臺北高等行政法院判決
108年度訴字第433號109年6月18日辯論終結原 告 台灣糖業股份有限公司代 表 人 陳昭義（董事長）原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（董事長）共 同訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 程大維（局長）住同上訴訟代理人 余信慶
張訓嘉 律師林 諼 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服新北市政府中華民國108年2月12日新北府訴決字第1070731544號（案號：
0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件訴訟進行中，原告台灣糖業股份有限公司（下稱「台糖公司」）代表人由黃育徵變更為陳昭義，被告代表人由劉和然變更為程大維，並具狀聲明承受訴訟，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）坐落新北市○○區○○○段4、4-1、6、20、20-1、20-9、20-20、20-25、21、22、22-1、22-2、22-3、22-4、23、24、24-1、25、26、27-1、27-2、27-3、27-9、20-12、20-17、20-18、43-8、180、204等29筆土地（各土地下分別以「系爭○○地號土地」稱之，並合稱「系爭29筆土地」），前經被告改制前之臺北縣政府環境保護局（99年12月25日改制，下稱「被告」）以民國99年3月26日北環水字第0990017708號公告（下稱「99年3月26日公告」）及同年4月9日北環水字第0990028943號公告（下稱「99年4月9日公告」，並與99年3月26日公告，以下合稱「99年公告」），公告為「土壤污染控制場址」且劃定為「土壤污染管制區」，並將系爭4-1地號土地公告為「地下水污染控制場址」，復劃定系爭4、4-1、6、20、20-1、20-9、20-20、20-25、21、22、22-1、22-2、22-3、22-4、23、24、24-1、25、26、27-1、27-2、27-3、27-9等23筆土地（下稱「系爭23筆土地」）為「地下水污染管制區」，且將土壤及地下水污染控制場址名稱定為「原台灣金屬鑛業股份有限公司及其所屬三條廢煙道地區（部分）」（下稱「系爭場址」）在案。
（二）因系爭4、4-1、6、20、20-1、20-9、20-20、20-25、21、22、22-1、22-2、22-3、22-4、23、24、24-1、25、26、27-1、27-2、27-3、27-9、20-12、20-17、20-18等26筆地號土地為原告台灣電力股份有限公司（下稱「台電公司」）所有，土地所有權之前手則為台灣金屬鑛業股份有限公司（下稱「台金公司」），原告台糖公司前與台金公司合併後為存續公司，故被告前以100年10月26日北環水字第1001264784號函（下稱「污染行為人認定函」），認定原告二人均為系爭場址之污染行為人（另系爭43-8、18
0、204等3筆地號土地則為國有土地）。原告因此於100年8月4日提送「系爭場址健康風險評估報告（定稿本）」（下稱「系爭健康風險評估報告」），經被告於100年11月2日以北環水字第1001561115號函（下稱「被告100年11月2日備查函」），同意備查，並請原告提送污染控制計畫書；原告便於102年9月24日提送「系爭場址污染控制計畫書（定稿本）」（下稱「系爭污染控制計畫書」）、106年5月18日提送「系爭場址污染控制計畫書第一次變更（定稿）」（下稱「系爭污染控制計畫變更書」），遞經被告以102年10月14日北環水字第1022743519號函（下稱「系爭污染控制計畫書核備函」）、106年6月26日新北環水字第1061230370號函（下稱「系爭污染控制計畫變更書核備函」）等，同意核備在案。
（三）之後，被告於106年7月21日及同年8月17日，至系爭場址從事調查（下稱「系爭調查」），查得該址土壤及地下水重金屬濃度與99年公告的污染情形有明顯差異，故依土壤及地下水污染整治法（下稱「土污法」）第12條第2項、第16條及土污法施行細則第10條等規定，以107年2月27日新北環水字第1070325796號公告（下稱「系爭公告」），修正99年公告內容，刪除系爭4-1地號土地並新增系爭20-9地號土地為地下水污染控制場址，且揭示調查所得系爭場址污染物及污染情形，再次公告原告為污染行為人，並繼續維持原土壤污染控制場址、土壤管制區及地下水污染管制區之範圍。被告並以同年月日新北環水字第10703257961號函檢附系爭公告以通知原告。原告對系爭公告不服，提起訴願仍遭決定駁回，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）系爭公告有廢止99年公告並取代之意，應為行政處分，故原告先位聲明訴請撤銷系爭公告，以回復99年公告之狀態。退步言，縱認系爭公告並非行政處分而為事實行為，其違法侵害原告權益，基於結果除去請求權，備位訴訟之聲明，即訴請排除侵害原告權益之結果。
