得系爭土地之使用權限，實難僅因與華僑協會所簽之建物租賃契約，即肯認有使用系爭土地之權利。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告106年12月11日申請書（見原處分卷第2至15頁）、被告107年1月17日函（見同上卷第22頁）、交通部107年3月23日訴願決定（見同上卷第27至35頁）、被告107年4月12日函（見訴願可閱卷2第59頁）、被告107年5月17日0000000000號函（見原處分卷第36頁）、原告107年6月1日補正說明書（見訴願可閱卷2第47至48頁）、原處分（見本院卷第21頁）、訴願決定書（見同上卷第27至34頁）等件影本附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：被告以原告補正資料仍欠缺合法土地同意使用證明文件影本，不符旅館業管理規則第4條規定，爰依同規則第12條第2款規定，以原處分駁回原告之申請，是否合法有據？
五、本院之判斷：
（一）按為發展觀光產業，宏揚傳統文化，推廣自然生態保育意識，永續經營臺灣特有之自然生態與人文景觀資源，敦睦國際友誼，增進國民身心健康，加速國內經濟繁榮，制定有發展觀光條例；其第2條第8款規定：「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」第3條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第66條第2項：「觀光旅館業、旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理、受僱人員管理及獎勵等事項之管理規則，由中央主管機關定之。」次按中央主管機關交通部依上開規定授權訂定之旅館業管理規則第2條規定：「本規則所稱旅館業，指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」第3條第1項、第3項規定：「旅館業之主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「旅館業之設立、發照、經營設備設施、經營管理及從業人員等事項之管理，除本條例或本規則另有規定外，由直轄市、縣（市）政府辦理之。」第4條規定：「（第1項）經營旅館業，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證後，始得營業。（第2項）旅館業於申請登記時，應檢附下列文件：
一、旅館業登記申請書。二、公司登記或商業登記證明文件。三、建築物核准使用證明文件影本。四、土地、建物同意使用證明文件影本。（土地、建物所有人申請登記者免附）五、責任保險契約影本。六、提供住宿客房及其他服務設施之照片。七、其他經中央或地方主管機關指定之有關文件。（第3項）地方主管機關得視需要，要求申請人就檢附文件提交正本以供查驗。」第11條：「申請旅館業登記案件，有應補正事項者，由地方主管機關記明理由，以書面通知申請人限期補正。」第12條：「申請旅館業登記案件，有下列情形之一者，由地方主管機關記明理由，以書面駁回申請：一、經通知限期補正，逾期仍未補正者。二、不符本條例或本規則相關規定者。三、經其他權責單位審查不符相關法令規定，逾期仍未改善者。」經營旅館業者，應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得經營，固對職業自由造成一定程度之限制，惟就前揭規定之限制與目的達成（發展觀光條例第1條參照）間，仍有實質關聯，且符合比例性，並未違反憲法第15條保障工作權之意旨。而上開旅館業管理規則係依據發展觀光條例第66條第2項授權訂定，且係就課稅技術性、細節性事項加以規定，並與母法規定並無不符，本院自得加以適用。
