臺北高等行政法院判決
108年度訴字第470號109年7月9日辯論終結原 告 未來城市有限公司(原名：約拿戲影電影有限公司)代 表 人 葉斯光（董事）被 告 文化部影視及流行音樂產業局代 表 人 徐宜君（局長）訴訟代理人 蔡朝安 律師
郭心瑛 律師徐思民 律師上列當事人間行政契約事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告前以「哭翻天」（下稱系爭影片）電影企劃案申請國產電影長片輔導金，獲行政院新聞局（於民國101年5月20日裁撤，有關電影、廣播電視及流行音樂產業發展相關業務由被告承接）100年9月2日新影四字第0000000000F號函核定同意補助（下稱補助資格處分），雙方於101年3月30日簽訂 100年度國產電影長片輔導金影片「哭翻天」製作合約書（下稱系爭合約書），其後陸續簽有102年4月8日第1次修正本、102年5月10日第2次修正本及102年8月28日第3次修正本。之後系爭影片完成攝製、取得電影片准演執照後，送請被告審核。被告依100 年度國產電影長片輔導金辦理要點（下稱輔導金要點）第7點第4款及第12點規定審核未通過，以103年 11月13日局影（輔）字第1033007147號函通知原告，並限期修改。原告申請再審核，仍未通過，於是被告依輔導金要點第16點第1款第5目規定，以104年7月6日局影（輔）字第1043004254 號函撤銷補助資格處分，並解除系爭合約書及該合約書第1次、第2次及第3 次修正本，通知原告繳回已領取的輔導金新臺幣（下同）210萬元（下稱104年7月6日函）。原告不服，提起訴願。文化部以104年7月6 日函關於撤銷補助資格處分部分，究為撤銷或廢止，有待被告重新審視；有關返還210 萬元部分，無權以處分方式命令繳還；有關解除系爭合約書及歷次修正本部分，為契約解除權的意思表示，不是行政處分等為由，作成104年11月20日文規字第 1043031104號訴願決定：「原處分關於撤銷100 年度國產電影長片新人組輔導金資格及應繳還已領取之輔導金210 萬元部分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起30日內另為適法之處分。其餘關於解除所有合約部分，訴願不受理。」（下稱第 1次訴願決定）被告重新審酌後，以104年12月18 日局影（輔）字第1043007887號函撤銷補助資格處分，並於函文中說明輔導金要點第16點第1款第5目所稱「撤銷」，是指廢止授予利益的合法行政處分（下稱原處分）。原告不服，再提起訴願，經文化部以105年3月25日文規字第1052009808號訴願決定駁回（下稱第2 次訴願決定）後，原告沒有提起行政訴訟而確定。經被告向臺灣基隆地方法院提起民事訴訟，訴請原告返還已領取的輔導金210 萬元及利息後（該案經臺灣基隆地方法院107年度訴字第239號裁定移送臺灣臺北地方法院審理，臺灣臺北地方法院以107年度訴字第4121 號裁定移送本院審理），原告向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明：㈠系爭合約書是源自電影法第4條第3項規定而來，且是依行政
程序法第138 條規定公開徵選。系爭合約書的內容多為輔導金要點的條文內容，兩造並無另行合意擬定私約，自屬行政契約。又被告依據系爭合約書先後以104年7月6 日函及原處分撤銷原告補助資格處分，經原告提起訴願，受理訴願機關受理並作成決定，均可說明兩造間為公法上爭議，行政法院有受理訴訟的權限。
㈡被告根據輔導金要點第12點第3項第3款規定審核電影長片的
拍攝品質，性質上屬於個人主觀價值的認定，審核委員甚至有認定系爭影片價值觀偏差的評斷，可見是意識形態的審查，違反憲法第11 條規定，也不符合輔導金要點第1點開宗明義的精神。被告送請審查時須先取得電影片准演執照，系爭影片既能取得准演執照，何以無法通過拍攝品質的審核？參考臺北市政府文化局電影製作補助申請須知，並沒有此種意識形態的審查。被告中華民國107 年度國產電影長片輔導金辦理要點也刪除了此種意識形態的審核。依據民法第247 條之1規定，輔導金要點第12點第3項第3 款規定應屬無效，不能據此廢止補助資格處分。
㈢原處分既然是廢止原告的補助資格處分，依行政程序法第12