（二）土污法第16條僅規定土壤、地下水污染「範圍或情況變更時」得「另行劃定、公告」土壤、地下水污染管制區，並未授權被告得「修正」原控制場址之公告內容。99年公告之後，系爭場址環境現況沒有任何改變，未增加人為污染，並無廢止99年公告的要件或理由，被告無權以系爭公告變更99年公告內容而取代之，系爭公告欠缺法源依據而違法。退步言，被告至少應更正或補充說明該公告之依據，不包括「土污法第12條第2項及土污法施行細則第10條」。縱認可類推適用土污法第16條規定，被告至少應更正或補充說明系爭公告並非修正或取代原99年公告內容。
（三）系爭場址經99年公告後，原告提送系爭健康風險評估報告經被告及中央主管機關行政院環境保護署（下稱「環保署」）同意備查，足認被告及環保署皆已依當時「土壤及地下水污染控制場址初步評估辦法」（下稱「土污控制場址初評辦法」）第7條規定，確認系爭場址無須報請中央主管機關公告為「整治場址」，已完成了土污法第12條第3項之初步評估，認定系爭場址並無嚴重危害國民健康及生活環境之虞。後續原告提送系爭污染控制計畫書及變更書、控制計畫書在案，原告對該等備查、核備處分已有信賴，並執行系爭場址之污染控制計畫。被告竟於106年7月21日及同年8月17日，另為有限測點濃度之檢測調查結果，其檢測不具代表性，就以系爭公告草率變更99年公告，違反信賴保護原則，且該公告究竟是撤銷或廢止99年公告，其法源依據為何，均有不明，違反明確性原則；又系爭公告形同重為土污法第12條第3項之「初步評估」程序，未慮及先前業經審查確認系爭場址「無須公告為整治場址」與先前監測結果，系爭公告有重大程序瑕疵，違反有利不利情形應一律注意之原則。再者，99年公告後，系爭場址經由系爭健康風險評估報告之風險管理，並於各項污染控制計畫項目完成後，健康風險值已降至可接受程度，達成土污法之立法目的，且原告現仍持續監控系爭場址風險，以資因應。故縱使系爭調查發現污染狀況有異動，也不影響系爭場址採行風險管理措施之有效性，系爭公告草率變更99年公告，有違比例原則與信賴保護原則。
（四）依系爭土污控制計畫書，系爭場址以「圍籬之設置、封閉與覆蓋、監測空氣中重金屬濃度」等，作為土壤及地下水污染控制方法，並依此驗證控制成果，而非驗證污染改善程度，本件應無「土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點」（下稱「污染場址改善審監作業要點」）第11點之適用。被告委託傑美工程顧問有限公司（下稱「傑美公司」）進行調查之成果報告，是以採樣並檢視污染改善成效，作為驗證查核之規劃，與本案目標不符，程序上有重大瑕疵，傑美公司採樣結果與建議，包括建議被告重新依土污法第12條規定公告本場址為污染「整治場址」，劃定污染管制區等，以及被告依此而為之系爭公告，均非適法。
（五）被告自陳系爭公告之真意是在廢止99年公告，但所指「污染」應指台金公司76年關廠前，即土污法89年施行前所造成之污染，而非原告因「行為責任」或「狀態責任」於99年公告後所造成之「新污染」。被告既係就土污法施行前之污染行為而為處分，系爭公告漏未援引土污法第53條（即舊土污法第48條）規定，有重大瑕疵。縱被告追補之，本件將土污法第53條等規定適用於土污法施行前之概括繼受人，課予無限整治責任，有牴觸法律不溯及既往原則之違憲疑義，司法院釋字第714號解釋容有文字晦澀與論證不周之疏漏，嚴重侵害原告憲法上權利與法律地位，有裁定停止訴訟聲請司法院大法官另為解釋的必要。
（六）聲明：
1.先位訴訟：訴願決定及系爭公告均撤銷。
2.備位訴訟：被告應就系爭公告為下列之補充及更正：
(1)系爭公告並非修正或取代99年公告。
(2)系爭公告法令依據不包括土污法第12條第2項及同法施行細則第10條等規定。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）依土污法規範意旨，99年公告僅為將系爭場址土地公告為土壤、地下水污染控制場址以及劃定土壤及地下水管制區，而具規制效力。系爭公告與99年公告對照，就土壤污染
管制場址、土壤污染管制區、地下水污染管制區範圍及面積，以及場址名稱、位置等，均未變更，並無新規制內容。系爭公告中對原告為污染行為人之公告部分，非以新發生污染行為為據，僅重申被告污染行為人認定函之意旨，屬於重覆處置，並非行政處分。至於系爭公告當中污染物濃度因自然環境變化而有增減，對於系爭場址之法律地位並無任何影響或變更，並非有新規制效力的行政處分。退步言，系爭公告也僅在地下水污染控制場址之變更範圍，即刪除系爭4-1地號土地、新增系爭20-9地號土地的部分，有變更其規制效力而為行政處分，其餘仍屬觀念通知。就刪除系爭4-1地號土地部分，屬99年公告對此部分之廢止，對原告無不利，原告不得再予爭執。至於新增系爭20-9地號土地為地下水污染控制場址，完全基於依法調查之證據所為，均無違法。