（二）本件系爭土地為被告所有，華僑協會於70年5月22日向被告承租系爭土地，經被告於70年7月3日准予建築，嗣在該土地上興建「華僑之家」（營業登記證之營業人名稱為「金門華僑協會附設華僑之家」，下稱「華僑之家」），於106年7月26日取得使用執照，作為歸國華僑居住之用，雙方於106年7月25日簽訂「金門縣政府縣有地租賃契約書」（下稱系爭土地租賃契約書，期間自106年1月1日起至108年12月31日），嗣於109年1月7日再續約迄今，為兩造所不爭執，且有土地及建物登記第二類謄本（見原處分卷第3頁）、金門縣地政局建物所有權狀（見本院卷第57頁）、系爭土地租賃契約書（見本院卷第67至69、278至284頁、原處分卷第7至10頁）、金門縣政府70 年7月3日敦建字6415號令（見本院卷第71、72頁）、被告核發之使用執照（見同上卷第55頁）等件影本附卷可稽，可知華僑協會與被告間於民事上成立土地租賃契約，被告同意華僑協會在系爭土地上興建房屋（下稱租地建屋契約）。另查，原告即華僑之家企業社為獨資，於102年11月5日與華僑協會簽訂房屋租賃契約，承租「華僑之家」及其相關設備，由原告經營，期間自103年1月1日起至110年12月31日止，亦為兩造所不爭執，且有商業登記公示資料查詢、房屋租賃契約書等件影本附卷可稽（見本院卷第7、63 至65頁），足見原告與華僑協會間成立房屋租賃契約。從而，華僑協會向被告承租系爭土地興建「華僑之家」，再將「華僑之家」建物出租給原告經營之情，堪以認定。而發展觀光條例授權訂定之旅館業管理規則，要求業者於申請旅館業登記時，應提具土地同意使用證明文件，其目的係為確認申請人對於該土地具有合法之使用權源，避免損害所有權人權利，產生私法上紛爭，影響旅館業經營及住房消費者之權益，該規範實有其管理上之必要性，固不以所有權人出具之使用同意書為限，凡足以證明申請人就旅館所在之土地享有合法權源之證明文件均屬之。本件原告申請在系爭地址成立「華僑之家旅社」之旅館業設立登記，主張其向華僑協會承租「華僑之家」，其使用系爭土地具合法權源，該建物承租合約書即可取代土地使用同意文件。從而，原告向華僑協會承租「華僑之家」建物，是否具有合法占有系爭土地之正當權源，為本件審究之重點。
（三）經查：⒈按民法第767條第1項前段所規定之所有物返還請求權，須
以占有所有物之人係無占有之合法權源者，始足當之；倘占有之人有占有之正當權源，即不得對之行使所有物返還請求權。又基於債之關係而占有他方所有物之一方當事人，本得向他方當事人（所有人）主張有占有之合法權源；如該有權占有之人將其直接占有移轉予第三人時，除該移轉占有性質上應經所有人同意（如民法第467條第2項規定）者外，第三人亦得本於其所受讓之占有，對所有人主張其有占有之權利，此乃基於「占有連鎖（Besitzkette）」之原理所產生之效果，與債之相對性（該第三人不得逕以其前手對所有人債之關係，作為自己占有之正當權源）係屬二事（最高法院101年度台上字第224號判決意旨參照）。又按占有乃對於物有事實上管領力之一種狀態，依一般社會觀念，足認占有人對一定之物於其實力下有確定、繼續支配的客觀關係者，即有事實上管領力。又建築物不能脫離土地而存在，建築物之占有人當然須使用所坐落之土地，自與土地有一定且相當繼續性之結合關係，應認係土地之占有人。
⒉查本件華僑協會於70年5月22日向被告承租系爭土地興建
「華僑之家」迄今，是中間人（華僑協會）對所有權人（被告）存在土地租賃契約關係，為有權占有；另華僑協會於102年11月5日將「華僑之家」建物出租給原告迄今，則占有人（原告）對中間人（華僑協會）存在建物租賃契約關係，亦屬有權占有，固具連接之有權占有。惟被告與華僑協會於70年5月22日簽訂之系爭土地租賃契約約定：「縣有土地承租人金門華僑協會今向金門縣政府承租縣有土地，作為建築華僑之家用地，特訂立租約如左；……三、本租約出租之土地，限於建築華僑之家用地，不得作為其他用途。」嗣於106年7月25日、109年1月7日簽訂之系爭土地租賃契約書，第2點均載明：「本契約使用目的及用途：金門縣華僑協會現址使用，不得作其他用途。」且華僑協會簽立切結書：「……茲承諾維持現狀使用，在租用期間絕不增建、改建及變更使用，地上物如涉違反法令願自行拆除，如發生糾紛願負一切法律責任，特立此切結為據。」等語（見本院卷第288頁），可見被告將系爭土地出租給華僑協會之目的，就是由華僑協會興建「華僑之家」，供旅居國外之華僑歸國時住宿使用（見本院卷第145頁之本院108年8月7日言詞辯論筆錄），與一般旅館供不特定旅客住宿之情有別（至於實際經營上是否有限制旅客資格，不影響當事人約定之原意）。然華僑協會卻將「華僑之家」建物出租給原告經營，由原告另成立「華僑之家旅社」，進而提出旅館業設立登記之申請，顯係違反不得作為其他用途之約定。至於「華僑之家」使用執照記載建物用途為「B4-旅館」及系爭土地使用分區為「旅館專用區」（見原處分卷第5、6頁），然此為行政管制上之記載事項，不影響當事人之實際約定。故原告主張其向被告申請旅館業登記，與被告當初出租系爭土地給華僑協會使用之目的相符合云云，委無足採。