5 條規定，補助資格處分應自廢止時向後失效，被告應無請求原告繳還已領210 萬元的依據。又被告進行審查，並未說明無法通過審查的理由，也沒有與原告溝通，就作成104年7月6日函，審查程序不符合行政程序法第102條規定，應為無效。再者，被告對外鼓吹投資拍攝電影，誘使原告舉債投入資金與被告簽訂系爭合約書，現系爭影片拍攝完成，被告卻解除系爭合約書及歷次修正本，已違反民法第247條之1第 4款規定；應類推適用行政程序法有關廢止的法律效果，至多為終止系爭合約書，而非解除；或類推適用通訊交易解除權合理例外情事適用準則第2 條規定，否定被告的契約解除權。
㈣聲明：確認被告就系爭合約書第12條及輔導金要點第16點第
1款第5目的返還輔導金債權210 萬元不存在。（原告另聲明：「被告應給付原告6,390 萬元。」部分，本院另行裁定移送臺灣臺北地方法院審理。）
三、被告答辯及聲明：㈠司法院釋字第540 號解釋肯認雙階理論，關於後階段履約爭
議問題應為私權關係。最高行政法院前93年2 月份庭長法官聯席會議決議㈡也揭示關於政府採購亦採雙階理論，因採購契約履約所生爭議，屬私權糾紛。被告與原告間權利義務關係悉依系爭合約書辦理，系爭合約書的契約標的是被告提供資金補助原告拍攝影片，未涉及任何公權力行使，依最高法院98年度台上字第1046號判決及94年度台上字第12號裁定意旨，自屬私法契約。另系爭合約書第14條已約定所生糾紛應由臺灣臺北地方法院管轄，依最高法院105年度台抗字第2號裁定及104年度台抗字第624號裁定意旨，臺灣臺北地方法院就系爭合約書的紛爭應有管轄權及審判權。
㈡得與被告締結影片製作合約並受領輔導金者，以具有輔導金
受領資格者為限。系爭合約書及輔導金要點已規定，影片拍攝完成後，若未通過審核，將撤銷輔導金受領資格、解除契約，獲補助者應返還已受領的輔導金。由此可知，電影業者得受領並保有輔導金，以輔導金受領資格及影片製作合約均有效存在為前提。但原告的輔導金受領資格已經撤銷，原告提起訴願遭駁回後，也沒有提起撤銷訴訟，處分已經確定。依此，無論被告解除系爭合約書是否合法，原告無受領輔導金資格的法律上地位已屬確定，原告無法藉由提起本件確認訴訟，而變更其已無受領輔導金資格的法律上地位，故本件確認訴訟應無確認利益。
㈢依系爭合約書第11條及輔導金要點第12點第1、3、4項及第7
點規定，系爭影片須通過被告的審核，始得申領第3 期輔導金，為此，被告得邀集評選小組進行審核，由評選小組委員1/2 以上書面同意作成建議。系爭影片經評選小組兩次審核，第1次審核，11位評選委員中僅有2人勾選同意通過，9 人勾選不同意通過；第2次審核，11位評選委員中僅有1人勾選同意通過，10人勾選不同意通過，均達1/2 以上，被告據此作成系爭影片未通過審核的決定，審核程序並無違誤。
㈣聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，有系爭合約書、100 年度國產電影長片輔導金影片「哭翻天」信託管理信託契約、信託財產專戶活期存款存褶、被告103年11月13日局影（輔）字第1033007147號函、被告104年7月6日函、第1 次訴願決定、原處分、第2次訴願決定（本院卷第187-207頁、第49-50 頁、第61至75頁、第233至238頁）、臺灣基隆地方法院107 年度訴字第239號、臺灣臺北地方法院107年度訴字第4121號卷宗及裁定（本院卷第437-441頁）可以證明，堪認屬實。
五、本件爭點為：㈠系爭合約書的性質是否為行政契約？㈡如爭點㈠為肯定，則被告對原告是否有返還輔導金債權存在？
六、本院的判斷：㈠原告有提起確認訴訟的確認利益：
行政訴訟法第6條第1項規定：「……確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。……。」所謂即受確認判決之法律上利益，是指原告的公法上權利或法律上利益，有因該法律關係成立或不成立（存在）而受侵害的危險，且得以確認判決予以除去者而言。原告主張其無返還已領之輔導金210 萬元的義務，此為被告所否認，則當事人間公法上債權、債務關係的存否不明確，原告的權利或法律上利益有受侵害的危險，而得以確認判決除去，原告提起本件訴訟，應有確認利益，先予說明。
㈡系爭合約書的性質為行政契約：