（二）依土污法第12條第1項及「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」（下稱「範圍與管制區劃定作業原則」）第2點規定可知，污染控制計畫執行期間，主管機關應定期審查及監督，必要時得再次進場查證，如發現新污染事證，得視實際情況，依土污法第16條規定修正場址污染範圍或管制區。原告前於106年4月檢送系爭場址污染控制計畫總體成果報告書（含驗證工作），被告為確認系爭場址之辦理成果，委託傑美公司執行驗證查核，經被告執行「106年度新北市土壤及地下水污染調查及查證工作計畫」調查結果發現，系爭場址土壤中重金屬砷、銅、汞、鎳、鉛、鋅及地下水砷濃度均超過管制標準，且土壤中新增污染物鎳，土壤中銅與地下水中砷濃度均較99年公告為高。故被告依土污法第12條第3項規定為系爭公告，於法有據。
（三）被告核定原告對系爭污染場址進行風險管理措施之期程，僅自103年1月1日起至106年12月31日止，而原告基此信賴基礎，規劃為期42個月之污染控制計畫，經費預估也以3年即42個月為估算，所提系爭場址污染控制計畫總體成果報告書也載明至106年12月31日止，各項污染控制工作均已如期完工。被告為確認原告所提污染控制計畫之成果報告，進場調查，而依法修正公告地下水污染範圍，原告已執行完為期42個月之污染控制計畫，並無繼續執行污染控制計畫之信賴利益有須保護。再者，污染行為人於土污法施行前，已知有污染且負有抽象整治責任存在之可能性，即無信賴利益被侵害之虞。原告於土污法施行前，均有受經濟部國營事業委員會（下稱「國營會」）指令，負責清理所管理系爭場址之廢煙道，土污法之施行，對概括繼受人而言，並未增加新的負擔，原告也無「將來不會被課予任何整治責任」的信賴。再者，系爭公告僅修正地下水污染控制場址範圍，原告並未因系爭公告而受有財產權之侵害。況且，系爭公告僅為充分揭露土地污染資訊，避免不知情民眾接觸已達污染管制標準之土地，而為污染資訊的公告，對原告並無實質侵害，也符合比例原則。
（四）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有99年3月26日公告（見訴願卷第23-30頁）、99年4月9日公告（見同卷第31-35頁）、系爭29筆土地之土地建物查詢資料（見本院卷一第307-335頁）、行政院80年1月31日台80經4541號函（見同卷第395頁）、原告台糖公司與訴外人台金公司合併契約書（見同卷第397-405頁）、最高行政法院102年度判字第380號判決、103年度裁字第371號裁定（該等裁判是原告分別對污染行為人認定函不服提起行政訴訟，經本院判決駁回原告之訴後，原告不服提起上訴，經最高行政法院各以上述判決與裁定，駁回原告上訴確定，可佐證原告二人均經被告以污染行為人認定函，認定為系爭場址污染行為人）、系爭健康風險評估報告（見訴願卷第240-244頁）、被告100年11月2日備查函（見本院卷一第87-89頁）、系爭污染控制計畫書節錄影本（見同卷第163-169頁）、系爭污染控制計畫書核備函（見同卷第93頁）、系爭污染控制計畫變更書核備函（見訴願卷第107頁）、被告106年度土壤及地下水污染改善調查成果報告書（見本院卷一第433-522頁）、系爭公告（見同卷第41-53頁）、被告107年2月27日新北環水字第10703257961號函（見同卷第37-39頁）、訴願決定書（見同卷第55-66頁）等附卷可供查證屬實。
五、爭點：
（一）系爭公告是否為行政處分？
（二）被告是否有發布系爭公告之權限？
（三）系爭公告是否違反行政明確性原則、信賴保護原則、比例原則？
（四）被告委外執行驗證查核是否有瑕疵，並因而導致系爭公告違法？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法令及法理的說明：：
1.土污法是為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康而制定（土污法第1條規定參照）。同法第2條第4、5、7、10、1
