臺北高等行政法院判決
108年度訴字第44號109年5月7日辯論終結原 告 儷都國際有限公司代 表 人 楊天仁（董事）訴訟代理人 呂紹聖 律師
陳守煌 律師複 代理人 黃雅惠 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）訴訟代理人 謝月媛
張雪會李美惠 律師上列當事人間健康食品管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國108年3月29日衛部法字第1083160054號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告為販售「喜樂纖」（健康食品許可證字號：衛部健食字第A00339號）健康食品（下稱「系爭產品」），於附表所示有線電視momo電視購物頻道及DV迪斯薇夢網站上刊播廣告，內容述及：「喜樂纖、只要8週有效降低體脂肪量14.7％、降低體重16.4％、降低肝臟脂質23.5％、4個月減23公斤、90→67、阻斷脂肪囤積、加速脂肪燃燒代謝、3個月減7公斤、53→46、使用前後對照（圖）」等詞句（刊播媒體、頻道、網址、查獲日期及違規詞句等，詳如附表所示，下合稱「系爭廣告」），經高雄市政府衛生局、臺北市政府衛生局等查獲，移由原告公司登記所在地之被告所屬衛生局調查審認後，認定系爭廣告涉及虛偽不實且宣稱之保健效能超出其健康食品登記許可範圍，違反健康食品管理法第14條第1項規定，故依同法第24條第1項第1款規定，以107年8月15日府衛食藥字第1070101621號（下稱「原處分」）裁處原告罰鍰新臺幣（下同）90萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）健康食品管理法第24條第1項第1款、第3款之「按次連續處罰」，必須行為人受有前次罰鍰處罰並送達命原告停止違規行為命令後，仍不停止，始該當按次處罰要件，而得再次連續處罰。健康食品管理法就多次違規行為之行政罰方式，並未授權行政機關訂定行為數認定標準，不得逕行依食品安全衛生管理法（下稱「食安法」）授權之「食品安全衛生管理法行政罰行為數認定標準」（下稱「行為數認定標準」），認定應予處罰之違規行為數。本件被告認定原告有附表所示違反健康食品管理法第14條第1項規定情形，未先將首次罰鍰並命停止違法行為之處分送達原告，即依行為數認定標準，將附表所示違規情形分別認定為9次行為而連續處罰，與健康食品管理法上述規範意旨不合，是將上述性質屬行政命令之行為數認定標準誤為健康食品管理法第1條中所謂「其他有關法律」，違反法律保留原則。且行為數認定標準第3條規定各項標準，則超過細節性、技術性事項，對處分相對人財產權影響重大，但其母法即食安法第55條之1授權規定，本身卻無從知悉認定行為數標準應有的內容與範圍，也違反授權明確性原則。又食安法第55條之1及行為數認定標準均針對食安法為規定，非對健康食品管理法違規行為所定之認定標準，健康食品管理法各種行政違法態樣多樣，兩法處罰類型不盡相同，無法比附援用。退步言，縱認得依行為數認定標準判斷行為數，被告是以「不同日刊播」認定為不同行為，惟如斟酌行為數認定標準第4條規定所列情事，原告乃出於一個產品廣告的動機及目的，為一次委託刊播行為，各刊播平臺消費者多半有一日以上持續觀看平臺廣告的習慣，連續數日廣告影響的消費者多半為相同族群，或至少大部分重疊，消費者持續一段時間注意後方會購買，被告僅以不同日刊播即認定為不同行為，也違反行為數認定標準第4條規定，違反比例原則，而裁量濫用。況電視購物頻道上所播放系爭廣告，依原告與富邦媒體科技股份有限公司（下稱「富邦公司」）間之「供應商合作契約書」約定，是由富邦公司單方決定廣告上、下架時間，刊播廣告影片拍攝後之著作權即歸於富邦公司，影片播出檔次、重播期間等，完全由富邦公司控制，原告並無決定權。