⒈行政程序法第135 條規定：「公法上法律關係得以契約設定
、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」已承認行政契約的締結，不以個別法律有特別授權為必要，只要法律的規範文義及目的，沒有排除行政機關得選擇以締結行政契約的方式，達成行政目的，即應容許行政機關基於其法定職權，為達成特定的行政上目的，而與人民締結行政契約。關於行政契約與私法契約的區別，參酌行政程序法第135 條規定，原則上應以契約標的為準；若契約標的之給付內容在公法與私法內皆可能發生，則須就契約目的及契約整體特徵作判斷。
⒉電影法第1 條規定：「電影事業為文化事業，為輔導、獎勵
及管理電影事業，促進電影藝術及文化發展，特制定本法。」第4條第1項第1至3款規定：「中央主管機關為促進電影事業及電影文化之發展，應研訂相關政策及採取下列輔助措施：一、培育電影人才。二、促進電影劇本及故事之創作。三、設置國產電影片輔導金。」為此，被告訂有輔導金要點，其第1 點規定：「文化部影視及流行音樂產業局（以下簡稱本局）為培育基礎電影長片製作人才，產製具文化藝術價值及市場價值之國產電影長片，特訂定本要點。」第5點第2、
6 款規定：「㈡新人組：……並應符合下列各目規定之一：
1.導演之一及2分之1以上主要演員（主角及配角）應具有中華民國國民身分證明，且全片之剪輯、調光、調色、聲音（包含錄音、音效、混音等）、沖印（含該輔導金電影長片在國內使用之所有複製片之沖印）應在國內完成。2.導演及 3分之1 以上主要演員（主角及配角）應具有中華民國國民身分證明，未具有中華民國國民身分證明之主要演員（主角及配角）屬相同國籍者，未逾主要演員（主角及配角）2分之1，且全片之剪輯、調光、調色、聲音（包含錄音、音效、混音等）、沖印（含該輔導金電影長片在國內使用之所有複製片之沖印）應在國內完成。3.動畫電影長片在國內製作費用達製作費用總額2分之1以上、導演之一及2分之1以上參加該電影長片製作之人員應具有中華民國國民身分證明，且全片之剪輯、調光、調色、聲音（包含錄音、音效、混音等）、沖印（含該輔導金電影長片在國內使用之所有複製片之沖印）應在國內完成。……㈥不得全程在國外取景或拍攝；其在國內拍攝之場景，應有主角或配角之呈現。」第15點第4、8款規定：「㈣獲輔導金者應配合參加本局舉辦之各項國片行銷活動、臺北金馬影展及本局指定之各項影展等。……㈧輔導金電影長片參加國際影展活動時，應以中華民國（臺灣）名義及獲輔導金者名義參加。」⒊系爭合約書是被告為履行其依據上述電影法及輔導金要點等
公法規範所定職務而與原告簽訂，其契約標的雖主要是被告提供金錢補助，原告完成一定規格及品質的影片拍攝為內容，但從影片拍攝限定導演及一定比例的主要演員（主角及配角）須具有我國國籍；影片的剪輯、調光、音效、沖印等須在國內完成；不得全程在國外取景或拍攝，並應配合參加臺北金馬影展等各項影展；參加國際影展活動時應以中華民國（臺灣）名義參加等條件，可知系爭合約書具有扶植我國電影產業、培育電影相關從業人員，以促進電影藝術及文化發展，甚或是有益於觀光、國際行銷、厚實國家軟實力等行政目的。系爭合約書既是被告基於其法定職權，為達成特定的行政上目的，而與人民締結，自應屬行政契約。
⒋被告雖引用司法院釋字第540號解釋、最高行政法院前93年2
月份庭長法官聯席會議決議㈡、最高法院98年度台上字第1046號判決及94年度台上字第12號裁定為主張，但上開司法實務案例，分別是有關國民住宅的買賣、出租或借貸契約；工程定作、財物買受、定製、承租及勞務委任或僱傭等採購契約；金錢借貸的信用保證契約，以及廢棄物清運的委託契約關係，均與本件行政輔助的性質不同，尚難比附援引。至系爭合約書第14條雖約定：「……因本合約書所生之紛爭，由臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院。」但這不足以改變系爭合約書應為行政契約的本質，亦不能以此一管轄約定反推系爭合約書的契約屬性。
㈢被告對原告有返還輔導金的債權存在：
⒈輔導金要點第7點第1款、第4款及第5款規定：「㈠輔導金評