1、15、17、19、20款規定：「本法用詞，定義如下：……四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。五、地下水污染：指地下水因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……七、污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。……十、土壤污染管制標準：指為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。十一、地下水污染管制標準：指為防止地下水污染惡化，所訂定之地下水污染管制限度。……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一）洩漏或棄置污染物。（二）非法排放或灌注污染物。（三）仲介或容許洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物。（四）未依法令規定清理污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……十九、污染土地關係人：指土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。
二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」第3條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5條第1、3、6款規定：「本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：一、轄內土壤、底泥及地下水污染預防與整治工作實施方案、計畫之規劃、訂定及執行。……三、轄內土壤及地下水污染預防、監測及整治工作之執行事項。……六、其他有關轄內土壤、底泥及地下水污染之管理、預防及整治。」第6條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關應定期檢測轄區土壤及地下水品質狀況，其污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，應採取適當措施，追查污染責任，直轄市、縣（市）主管機關並應陳報中央主管機關；其污染物濃度低於土壤或地下水污染管制標準而達土壤或地下水污染監測標準者，應定期監測，監測結果應公告，並報請中央主管機關備查。（第2項）前項土壤或地下水污染監測、管制之適用範圍、污染物項目、污染物標準值及其他應遵行事項之標準，由中央主管機關分別定之。」第7條第1項、第3項規定：
「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。三、會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。……（第3項）對於前2項查證或命提供資料，不得規避、妨礙或拒絕。」第10條規定：「（第1項）依本法規定進行土壤、底泥及地下水污染調查、整治及提供、檢具土壤及地下水污染檢測資料時，其土壤、底泥及地下水污染物檢驗測定，除經中央主管機關核准者外，應委託經中央主管機關許可之檢測機構辦理。（第2項）前項檢測機構應具備之條件、設施、許可證之申請、審查、核（換）發、撤銷、廢止、停業、復業、查核、評鑑程序、儀器設備、檢測人員、在職訓練、技術評鑑、盲樣測試、檢測方法、品質管制事項、品質系統基本規範、檢測報告簽署、資料提報、執行業務及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）依第1項規定進行土壤、底泥及地下水污染物檢驗測定時，其方法及品質管制之準則，由中央主管機關定之。」第12條第1項至第3項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；直轄市、縣（市）主管機關於公告後七日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。」第13條第1項：「控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以1次為限。」第14條第1項規定：「整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後3個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以1次為限。」第15條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」第16條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」第17條規定：「（第1項）土壤、地下水污染管制區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、置放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。