（二）系爭廣告違反不得廣告的不作為義務，與藥事法第65條違犯行政法上義務之類型相同，依最高行政法院前105年度10月份第1次庭長法官聯席會議（下稱「系爭聯席會議決議），就違規刊播廣告行為數認定之決議，廣告屬集合性概念，如刊登行為時間密集、行為緊接，在法律上應評價為一行為，並非僅著眼於刊登行為所造成之危害。嗣後同院對於醫療法廣告行為也基於相同法理，認定主管機關送達處分書以前之接續廣告行為，均應論為「法律上一行為」。對於藥品及食品之廣告管制雖分別規定於不同法規，惟最高行政法院建立上述集合犯概念，就廣告而言，則屬相同，且健康食品管理法第14條所規範之廣告行為，屬性上較醫療法規範之廣告行為，更貼近於藥事法對藥物廣告之規範，醫療廣告都適用上述聯席會議決議之集合犯概念，健康食品廣告更應適用之。被告依行為數認定標準第3條規定，就原告每一種食品所刊播每一個廣告，以不同日期、媒介為基準，計算廣告次數，顯與最高行政法院建立「集合犯」概念有違，且無正當理由，對同「集合犯」概念之食品廣告行為作不合理差別待遇，違反平等原則。再者，一般食品不同於健康食品，並無事前管制措施，健康食品廣告宣稱保健效能超過許可範圍，則屬違反事前管制而為廣告，與食安法對廣告行為之處罰有所不同，自不得援用行為數認定標準之規定，作為裁罰違反健康食品管理法規定而為廣告之行為數判斷依據。
（三）被告以電視購物頻道廣告畫面中不同處，例如廣告畫面中「L型」跑馬燈文字圖案之不同，指稱為不同廣告行為，但此等不同處均是富邦公司後製，且均位於廣告畫面邊緣，是原告以一個廣告委託製作、刊播行為，由富邦momo電視購物臺為促銷自己品牌及自有產品所為。相對於此，原告所為系爭廣告內容則針對系爭產品本身為描述，說明，強調其特色及其不易形成體脂肪之保健功效，廣告內人物穿著、姿勢、表情及所持道具等細節，均完全相同，產品相關描述詞句也一致，且是由原告以一個廣告委託製作、刊播行為所形成，可認屬一廣告行為無誤，與被告所指由富邦公司所後製不同部分，有本質之不同，且依最高行政法院見解，行為人就同一產品推出不同優惠組合或促銷專案，由於推銷產品相同，應屬於時空密接下持續反覆出現的行為，裁處評價應為法律上一行為，故本件尚不得以富邦公司後製之廣告促銷文圖不同，即認定為不同行為。否則，被告為何未將作成不同廣告內容之富邦公司列為共同行為人。至於被告指稱系爭廣告在不同頻道數之momo電視購物臺刊播，屬刊播媒介不同，而應認不同行為部分，但該等不同頻道都是富邦公司刊登廣告之momo購物臺頻道，不能以此認定為數行為。
（四）原處分對所認定各行為裁罰金額，雖未逾法定上限，但原處分未記載其裁量判斷因素，有未說明理由之違誤，且未針對原告故意或過失之應受責難程度、系爭廣告所生影響、因違反義務所得利益、原告資力等裁量因素，為裁罰之說明，逕依行為數認定標準作成每廣告行為裁處一罰鍰的處分，顯屬裁量怠惰。
（五）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）系爭廣告之字句所傳達整體訊息，易使民眾誤解僅食用系爭產品即可有效降低體脂肪量、降低體重、降低肝臟脂質等，超出所許可宣稱之保健功效範圍，且誇張、易生誤解，系爭廣告行為違反健康食品管理法第14條第1項規定，事實明確，被告依法裁處，並無違反法律明確性原則。至於行為數之認定，因健康食品管理法是食安法的特別法，而該法就行政罰行為數認定並未有所規範，自應適用普通法即食安法相關規定辦理。食安法第55條之1有授權衛生福利部訂定行為數認定標準，該認定標準第3條已針對與食品相關廣告之行為數的判斷基準明確規定，同屬「食品」本質的「健康食品」，相關廣告行為數認定，自應適用該認定標準。原告在如附表所示日期及媒體上刊登系爭廣告，6次在電視頻道上經查獲，其播放日○○○區○○道均不同，收視族群也不同，另3次網路網路刊登廣告之查獲日期也不相同，故被告依行為數認定標準第3條、第4條規定，審酌系爭廣告不同刊播日、利用電視（網路）媒體刊播影響範圍，對消費者產生錯誤認知與危險，所獲取不當利益，應受責難程度等違規情狀，依行政罰法第25條規定認定為9個違規行為，並未違反一行為不二罰原則。
（二）最高行政法院系爭聯席會議決議是針對違反藥事法第65條規定之行為數如何評價，且並無法律或法規命令就如何認定違反該條行為數為規定，與本件原告違反健康食品管理法部分，已有法規命令就行為數認定為規定，並不相同。再者，該聯席會議決議是針對同一醫療器材或藥品以同一廣告接續反覆刊播行為，與本件原告在不同刊播媒介、○○○區○○○○段、播放廣告推銷系爭產品也有差異，難以援引類比，無從以系爭聯席會議決議作為認定一行為的依據。