選小組（以下簡稱評選小組）：由本局遴聘影視產業、財務金融學者、專家及本局代表7人至11 人組成評選小組，並由本局代表擔任主席。評選小組評選輔導金電影長片申請案（以下簡稱申請案）之准駁及輔導金金額，應以會議為之；前開會議應有4分之3以上委員出席，始得開會。……㈣…依第12點第3 項……應經評選小組審查同意之事項，應經申請案評選小組委員2分之1以上之書面同意，始得作成建議，並不適用第㈠款規定。㈤前款建議，應經本局核定之。」第12點第3、4項規定：「（第3 項）前項申請案，本局得請評選小組就下列事項進行審核，並作成建議，送請本局核定。㈠電影長片是否符合第5 點第㈠款至第㈣款、第㈥款至第㈩款與第款及第15點第㈢款規定。㈡電影長片是否符合企畫書所載之電影片製作業、片名、製作規格、劇情大綱、製片人、導演、編劇、主要演員（主角及配角）、攝影、音效、剪輯、特效、美術。㈢電影長片之拍攝品質。（第4 項）經核定未通過審核之輔導金電影長片，本局得要求獲輔導金者限期修改，並再送審核；其修改期間累積不得逾6個月。」第 16點第1款第5目規定：「㈠獲輔導金者有下列各目情形之一者，本局應撤銷其輔導金受領資格（已簽約者，得不為催告，逕行解除製作合約，獲輔導金者並應無條件繳回已領之輔導金）：……5.輔導金電影長片經本局依第12點第4 項限期修改，屆期未修改或於期限內修改後仍未通過審核。」系爭合約書第11條：「本片及其製作企畫…製作完成之審核……應依辦理要點（即輔導金要點）……第12點…規定辦理。」第12條：「乙方如有違反辦理要點……甲方（即被告）應依辦理要點第16點規定處理……。」依上述規範，輔導金電影長片完成攝製後，應送被告，由被告遴聘委員組成評選小組審核，經評選小組委員2分之1以上的書面同意作成建議後，由被告核定；經核定未通過審核者，被告得要求限期修改，並再送審核；仍未通過審核者，被告應撤銷輔導金受領資格，並得不為催告，逕行解除契約；獲輔導金者應無條件繳回已領的輔導金。
⒉系爭影片完成攝製後，原告於103年9月26日送請被告審核。
經被告邀集評選小組審核，11位評選委員有2人同意通過，9人不同意通過，於是被告以103年11月13 日局影（輔）字第1033007147號函通知原告，並限期修改。原告於104年5月12日再送被告審核。經被告邀集評選小組審核，11位評選委員有1人同意通過，10人不同意通過，於是被告作成104年7月6日函撤銷補助資格處分，並解除系爭合約書及該合約書歷次修正本，通知原告繳回已領取的輔導金210 萬元。其中關於撤銷補助資格處分部分，雖因法律效果究為撤銷或廢止有待釐清，而為第1 次訴願決定撤銷，但經被告重新審酌後作成原處分，仍「撤銷」補助資格處分，並於原處分中說明所稱「撤銷」，是指廢止授予利益的合法行政處分而言。原告不服，提起訴願後，經第2 次訴願決定駁回。因原告沒有提起行政訴訟，原處分已具有存續力，補助資格處分即失其效力。被告於105年1月27日再以局影（輔）字第1053000512號函重申解除系爭合約書及歷次修正本，並請於文到30日內返還已領取的輔導金210萬元。以上有被告103年11月13日局影（輔）字第1033007147號函、105年1月27日局影（輔）字第1053000512號函（本院卷第229頁）、原處分、第1次訴願決定、第2 次訴願決定及評選小組兩次的審核意見表（本院卷第321-3 63頁）等可以證明。故系爭影片經被告通知限期修改，原告於期限內修改後仍未通過審核，已該當於輔導金要點第16點第1款第5目所定要件。被告以原處分撤銷補助資格處分外，另以104年7月6日函及105年1月27 日局影（輔）字第1053000512號函解除系爭合約書及歷次修正本，依系爭合約書第12條及輔導金要點第16點第1 款規定，被告對原告應有返還輔導金的請求權。原告訴請確認被告對原告的返還輔導金債權不存在，並無依據。
⒊原告主張：輔導金要點第12點第3項第3款規定審核電影長片