三、排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制行為。（第2項）土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：一、環境影響評估法規定之開發行為。二、新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。三、其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。（第3項）地下水污染管制區內，直轄市、縣（市）主管機關得禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源。」第18條規定：「直轄市、縣（市）主管機關應會同農業、衛生機關會勘污染管制區之農業行為。必要時，得禁止在污染管制區內種植食用農作物、畜養家禽、家畜及養殖或採捕食用水產動、植物。」第19條第1項規定：「於土壤、地下水污染管制區內從事土壤挖除、回填、暫存、運輸或地下水抽出等工作者，應檢具清理或污染防治計畫書，報請直轄市、縣（市）主管機關核定後，始得實施。」第53條規定：「第7條、第12條至第15條……規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」
2.土污法施行細則第10條規定：「（第1項）各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。（第2項）前項第1款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。（第3項）第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。（第4項）第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」經核僅就土污法主管機關對污染控制場址或整治場址公告時之內容所為細節性、技術性規範，並未超出土污法第56條授權訂定施行細則之範圍，且未對人民權利或自由增加法律所無之限制，主管機關依土污法第12條第2項及第3項規定公告時，自應遵循上開規定而為。
3.行政程序法第92條規定：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」又雖非公物，但行政機關以特定範圍之物為對象，就其性質及法律地位為規制性之決定而對外發布，使人與物之接觸、互動（例如使用）必須接受規制性法律效果所拘束者，也屬於對物的行政處分（此可參見陳敏，行政法總論，98年9月6版，第351頁，尤其關於主管機關依水土保持法，對水土保持區之劃設，即屬「對物處分」的說明）。再者，關於行政處分之存在與撤銷訴訟程序標的之界定，有所謂「第二次裁決」與「重覆處置」之區別，前者指行政機關於第一次裁決後，於事實與法律狀態未有變更之下，重新為實體審查，並予裁決，其結果雖可能與第一次裁決相同，惟因行政機關有本於重新實體審查之法效意思，而為對外發生法律效果的意思表示，故應屬獨立於第一次裁決之外，對外發生公法上效果的法律行為，仍為一新的行政處分，得直接以之為撤銷訴訟之程序標的。但倘若行政機關作成第一次裁決後，又重為內容與之相同之公函，主要在引述先前已作成之決定，或針對當事人之反對意見說明不採之理由，未有重新設定法律效果之法效意思，核其性質，僅屬重申第一次裁決之內容，不生新拘束力，學理稱之為「重覆處置」，其救濟期間仍以第一次裁決起算為準。
4.綜合前述規定與說明，土地經劃定、公告為土壤或地下水污染控制場址者，已對該土地在土污法之法律地位有規制性決定並對外發布，該場址如經進一步公告為污染整治場址，該場址之污染行為人或潛在污染責任人，就有義務依土污法第14條第1項規定，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經主管機關核定後據以實施；縱使未經公告為整治場址，直轄市主管機關也應命污染行為人或潛在污染責任人於6個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，送主管機關核定後實施，且直轄市主管機關還得依同法第15條規定，限制污染行為人對土地之營業使用，或採取該條第1項各款所定其他應變必要措施，並應視場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區；而經劃定、公告為土壤或地下水污染管制區者，依同法第17條至第19條規定，則在土地利用或水資源利用上，更受進一步之限制。