（三）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有高雄市政府衛生局107年2月5日高市衛食字第10730878000號函及檢附資料（見檢附資料卷二第35-38頁）、高雄市政府衛生局107年1月30日高市衛食字第10730801600號函及檢附資料（見同卷第58-61頁）、臺北市政府衛生局107年1月25日北市衛食藥字第10730068700號函及檢附資料（見同卷第75-80頁）、高雄市前鎮區衛生所107年2月9日高市鎮衛字第10770072700號函及檢附資料（見同卷第88-110頁）、高雄市小港區衛生所107年1月16日高市小衛字第10770030000號函及檢附資料（見同卷第119-126頁）、新竹市衛生局107年2月14日衛食藥字第1070003372號函及檢附資料（見同卷第134-141頁）、高雄市彌陀區衛生所107年2月13日高市彌衛字第10770057600號函及檢附資料（見同卷第147-149頁）、高雄市前鎮區衛生所107年2月14日高市鎮衛字第10770078700號函及檢附資料（見同卷第158-165頁）、臺北市政府衛生局107年2月14日北市衛食藥字第10735782501號函及檢附資料（見同卷第171-184頁）、如附表編號序之違規廣告監控表（見同卷第47、64、77、90、12
1、136、149、160、173頁，檢附資料卷三第190、206、212、298、223、253、263、316、334頁）、如附表編號序之廣告監控截取畫面或網路截圖（見檢附資料卷三第191-204、207-210、213-216、300-314、224-251、254-261、264-272、318-332、336-349頁）、原處分（見本院卷第27-29頁）、訴願決定書（見同卷第105-115頁）等在卷可供查證屬實。
五、爭點：原處分認定原告違規刊播系爭廣告之行為數是否違法？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法令及法理的說明：
1.健康食品管理法第1條規定：「為加強健康食品之管理與監督，維護國民健康，並保障消費者之權益，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」第2條第1項規定：「本法所稱健康食品，指具有保健功效，並標示或廣告其具該功效之食品。」第14條規定：「（第1項）健康食品之標示或廣告不得有虛偽不實、誇張之內容，其宣稱之保健效能不得超過許可範圍，並應依中央主管機關查驗登記之內容。（第2項）健康食品之標示或廣告，不得涉及醫療效能之內容。」第24條第1項第1款至第3款規定：「健康食品業者違反第14條規定者，主管機關應為下列之處分：一、違反第1項規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰。二、違反第2項規定者，處新臺幣40萬元以上200萬元以下罰鍰。三、前2款之罰鍰，應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止；情節重大者，並應廢止其健康食品之許可證。……」
2.按行政罰法第24條第1項、第2項規定：「（第1項）一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。（第2項）前項違反行政法上義務行為，除應處罰鍰外，另有沒入或其他種類行政罰之處罰者，得依該規定併為裁處。但其處罰種類相同，如從一重處罰已足以達成行政目的者，不得重複裁處。」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」其立法理由載明「行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與前條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。此與司法院釋字第503號解釋『一事不二罰』之意旨並不相違。」準此以論，行為人以同一行為違反數個行政法上義務規定，而皆應處罰鍰者，固應適用行政罰法第24條第1項之一行為不二罰原則，從一重處罰之，但如非屬同一行為者，即應適用同法第25條規定分別處罰。但所謂「一行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」。所謂自然一行為，乃指行為人本於一個意思決定，在外界現實上形諸於外單一之身體舉動，或應為舉動而消極不為舉動；或者本於單一決意所為數舉動在時間空間密接關係下，以自然意義觀察仍可視多數舉動為單一作為者。至於法律上一行為，則指透過應然規範面，將自然意義之數行為視為法律上單一行為，例如相同舉動具有反覆實施性質之營業行為，但主管機關裁處後即切斷其單一性，如刑法之結合犯、集合犯、想像競合行為等。