的拍攝品質，此涉及意識形態的審查，違反憲法第11條規定，參考臺北市政府文化局電影製作補助申請須知，以及被告中華民國107 年度國產電影長片輔導金辦理要點，均無此種審核，依民法第247條之1規定，輔導金要點第12點第3項第3款規定應屬無效，不能據此廢止補助資格處分；又被告沒有說明無法通過審查的理由，也沒有與原告溝通，就作成 104年7月6日函，不符合行政程序法第102 條規定，應為無效等等。但輔導金要點是被告基於電影法第4條第1項第1至3款規定之行政任務，本於職權訂定的法令規範，並非定型化行政契約本身，沒有依行政程序法第149條準用民法第247條之 1規定的適用。又依前引輔導金要點第5點第2、6款、第12 點第3 項規定可知，獲輔導金者並非隨意攝製電影長片即可領取輔導金，而是須要完成一定規格及品質的要求，始能領取輔導金，也才符合輔導金要點第1 點所稱「產製具文化藝術價值及市場價值」之國產電影長片的宗旨。此為原告申請輔導金時即已知悉而仍自願參加提出申請。被告依輔導金要點規定邀集評選小組審核，評選小組以極為懸殊的比例不同意通過，被告先後作成104年7月6 日函及原處分，撤銷補助資格處分，尚難認有侵害憲法保障的藝術自由。況且，104年7月6日函關於撤銷補助資格處分部分，已經第1次訴願決定撤銷；被告作成的原處分也已經確定，而具有構成要件效力，補助資格處分已確定失其效力。原告自不能於本件確認訴訟中再行爭執原處分的程序及適用法令的合法性。故原告此部分主張，尚不能推論出被告對原告的返還輔導金債權已不存在。
⒋原告主張：原處分實質上是廢止補助資格處分，依行政程序
法第125 條規定，補助資格處分應自廢止時向後失效，故被告應無請求原告繳還已領210 萬元的依據等等。然依輔導金要點第16點第1 款規定，被告因可歸責於原告的事由，撤銷（實為廢止）補助資格處分後，即得不經催告逕行解除契約，並據以取得對原告要求無條件繳回已領輔導金的權利，此與補助資格處分是溯及既往失其效力，或是自廢止時向後失其效力，是不同的二件事。又參酌行政程序法第149 條準用民法第259 條規定：「契約解除時，當事人雙方回復原狀之義務，除法律另有規定或契約另有訂定外，依左列之規定：
一、由他方所受領之給付物，應返還之。二、受領之給付為金錢者，應附加自受領時起之利息償還之。三、受領之給付為勞務或為物之使用者，應照受領時之價額，以金錢償還之。四、受領之給付物生有孳息者，應返還之。五、就返還之物，已支出必要或有益之費用，得於他方受返還時所得利益之限度內，請求其返還。六、應返還之物有毀損、滅失或因其他事由，致不能返還者，應償還其價額。」解除契約的法律效果原則上就是回復原狀，輔導金要點第16點第1 款有關獲輔導金者應無條件繳回已領輔導金的規定，與解除契約的法律效果相當。原告因未能通過審核，遭撤銷補助資格處分，則被告依輔導金要點第16點第1 款規定解除契約，並取得返還輔導金的債權，應屬有據。另原告主張：應類推適用行政程序法有關廢止的法律效果，終止系爭合約書，而非解除系爭合約書等等，尚無憑據，並不可採。
⒌原告主張：應類推適用通訊交易解除權合理例外情事適用準
則第2 條規定，否定被告的契約解除權等等。但通訊交易解除權合理例外情事適用準則是依據消費者保護法第19條第 2項規定的授權所訂定，其第2條規定：「本法第19條第1項但書所稱合理例外情事，指通訊交易之商品或服務有下列情形之一，並經企業經營者告知消費者，將排除本法第19條第 1項解除權之適用：一、易於腐敗、保存期限較短或解約時即將逾期。二、依消費者要求所為之客製化給付。三、報紙、期刊或雜誌。四、經消費者拆封之影音商品或電腦軟體。五、非以有形媒介提供之數位內容或一經提供即為完成之線上服務，經消費者事先同意始提供。六、已拆封之個人衛生用品。七、國際航空客運服務。」而消費者保護法第19條第 1項規定：「通訊交易或訪問交易之消費者，得於收受商品或接受服務後7 日內，以退回商品或書面通知方式解除契約，無須說明理由及負擔任何費用或對價。但通訊交易有合理例外情事者，不在此限。」據此，通訊交易解除權合理例外情事適用準則是針對通訊交易或訪問交易，於有合理例外情事時，限制消費者的契約解除權為規範，其與本件當事人間系爭合約書的法律關係完全不同，沒有可以相提並論的情形，自無類推適用的可能性，原告上述主張，應有誤會。
㈣本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、結論：原告訴請確認被告就系爭合約書第12條及輔導金要點第16點第1款第5目規定的返還輔導金債權210 萬元不存在，為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 109 年 7 月 16 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 16 日
書記官 何閣梅