由此可知，土壤或地下水污染控制場址及污染管制區之劃定與公告，均屬對物的行政處分，而直轄市主管機關認定之污染行為人決定並予公告，使受認定者負有土污法前開規定之污染整治責任，自亦屬行政處分。再者，土污法直轄市主管機關曾就同一土地範圍，劃定公告為土壤或地下水之污染控制場址及污染管制區，甚至認定污染行為人後，於事實與法律狀態未有變更之下，重新為實體審查，並另予污染控制場址、污染管制區及污染行為人之劃定、認定與公告，即使第二次公告之內容，與前次公告者並無二致，未變更前次公告之行政處分的規制結果，然參酌前述說明，此等重新劃定、認定與公告既本於重新實體審認而為，主管機關有藉此獨立於前次公告之外，直接發生公法上法律效果的單方意思表示，應屬「第二次裁決」，仍為一新的行政處分，自得以之為撤銷訴訟之程序標的。舉輕以明重，倘若直轄市主管機關依職權已重新另為實體之調查與審認，並本於新的事實調查結果之不同理由，再次為土壤或地下水污染控制場址及污染管制區之劃定、污染行為人之認定與公告者，實質上更已屬另一行政處分，得對之提起撤銷訴訟，以資救濟。
5.依土污法第12條第2項所為土壤或地下水污染控制場址之劃定公告，及依同法第16條規定所為污染管制區之劃定公告，與污染行為人之認定公告，其目的與作用，在界定整治土壤及地下水污染義務之範圍，藉此等污染整治責任範圍之劃定，進一步透過污染行為人履行其整治義務與主管機關之監督管理，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康。是故，此等劃定與認定公告措施之性質，著重於現在與未來土地及地下水資源清潔與生態體系秩序之維護，應屬此等秩序行政下的管制性不利處分，而非在追究、制裁過往土壤及地下水污染行為的裁罰性行政罰。再者，土壤、地下水污染管制場址與污染管制區之劃定、公告，以及污染行為人之認定、公告等，既然其目的與功用重在土地及地下水污染之預防與整治，而非針對既往違反秩序行為之處罰，且土壤、地下水污染之存在與變化，是繼續性未終結的事實關係，又綜合土污法第6條第1項、第12條第1項至第3項、第13條第1項、第15條第1項、第16條規定之規範意旨，直轄市主管機關本應積極查證，及時掌握轄區內土壤及地下水之污染現時與可能發展情形，才得以採行適當之污染預防與整治的監督、管理措施，並命義務人實施最能有效發揮污染預防與整治作用之計畫，而能落實土污法之立法目的。因此，即使已經主管機關劃定公告過之污染場址與污染管制區，主管機關對同一場址區域或鄰近之土地，為瞭解其內土壤及地下水之即時污染情形，自仍得為定期或不定期之監測、調查，並按重新調查所得之場址與管制區之污染情形，依土污法第12條第2項、第16條規定，為土壤或地下水之污染場址、管制區的劃定、公告，並認定其污染行為人，且此等本於重為事實調查而劃（認）定、公告之行政處分，受該等公告之處分相對人，自無從信賴公告之規制內容與效力，於將來不因重新調查之污染情形或預防、整治之必要而不予改變。是故，土壤或地下水之污染場址、管制區域的劃定、公告，污染行為人之認定公告，並非處分相對人可資信賴將來不予變更、撤銷或廢止之信賴基礎，主管機關對同一污染場址、管制區為公告併為污染行為人認定者，嗣後依正確之事實調查結果，重新另為劃（認）定公告者，並無侵害原公告處分相對人之信賴保護可言。
（二）系爭公告是行政處分：經查，系爭公告是被告本於106年7、8月間所為之系爭調查，因查得系爭場址土壤及地下水重金屬濃度與99年公告污染情形有明顯差異之結果，故變更99年公告內容，將地下水水污染控制場址改為系爭20-9地號土地，刪除原場址所列系爭4-1地號土地，另土壤污染控制場址、土壤管制區及地下水污染管制區之範圍等，雖維持99年公告之內容，另原告二人固然在系爭公告前，就曾遭被告認定為污染行為人，但系爭公告既然是被告本於重新調查的事實實體審認，並基於土壤、地下水污染情形與99年公告顯然不同的相異管制理由，進而對系爭場址29筆土地在土污法上土壤、地下水之污染場址、污染管制區等物的法律性質與地位，以及原告之污染行為人整治污染義務，再次作成直接對外發生規制性法律效果的決定，參照前開說明，不論系爭公告所生之規制性法律效果與99年公告是否一致，均屬被告在99年公告與前污染行為人認定處分之外，重新所為另一獨立的行政處分，原告自得以之為本件先位撤銷訴訟之程序標的，聲明訴請撤銷之。被告以系爭公告並未於99年系爭公告或污染行為人認定處分之外，發生不同之規制性法律效果，誤認系爭公告並非行政處分，而屬觀念通知，不得為撤銷訴訟之程序標的，容有誤會，並不可採。
（三）被告本於委外系爭調查結果發布系爭公告，乃基於法定權限，且公告未違反行政明確性原則、信賴保護原則或比例原則：
