臺北高等行政法院判決
108年度訴字第451號108年7月11日辯論終結原 告 財團法人華榮醫院籌備處兼代表人 黃榮華被 告 行政院環境保護署代 表 人 張子敬（署長）訴訟代理人 簡榆芯
廖淑里蔡耿宏上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，因此準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：原告財團法人華榮醫院籌備處（下稱華榮醫院籌備處）因辦理「華榮醫療開發」案，未於施工前提送施工環境保護執行計畫及未執行施工期間環境監測，與環境影響評估書件所載內容不符，違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，被告爰依同法第23條第1項第1款及被告「違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準」、「環境影響評估監督及裁處不法利得作業要點」暨行政罰法第18條第1項規定，以民國103年8月21日環署督字第1030069453號裁處書，裁處原告華榮醫院籌備處新臺幣（下同）150萬元罰鍰，並依環境教育法第23條第2款及被告「環境教育法環境講習時數及罰鍰額度裁量基準」處8小時整之環境講習，並限期103年12月3日前改善完成（下稱原處分）。原告華榮醫院籌備處不服，提起訴願，經決定不受理，原告黃榮華表示不服，遂向本院提起行政訴訟，經本院於104年6月2日以104年度訴字第306號裁定駁回，原告黃榮華不服，提起抗告，經最高行政法院於104年9月24日以104年度裁字第1541號裁定駁回後，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：㈠按水土保持法第12條第1項（山坡地開發利用行為）之規定
，其山坡地開發流程為：「環境影響評估審查結果→一併送核申請山坡地開發許可、申請水土保持（開發工程）計劃書之雜項施工許可證、驗收完竣以用地變更、申請建造執照。
」如此順序不能顛倒。但被告所屬南區督察大隊以「華榮醫療開發案」為對象，以原處分裁罰150萬129元，於是不正當聯結以成：A「公司法第8條2項組織命名的財團法人華榮醫院（未核准登記）籌備處代表人黃榮華（或是自然人黃榮華）」→B「為土地開發而於83年6月21日向前旗山鎮公所簽約購買旗山段125-18、177-15、177-31號土地後」→C「進行華榮醫療開發案的環境影響評估之審查，並將結果一併送核」→D且於「83年8月5日向前高雄縣政府主管水土保持法機關申請（華榮醫療）山坡地開發案」→E「並於89年2月2日核准3筆3、4級坡（華榮醫療）開發許可」。虛創如此先決條件，以坐實〔非法包庇前高雄縣政府主管水土保持法機關非法（圖利他人、偽造登載）核定334水計書〕，使之合法化。兩造間辦理「華榮醫療開發案（莫須有）」乃是公務員偽立環評事件，確認原處分「因於83年6月21日至83年8月5日期間（開發案）環評事件不存在，且也無（83年12月30日公布實施）環境影響評估法可資適用，而屬非法行政裁罰處分，自始確定無效」。
㈡無論原告是「公司法組織定名的籌備處黃榮華」或是「自然
人黃榮華」，被告和其他機關尚不得套用（公司法組織的定名）（民法買賣關係之雙務契約）（行為時無法適用之環評法及水保法），並創設莫須有之「華榮醫療開發」申請案件，以誣害「原告財團法人華榮醫院（未核准登記）籌備處代表人黃榮華」，並非法輪流做庄，偷拿（他第三人）「行政院衛生署已於82年12月7日核准依醫療法組織定名的財團法人華榮醫院」公文書件（如84年環說）（如86年環評），加工成「（3筆3、4級坡土地）華榮醫療開發案」之無中生有，並科以巨額罰金。如此集體侵害原告在憲法保障自由財產及生存尊嚴基本權。考量如上犯罪手段，已非是具專業及良心之公務員所當為。爰依國家賠償法第2條2項規定（公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任），請求（侵害性）五千萬元之賠償責任。
㈢爰聲明求為判決：⒈確認原處分無效。⒉被告應作成撤回10
8年3月15日雄執忠105年環評罰執特專字第00521775號行政執行案之行政處分。⒊被告給付原告五千萬元，並自起訴狀繕本送達日翌日至清償日止，按年息5%計算之利息。⒋訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠原告華榮醫院籌備處依環評法施行細則第7條規定，得為本
開發案之開發單位，其開發案依環評法第7條規定，應檢具環境影響說明書向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送被告環保署審查。查本開發案經衛生署函轉原告華榮醫院籌備處所送「華榮醫院環境影響說明書」至被告審查，經被告84年9月19日公告審查結論，應繼續進行第二階段環境影響評估，衛生署復於85年7月16日函送「華榮醫院環評報告書」至被告審查，經被告86年11月13日審查決議可有條件接受開發，並公告審查結論，該籌備處即應依審查通過之環評報告書及審查結論切實執行。被告依環評法第18條規定，於開發行為進行中，監督環評報告書及審查結論之執行情形，屬適法有據。原告華榮醫院籌備處確有施工之事實，本應依審核通過之環評報告書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行計畫送被告備查並執行環境監測，其未依規定辦理，被告依環評法裁處，實無疑義。況本案違反環評法事件亦曾進行救濟程序而確定，再提確認行政處分無效訴訟顯不合法（參照最高行政法院104年度裁字第689號裁定意旨）。又原告黃榮華仍以其名義提起確認行政處分無效訴訟，屬當事人不適格，亦不合法（參照改制前行政法院50年判字第110號判例）。
㈡原告曾於108年3月18日函送聲請（確認）函至被告，惟其主