另針對自然意義下本於單一違法決意之單一舉動，倘若立法者由應然規範面觀點，為保護法益之必要，在符合憲法第23條比例原則及法律授權明確性原則前提下，亦得針對該單一舉動而使違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，藉由法定之界分標準，認定其違規行為之次數，而得就此等法律意義下之數行為，予以連續查處裁罰，不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰原則並未牴觸，此參司法院釋字第604號解釋，就86年1月22日增訂公布之道路交通管理處罰條例（下稱「道交處罰條例」）第85條之1規定，針對特定違反道交處罰條例之交通違規行為，得連續舉發處罰，並本於同條例第92條授權所修正發布之「違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則」第12條第4項規定以「每逾2小時」為連續舉發處罰之標準（該細則規定現已納入道交處罰條例第85條之1第2項第2款規定），解釋認定未牴觸法治國家一行為不二罰原則，也未違反比例原則，即可得映證。綜言之，違反行政法上義務之行為，如何評斷其行為數之認定標準，應依個案具體判斷，就個案具體情節，斟酌法條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素決定之（最高行政法院107年度判字第629號判決意旨參照）。
3.依前述健康食品管理法第2條第1項對健康食品之定義，健康食品本身即食品之一種，僅因其具有保健功效，並得標示或廣告其具該功效，為加強此等食品之管理與監督，維護國民健康，並保障消費者之權益，故立法者有別於針對一般食品衛生安全管理所定之食安法，特別制定健康食品管理法予以規範（健康食品管理法第1條規定參照）。因此，健康食品管理法為食安法的特別法，依健康食品管理法第1條規定，該法未規定事項，應適用其他有關法律之規定，所謂其他有關法律規定，自然包括食安法相關規定。參照前開說明，健康食品管理法對於健康食品標示或廣告之言論內容，設有前述第14條之限制，違反者，並應依同法第24條第1項規定處罰，且應按次連續處罰（同條項第3款規定參照，又此非設定言論內容應接受事前審查之限制）。然而，健康食品管理法就行為次數該如何認定，並未設有特別規定，參照上開說明，食安法對此有特別規範者，自應適用之。而食安法第28條第1項、第2項，也有類似關於食品標示或廣告等言論內容之限制，規定：「（第1項）食品、食品添加物、食品用洗潔劑及經中央主管機關公告之食品器具、食品容器或包裝，其標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。（第2項）食品不得為醫療效能之標示、宣傳或廣告。」違反者，依食安法第45條第1項規定：「違反第28條第1項或中央主管機關依第28條第3項所定辦法者，處新臺幣4萬元以上4百萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新臺幣60萬元以上5百萬元以下罰鍰；再次違反者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄。」同法第55條之1並規定：「依本法所為之行政罰，其行為數認定標準，由中央主管機關定之。」其立法理由稱：「為建立執法之公平性，授權中央主管機關訂定本法行政罰之違規行為數認定標準。」換言之，立法者就食安法違法應受行政罰的行為數認定，已明確授權中央主管機關，以符合食安法保護法益必要之規範觀點，訂定行為數界分認定之標準，參照前揭說明，只要中央主管機關所定行為數認定標準，與憲法第23條比例原則相符，即得予適用，作為界定法律意義下一行為或數行為之查處、裁罰認定標準，不生一行為二罰之問題。且該等由立法者明確授權所訂定之行為數認定標準，在不違反比例原則而無牴觸法治國一行為不二罰原則的前提下，由於健康食品管理法第14條、第24條第1項對健康食品標示與廣告言論內容之管制與處罰，顯係食安法針對食品標示、廣告之管制與處罰之特別規定，但健康食品管理法本身對行為數認定標準未特別規定，自得適用食品衛生安全管理之普通法即食安法第55條之1所授權訂定行為數認定標準，以判斷違反健康食品管理法第14條規定，而應依同法第24條第1項、行政罰法第25條規定裁罰之行為數。