1.經查，依系爭調查結果顯示，系爭場址土壤中重金屬砷、銅、汞、鎳、鉛、鋅等污染物濃度均遠超過土壤污染管制標準，在系爭20-9地號土地部分，地下水污染物濃度也達於地下水污染管制標準，且相較於99年公告情形有顯著差異，有卷附被告委由傑美公司執行之系爭場址調查成果報告書及系爭公告與99年公告內容對照表可證（見本院卷一第433-522、49-53頁）。又參照前開說明，依土污法第12條第2項所為土壤或地下水污染控制場址之劃定公告，及依同法第16條規定所為污染管制區之劃定公告，與污染行為人之認定公告，均屬於管制性不利處分，系爭場址內土壤、地下水污染之存在與變化，是繼續性未終結的事實關係，被告身為直轄市主管機關，本應積極查證，及時掌握該場址土壤及地下水之污染現時與可能發展情形，才得以採行適當之污染預防與整治的監督、管理措施，並命原告實施最能有效發揮污染預防與整治作用之計畫，以落實土污法之立法目的。因此，即使系爭29筆土地曾由被告以99年公告劃定公告為污染控制場址與污染管制區，被告對該場址區域之土地，為瞭解其內土壤及地下水之即時污染情形，本得為定期或不定期之監測、調查，並按重新調查所得之場址與管制區之污染情形，依土污法第12條第2項、第16條規定，為土壤或地下水之污染場址、管制區的劃定、公告，並認定其污染行為人。是則，被告委由傑美公司所從事之系爭調查，其開啟調查程序之緣由，雖是為確認系爭場址前由原告所行污染控制計畫是否達成污染改善目標而為，此參在卷系爭場址調查成果報告書所載調查緣起即明（見同卷第436-437頁），但不論此開啟調查程序動機如何，如前所述，既然被告本有隨時就系爭場址土壤、地下水污染狀況予以監測、調查之權限與任務，且系爭調查已查得系爭場址之土壤及地下水污染狀況，與99年公告相比已有顯著變化，則被告作為新北市之土污法主管機關，自得本於系爭調查之結果，按土污法第12條第2項、第16條規定，為系爭場址土壤、地下水污染場址及污染管制區範圍之公告。另被告前以污染行為人認定函認定原告為系爭場址之污染行為人，原告固曾對該污染行為人認定函不服而提起行政爭訟，但經本院駁回其訴後，也由最高行政法院駁回其等上訴而告確定，此經本院認定事實明確並說明理由如前。因此，在查無其他污染行為人介入系爭場址從事污染行為，且依卷附原告所提系爭污染控制計畫書，原告也以設置圍籬方式，阻絕外人進入系爭場址（見同卷第95頁），顯見系爭場址在99年公告並施行系爭污染控制計畫後，也一直由原告管領，未有其他污染源足以造成系爭調查之污染結果，則被告於系爭公告中，一併續為認定、公告原告為系爭場址之污染行為人，於法也無違誤。綜言之，依土污法第12條第2項、第16條規定，被告有權本於最新作成之系爭調查結果，修正99年公告前對系爭場址土壤、地下水污染控制場址及污染管制區範圍之劃定，及所憑污染情形調查之理由，而改以系爭公告，依系爭調查結果之土壤及地下水污染情形為理由〔即系爭公告內「公告事項」欄五之（一）所示〕，劃定系爭場址之土壤、地下水污染場址及污染管制區範圍，並認定原告為污染行為人，且系爭公告就污染控制場址之內容，經核與土污法施行細則第10條規定也屬符合，原告主張被告委外調查應以確認原告執行系爭污染控制計畫之成效為限，系爭調查有違誤，被告也無權以系爭公告變更取代99年公告，系爭公告欠缺法源依據而違法等語，均有所誤，並不可採。
2.承上所述，被告作為新北市轄區土污法主管機關，本有隨時就轄區內系爭場址土壤、地下水之污染狀況予以監測、調查的權限與任務，並得因最新調查之土壤、地下水污染情形與前次公告之不同，按重新調查所得知的污染情形，依土污法第12條第2項、第16條規定，為土壤或地下水之污染場址、管制區的劃定、公告，並認定其污染行為人。因此，系爭場址雖曾受99年公告，公告處分之相對人即原告，無從信賴該公告之規制內容與效力於將來不因重新調查而不改變。況且，原告依99年公告所提之系爭污染控制計畫，期程也僅42個月，按該污染控制計畫執行之環境監測工作，計至106年12月31日止亦已完成，有系爭污染控制計畫書（見本院卷一第163-167頁），及系爭污染控制計畫執行成果報告書（見同卷第171-181頁）等存卷可佐。原告在此期間以系爭污染控制計畫所為之土壤、地下水污染整治工作是否確有功效，本須接受被告對系爭場址之調查檢驗，而在被告以系爭調查結果發現土壤、地下水污染情形仍存在，甚至有愈形嚴重之趨勢，被告為整治該場址之土壤及地下水污染，自得以系爭公告，劃定該場址土地作為污染控制場址、污染管制區之範圍，認定污染行為人，以界定其等在土污法上之法律地位與依法應受整治措施規制之效力。是故，被告於99年公告及系爭污染行為人認定函之後，對系爭場址再本於系爭調查而為系爭公告，是為達成整治系爭場址土壤、地下水污染所必要，對原告而言，並未違反比例原則、信賴保護原則或有利不利一併注意之客觀性原則。再者，系爭公告於主旨欄即已載明其修正99年公告內容及附件之意旨，在依據欄也記載其法律依據為土污法第12條第2項、第16條暨土污法施行細則第10條規定，而公告事項中並未記載有將99年公告溯及予以撤銷，或系爭公告本身效力始期有回溯自99年公告日起生效的意旨，則系爭公告縱有修正99年公告並予變更取代之規制效力，經核顯然也是依行政程序法第110條規定，自系爭公告對外發布（通知、公告）日起才向後發生，亦即系爭公告變更99年公告部分，僅具有向後廢止99年公告該部分效力的意旨，此由系爭公告本身之記載，即得為一般人清楚明確知悉，並無何誨暗不明情事，因此，系爭公告也無所謂違反行政明確性原則可言。綜上，原告主張系爭公告違反比例原則、信賴保護原則、客觀性原則、行政明確性原則等語，均不可採。