旨係確認聲請人即原告黃榮華於83年6月21日至83年8月5日之間，「不曾有」向被告任何內部單位申請「華榮醫療開發案」，且不曾依「此段期間還未公布生效的環評法」進行環評報告書之審查，並非確認原處分無效。故其提出確認行政處分無效訴訟，不符上述法定要件。本案有150萬元罰鍰未繳，查高雄市○○區○○段○○○○號（重測前為旗山段125-58地號）登記於原告華榮醫院籌備處名下（依據法務部行政執行署100年度署聲議字第82號聲明異議決定書內容），移送行政執行並無疑義。又被告依法行政，並無原告所稱損害賠償問題。
㈢綜上所述，原告華榮醫院籌備處確已違反環評法，原處分依法酌量裁罰，並無違法或裁量失當之處。並聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠關於訴之聲明第1項「確認原處分無效」部分：
⒈按行政訴訟法第4條規定：「（第1項）人民因中央或地方
機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定……得向行政法院提起撤銷訴訟。（第2項）逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」第6條規定：「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。（第4項）……。」本條87年10月2日修正、同年10月28日公布、89年7月1日施行立法理由載稱：「二、確認訴訟，在求確認行政處分無效、公法上法律關係成立或不成立（包括存在或不存在）及已執行完畢或已消滅之行政處分違法與否。為防止濫訴，爰規定限於原告之權利或法律上利益有受侵害之危險，且得以確認判決除去者，始得提起之。三……。四、確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，乃撤銷訴訟之補充制度，其得提起撤銷訴訟者，即無准予提起確認訴訟之必要，爰設本條第3項，明定於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。……。」99年1月13日修正公布、99年5月1日施行修正立法理由記載：「二、又本條第3項原規定確認訴訟之補充性，限於『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，並不及於第1項後段之確認行政處分違法之訴訟。而認定行政處分是否違法，已有撤銷訴訟作為權利保護方式，如其得提起撤銷訴訟，卻逕行提起確認訴訟，或原得提起撤銷訴訟而怠於為之，至撤銷訴訟已無法提起時，始提起確認訴訟，不僅混淆行政訴訟權利保護之機制，且將使『確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟』既無期間之限制，亦不受補充性之限制，恐將有失法律秩序之安定性，爰將原第3項『確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟』，修正為『確認訴訟』，並設但書排除確認行政處分無效之訴訟，以符法理。又確認訴訟之『補充性』，理論上不僅係對於撤銷訴訟而言，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求，如得提起課予義務訴訟或一般給付訴訟者，亦不得提起確認訴訟。原第3項僅規定確認訴訟對於撤銷訴訟之補充性，未顧及課予義務訴訟及一般給付訴訟，亦欠周全，爰併予修正增列。」準此，行政訴訟法所規定之確認訴訟，係人民就特定之公法上法律關係之存在與否以及其內容請求行政法院予以確認之訴訟，其種類包含確認行政處分無效、確認公法上法律關係成立或不成立、確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法等3種。另確認訴訟具有補充性，除確認行政處分無效之訴訟外，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。
⒉次按行政訴訟法第6條第2項規定之目的在於先由原處分機
關自行審查及自行確認其所作成之行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而係以在「起訴前」經原處分機關為實質審查確認行政處分並非無效為已足，惟如原告並未先向原處分機關請求確認行政處分無效即逕提起確認行政處分無效之訴，縱於訴訟中經被告答辯並無無效之情事，仍與行政訴訟法第6條第2項要件不符，亦不得視為事後之補正，否則行政訴訟法第6條第2項之確認訴訟起訴要件將成具文。換言之，向行政法院提起確認行政處分無效訴訟，係以起訴原告已向原處分機關請求確認之行政處分為其程序標的（最高行政法院105年度判字第543號、第22號及106年度判字第704號判決意旨參照）。查原告起訴前向被告提出之聲請（確認）函（見本院卷第21頁），並未有關於確認原處分無效之記載。本院於準備程序時請原告以螢光筆標明於108年3月18日曾向被告請求確認原處分無效之記載，該標明部分為：「確認不曾有申請華榮醫療開發案效的環境影響評估法進行環境影響評估報告書之審查」等語，無從認有關於確認原處分無效之記載（見本院卷第21頁）。則原告於本件起訴前，並未依行政訴訟法第6條第2項規定，向被告請求確認其無效而未被允許，或經請求後於30日內不為確答，即逕行提起本件確認行政處分無效之訴訟，復經被告陳明在卷（見本院卷第129頁筆錄），原告起訴請求確認原處分無效，為不合法，應予駁回。
⒊再按提起任何訴訟，請求法院裁判，均應以有權利保護必