4.食安法中央主管機關衛生福利部本於食安法第55條之1之授權，訂定行為數認定標準，其中第3條規定：「實施違反本法第28條廣告限制規定之行為者，依下列基準判斷其行為數：一、不同品項之產品。二、不同版本之廣告。三、不同刊播媒介之個數。四、不同日之刊播。」其訂定理由載明：「一、明定違反本法第28條廣告限制規定行為數之判斷基準。二、本法第28條廣告限制規定之立法目的，係為避免民眾受違法廣告影響認知產生健康、財產等損害，考量不同產品品項、廣告版本（廣告內容不同，即不同廣告版本）、傳播媒介及刊播日期，均係向民眾認知產生多次危害，故應分別計次違法行為，按次處罰至其停止刊播為止，方能符合社會通念及政府遏止違規廣告之制裁意義。三、廣告傳播媒介多元化，不同之電視頻道係以不同顧客群為訴求主體，並具不同閱聽族群，故屬不同媒介傳播，應以數行為認定，不同之電臺頻道、報紙版次、雜誌期數、網頁網址、車輛、文案（如：看板、廣告牌、海報等）張貼處所、傳單發送者等行為數認定，亦同。」、第4條規定：「判斷前二條之行為數時，應斟酌下列各款情事：一、違反之動機及目的。二、違反之手段。三、違反義務之影響程度。四、違反義務所致之所生危害及損害。」。其訂定理由明載：「一、查違法之行為究應評價為『一行為』或『數行為』乃個案判斷之問題，並非僅就法規與法規間之關連或抽象事實即可認定，必須就具體個案之事實情節依據行為人主觀犯意、構成要件之實現及受侵害法益，斟酌被違反行政法上義務條文之規範目的、立法意旨、期待可能性與社會通念等因素綜合判斷決定。二、考量違規行為樣態繁多，且食品業者之營業規模與型態差異甚大，故有關違反不作為義務之行為數及違反食品廣告規定之行為數，除分別依本標準第2條及第3條判斷外，仍應考量本條各款規定，依具體個案之違規情節綜合判斷之。」經核上開行為數認定標準第3條、第4條規定，不僅有食安法第55條之1之明確授權基礎，且已由食安法保護法益所必要之規範觀點，考量立法者按次處罰，遏止違規廣告之制裁意旨，設定行為數認定之諸項判斷基準，依此等標準認定違法應受裁罰之行為數，與憲法第23條比例原則當屬相符，徵諸前開說明，自得予以援用，並得於違反健康食品管理法第14條規定，而依第24條第1項規定裁罰時，予以援用。
5.至於系爭聯席會議決議固稱：「『廣告』乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思，則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。」但此乃因藥事法針對違反同法第65條規定，非藥商從事藥物廣告行為之違法行為，並未由立法者依規範觀點，對行為數認定標準有所規定，方由系爭聯席會議決議，考量藥事法該條文義、立法意旨、制裁意義、期待可能與社會通念等因素，所為上述闡釋，且藥事法第65條之禁止規範，乃針對廣告行為人資格條件的限制，此與健康食品管理法第14條、食安法第28條第1項、第2項針對廣告內容限制之情形，也有不同。再者，藥事法所稱藥物，指藥品及醫療器材，同法第6條對藥品之定義，與食安法第3條第1款對「食品」定義「指供人飲食或咀嚼之產品及其原料」，亦有所別。亦即藥事法第65條規定，並非食安法第28條之特別規定，此與健康食品管理法第14條之情形也有不同。因此，系爭聯席會議決議之違法廣告行為的認定標準，在立法者藉由食安法第55條之1明確授權，以行為數認定標準第3條、第4條規定，對於違反食安法第28條第1項、第2項，以及健康食品管理法第14條等違法廣告行為，既設有法律上行為數的認定標準，自應優先適用上述行為數認定標準之規定。
6.至另最高行政法院前108年4月份第2次庭長法官聯席會議，針對「廢棄物清理法（下稱「廢清法」）第50條、第51條第2項關於『經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰』之規定，其所稱『按日連續處罰』，……是否應按日逐次送達處分書，或得一次按日數裁罰合併送達？」之法律問題，雖曾決議：「……處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」然而，上開決議是針對廢清法第50條、第51條第2項未限期改善行為之行為數認定，此與健康食品管理法第24條針對違反該法第14條規定之違法廣告行為，態樣不同，健康食品管理法第24條第1項第3款規定按次連續處罰，並非針對限期改善行為，因此，在行為數認定上，自無須受最高行政法院前108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議所稱，必須先送達前次處分書才得再連續處罰之限制。