3.至於原告台糖公司主張台金公司為系爭場址之污染行為人，其僅為台金公司經公司合併後之概括繼受人，卻要無限承受台金公司之土壤及地下水整治責任，有違比例原則，土污法有違反憲法之疑慮，應裁定停止訴訟，聲請司法院大法官於該院釋字第714號解釋之外為補充解釋等語，經查：
(1)司法院釋字第714號解釋略以：「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定（按，即修正後現行53條規定）：『第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。』其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」其解釋理由並敘及：「……依土污法第2條第12款規定，污染行為人指為該款所列各目行為之人。是系爭規定係以為上開污染行為之行為人為規範對象。至污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定之規範範疇，自亦不生系爭規定未區分污染行為人與概括繼受人之整治義務是否違反平等原則之問題，併此指明。」依此，針對污染行為人之概括繼受人是否因承受土污法之整治義務，違反憲法所保障之平等原則或比例原則等問題，並未經司法院釋字第714號解釋予以闡明。
(2)惟陳新民大法官於司法院釋字第714號解釋所提不同意見書，曾援引美國「全面性環境應變補償及責任法」之潛在責任人「推定」為污染行為人而容許舉證推翻整治責任之法制，以及德國聯邦憲法法院西元2000年2月16日判決，對於該國聯邦土壤保護法要求污染行為人的概括繼受人，應就前手造成之土壤或地下水污染負無過失之整治責任部分，須以比例原則之「禁止過度」原則，作為個案認定減輕其整治責任之要素考量。然而，我國土污法上並未參考美國全面性環境應變補償及責任法，將污染行為人之權利義務概括繼受人，僅「推定」為污染行為人，尚無從援引該美國法制，容許原告台糖公司舉證推翻系爭公告對其污染行為人之認定。至於德國聯邦憲法法院裁判，本於憲法對財產權保障及法治國比例原則之意旨，要求執法機關與法院以禁止過度原則，在個案中衡量整治責任內容是否違反比例，則涉及個案具體整治措施對責任概括繼受人之負擔是否顯失衡平之考量。故而本件在個案上縱使可參考德國聯邦憲法法院之裁判意旨，仍須被告作為土污法主管機關，已進一步下命要求原告台糖公司採取具體之整治工作，始得由該下命處分之內容，進而衡量是否違反禁止過度原則。但本件系爭公告僅認定原告台糖公司為污染行為人，並將系爭場址劃定、公告為土壤、地下水污染控制場址及其污染管制區範圍，尚未進一步下命要求原告二人應負何等具體之污染整治工作，亦即以系爭公告而言，難認對原告台糖公司受憲法保障之財產權或平等權有過度違反比例原則之侵害，本院對系爭公告及其所依據土污法相關規定，並無違憲之確信，不僅系爭公告之合法性並無疑慮，本院也無停止訴訟對土污法聲請釋憲的必要，併此說明。
4.綜上所述，原告主張各節均不可採，系爭公告經核其認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞，先位聲明訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
（四）系爭公告並無原告主張違法情事，原告備位訴訟也無理由：
被告依土污法第12條第2項、第16條及土污法施行細則第10條規定所為系爭公告，其認事用法，均無違誤，且系爭公告旨在修正99年公告，使其變更99年公告內容部分，自系爭公告生效時起，變更而取代原99年公告之規制效力，已經本院認定明確，說明理由在前。是故，系爭公告並未違法侵害原告之財產權或其他權利與自由，原告另基於結果除去請求權，備位聲明請求被告應就系爭公告為補充及更正，表明系爭公告並非修正或取代99年公告，且其法令依據不包括土污法第12條第2項及同法施行細則第10條等規定部分，經核於法並無所據，為無理由，應予駁回。
七、綜上所述，原告先、備位訴訟均無理由，應予駁回。另本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
八、結論：本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 7 月 9 日
書記官 林 苑 珍