要為前提，具備權利保護必要者，其起訴始有值得權利保護之利益存在，故又稱為訴之利益，是原告之訴，依其所訴之事實，係欠缺權利保護必要者，即屬無訴之利益，在法律上顯無理由。經查，原處分之相對人為原告華榮醫院籌備處，並非原告黃榮華，有原處分在卷可稽（見本院卷第23頁），並為被告所確認（見本院卷第129-131頁筆錄）。又財團法人華榮醫院雖未經核准設立，然業經許可成立籌備處，並由原告黃榮華擔任代表人，則其性質上屬非法人團體，依行政訴訟法第22條規定，具有當事人能力，並與原告黃榮華（自然人）在法律上屬不同之人格（最高行政法院104年度裁字第1541號裁定參照）。觀之原處分內容可知，原處分係以原告華榮醫院籌備處為處罰對象，原告黃榮華既非原處分之處分相對人，其權利並未受損害，尚難認原告黃榮華有何提起本件確認無效訴訟之訴之利益，故此部分原告黃榮華之訴在法律上為無理由，應予駁回。
⒋復按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……。三
、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。」行政程序法第111條第3款及第4款分別定有明文。前述行政程序法第111條第3款所稱「內容對任何人均屬不能實現者」，係指行政處分內容之實現客觀不能者，亦即依當前科學及技術之水準，任何人皆無法實現行政處分之內容，包括該內容之實現雖技術可能，但須耗費巨大之支出或其困難度極高，以致在合乎理性之情況下，任何人均不會為之。經查，原處分之內容係罰鍰150萬元、環境講習8小時及限期103年12月3日前改善完成（即於施工前提送施工環境保護執行計畫及執行施工期間環境監測），並無對任何人均屬客觀不能實現之情形，亦非構成犯罪之行為，原告復未具體主張原處分有何符合行政程序法第111條第3款及第4款規定之情事（見本院卷第133頁筆錄），不能認原處分為無效。故原告訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。
㈡關於訴之聲明第2項「被告應作成撤回108年3月15日雄執忠
105年環評罰執特專字第00521775號行政執行案之行政處分」部分：
⒈按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案
件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第5條、第107條第1項第10款分別定有明文。是以，提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，必須先經向行政機關依法提出申請，該機關於法令所定期間內不予置理，或否准其請求，復經申請人依訴願程序提起訴願而未獲救濟者始能提起。惟行政機關怠於作為或予以駁回，仍應依訴願法提起訴願，未獲救濟，始得提起行政訴訟。倘未踐行該程序而逕行提起課予義務訴訟者，應認起訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。次按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨可資參照。
⒉再按行政訴訟以保障人民權益為宗旨，為同法第1條第1句
揭櫫在案。個人之是否具有公法上權利或法律上利益之認定，參照司法院釋字第469號解釋，係採保護規範說為理論基礎，應指法律明確規定特定人得享有權利；或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求者；或是如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨者（參照上述解釋理由書）為判斷標準。人民如無法律上之請求權，其聲請（申請）、陳情或檢舉僅生促請主管機關考量是否為該行為，而行政機關對該聲請（申請）、陳情或檢舉之答覆自非行政處分。是人民欠缺公法上權益，即不得提起行政訴訟（包括撤銷訴訟、課予義務訴訟、給付訴訟）。又按行政訴訟法第5條課予義務訴訟乃以原告對於行政機關享有請求作成行政處分之公法上請求權為前提，否則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
⒊查原告請求被告應作成撤回108年3月15日雄執忠105年環
評罰執特專字第00521775號行政執行案之行政處分，核係提起課予義務訴訟，經本院質之原告有無向被告請求撤回行政執行過?答稱：「沒有。」等語，可知，原告於起訴前未曾向被告提出請求，被告未曾予以回覆，原告亦未提起訴願等節，為原告所是認（見本院卷第129頁筆錄），則原告逕行提起本件課予義務訴訟，核係未經申請即向本院提起本件課予義務訴訟，揆諸前揭規定及說明，其起訴屬不備要件，且其情形不能補正，應予駁回。本院再質之原告請求權基礎?有何公法上請求權?答稱：「這是真跟假、有跟無的問題。」等語（見本院卷第129頁）。故原告既無對於被告享有請求作成行政處分之公法上請求權，則其提起課予義務訴訟即因欠缺公法上之請求權基礎，而不應准許。
㈢關於訴之聲明第3項「被告給付原告五千萬元，並自起訴狀
繕本送達日翌日至清償日止，按年息5%計算之利息。」部分：按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範，否則即不符基於訴訟經濟之考量而令其合併提起之立法目的。
故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。經查，原告訴請確認原處分無效部分，為無理由，揆諸前揭規定及說明，原告依行政訴訟法第7條規定，合併提起請求被告損害賠償及遲延利息（見本院卷第127頁筆錄），即乏所據，應併予駁回。
六、綜上所述，原告提起本件確認訴訟為不合法且無理由，附帶請求損害賠償及遲延利息部分，即乏所據，均應予駁回。另原告提起本件課予義務訴訟，並求為判決如其聲明第2項所示部分，為無理由，亦應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 7 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 7 月 25 日
書記官 陳 圓 圓