7.綜上所述，原告主張關於違反健康食品管理法第14條第1項規定，依同法第24條第1項第1款規定處罰鍰，應先送達命改正之前次處分書，才得再按次連續處罰，且違反健康食品管理法第14條第1項之行為數，應適用系爭聯席會議決議之集合概念、接續犯標準認定為一行為，不得適用食安法授權所定行為數認定標準，該認定標準違反法律保留原則、授權明確性原則、平等原則等語，均有誤會，並不可採。
（二）原處分依附表所示認定原告9次違法行為數及按次處罰，合法有據：
1.原告有在附表所示日期、媒介上刊播系爭產品之廣告，內容述及如附表違規字句欄所載詞句，為原告所不爭執，並有前提事實認定欄所載高雄市政府衛生局等單位之函文及檢附資料，包括廣告監控截取畫面、網路截圖、電視或網路疑似違規廣告監控表、原告公司基本資料及原告出具之陳述意見書等附卷可查。而查卷附系爭產品之健康食品許可證上所核准表達之保健功效為：「經動物實驗證實，有助於不易形成體脂肪。在嚴謹的營養均衡與熱量控制，以及適當的運動條件下，適量攝取本產品有助於不易形成體脂肪」（見檢附資料卷一第33頁）。亦即適量攝取系爭產品，是經動物實驗證實，必須在嚴謹的營養均衡與熱量控制，以及適當的運動條件下，方得產生有助於不易形成體脂肪的保健功效。然而，系爭廣告內如附表違規字句欄所示之詞句，由其傳達訊息整體以觀，易使觀覽廣告民眾誤解單純食用系爭產品，便可有效產生降低體脂肪量、降低體重、降低肝臟脂質等功效，核屬超過許可範圍而誇張宣稱其保健效能的廣告無誤，顯已違反健康食品管理法第14條第1項規定，被告依同法第24條第1項第1款規定裁處罰鍰，自屬有據。
2.至於如附表所示系爭廣告應認定違法行為數，經查如附表所示系爭廣告，是在不同日期刊播，且有電視購物頻道與網路網頁媒介之不同，又參酌系爭廣告在此等媒介上連續不同日期之播放、刊載，每日可能接觸、閱聽之消費者勢不相同，違反義務之影響程度隨每日刊播而持續擴大，而健康食品管理法第24條第1項第3款要求主管機關應按次連續處罰至違規廣告停止刊播為止，意在有效遏止違法廣告，以維護國民健康、保障消費者權益，則原處分依行為數認定標準第3條、第4條規定，將如附表所示之系爭廣告認定為9次違法行為而分別裁罰，與上述立法目的相符且有必要，不違反憲法第23條比例原則，不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰原則並未牴觸。且立法者既然透過食品衛生安全管制之普通法即食安法第55條之1規定，明確授權中央主管機關訂定行為數認定標準，以界定食品衛生安全法體系下，廣告內容違法行為之法律意義下的行為數，如前所述，與藥事法未特別規定法律意義之行為數，以及藥事法第65條違法廣告是關於廣告人之適格性管制等，均有不同，因而有正當理由不適用系爭聯席會議決議，自無違反憲法第7條所定平等原則之問題。原告主張應依系爭聯席會議決議，將系爭廣告視為單一行為，且未經前處分命令停止以前，不得將系爭廣告分次處罰等語，均有所誤，並不可採。
3.關於原處分就各次行為裁處罰鍰之裁量適法性，按數次違反行政法上義務行為，依行政罰法第25條規定，應分別處罰之，此為義務性羈束行政，裁罰機關就所認定為數次行為應分別處罰一事，並無裁量可言。故原告主張原處分將數次行為分別處罰，裁量濫用或怠惰，已有錯誤。至於裁罰金額，原告於從事系爭廣告前，即明知受許可表達系爭產品之保健功效範圍，卻仍製作、刊播超過許可範圍之誇張保健功效，核有故意，且參酌其利用電視購物頻道、網路等影響廣大之媒介刊播廣告，原處分就每次違法廣告行為僅裁處法定罰鍰最低額度10萬元，其裁量尚無違反比例原則、平等原則或其他裁量濫用之瑕疵。原告主張原處罰罰鍰裁量有濫用瑕疵部分，也難採信。另原處分已將系爭廣告行為違法事實及裁罰法令依據與理由一併載明，程式上並無理由記載欠缺之問題，原告主張原處分有理由欠缺的違誤，也不可採。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原處分經核於法並無違誤，訴願決定予以維持，也無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 109 年 5 月 21 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 5 月 21 日
書記官 林 苑 珍