⒊又被告與華僑協會簽訂之系爭土地租賃契約書第8點：「
乙方（指華僑協會）對於承租基地全部或一部分不使用時應向甲方（指被告）申請退租，不得私自轉租、分租或將租賃權轉移他人及頂替他人使用，違者終止契約……」第11點：「甲方終止契約：有下列情形之一者，甲方得隨時終止契約，依法處理，乙方不得異議、或要求任何賠償或補償：……㈣乙方違反目的及用途或違反法令使用。……㈦乙方擅自轉租、分租，轉讓他人或依任何方式交由他人使用。……」雙方約明不得轉租。原告雖主張華僑協會係將「建物」出租給原告，並非出租「土地」，故無違反轉租之問題云云。惟按建築物之占有人當然須使用所坐落之土地，建物占有人亦為土地之占有人，已如前述。衡諸契約第11條第7款係約定：「擅自轉租、分租，轉讓他人或依任何方式交由他人使用」，將轉租列為依任何方式交由他人使用之情形之一，似已包括建物及土地之使用。且上開契約第11點有關終止契約之條件，其中第8款約定：「乙方擅自增建、改建而不清除或恢復原狀。」（見原處分卷第9頁），亦包括建物之使用情形；足認被告雖與華僑協會簽立「土地」租賃契約，然基於前述特定使用目的，亦對於建物之使用有所限制。準此，被告與華僑協會有關「轉租」之限制，衡諸前揭有關使用目的之限制，渠等約定真意及於房屋，尚無違反經驗與論理法則，被告主張華僑協會違反轉租約定，並非無憑。退而言之，本件華僑協會將「華僑之家」建物出租給原告，縱非轉租，然原告為建物及土地之占有人，華僑協會將其占有移轉給原告亦已違反上述約定，自難認原告具有占有連鎖之合法權源。
⒋又系爭土地租賃契約第10點：「本契約出租之基地，乙方
將地上建物依法移轉他人使用者，依下列規定辦理：㈠地上建物因買賣、贈與移轉他人時，應由乙方會同買受人或受贈人於建物移轉事實發生之日起，30日內申請換訂租約。㈡逾前項約定期間申請辦理過戶者，處以年租金2倍違約金後，准予過戶承租換訂租約。」原告據此主張華僑協會向被告承租系爭土地興建房屋，再將房屋出租給原告，依民法第426條之1規定，基地租賃契約對於原告仍繼續存在；而華僑協會尚可將建物移轉他人，舉重以明輕，自得將「華僑之家」出租原告云云。惟按民法第426條之1規定：「租用基地建築房屋，承租人房屋所有權移轉時，其基地租賃契約，對於房屋受讓人，仍繼續存在。」揆諸立法目的在於避免租地建屋之房屋所有權移轉時，房屋受讓人如無基地租賃權，則可能發生基地出租人將可請求拆屋收回基地之情事，對於當事人權益及社會經濟危害甚大，故特予立法保障。然其係推定基地出租人於立約時，即已同意租賃權得隨建築物而移轉於他人之情形（見該法條之立法目的），核與本件情形有異，已如前述，自難以此作為有利於其之認定。又原告援引之系爭土地租賃契約第10點約定，著重在承租人須會同繼受人於期限內辦理換約程序，否則即須負違約之青，尚難因此約定推論華僑協會得未經同意即得擅自轉讓、受贈或出租「華僑之家」，原告此部分主張亦難採認。
（四）從而，本件原告主張其向華僑協會承租「華僑之家」，使用系爭土地具合法權源，該建物承租合約書即可取代土地使用同意文件云云，委無足採。原告申請在系爭土地上成立「華僑之家旅社」之旅館業設立登記，因其非旅館登記地址之土地、建物所有人，亦未依規定檢附土地同意使用證明文件影本，經被告依旅館業管理規則第11條、第12條第1款規定，以107年4月12日函、107年5月17日函，限期請原告補正合法土地同意使用證明文件影本，原告雖於107年6月1日提出補正說明書，惟仍未檢附土地同意使用證明文件影本，從而被告依旅館業管理規則第12條第2款規定，以原處分駁回原告旅館業設立登記之申請，於法尚無不合。
（五）綜上所述，本件被告所為原處分，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求判命被告依其申請，應作成准許旅館業設立登記之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 4 月 23 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 23 日
書記官 徐 偉 倫