臺北高等行政法院判決
108年度訴字第550號108年8月15日辯論終結原 告 孫正雄被 告 臺北市政府工務局新建工程處代 表 人 黃立遠（處長）訴訟代理人 李宜光 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年3月13日訴107033號申訴審議判斷決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
1.「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 款分別定有明文。
2.本件原告起訴時，原聲明：「訴願決定及原處分均撤銷。」嗣原告於訴訟中，變更訴之聲明為：「申訴審議判斷及原處分均撤銷。」（參本院卷p133）經核原告上開訴之變更，與原訴請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要：被告辦理「『臺北市政府消防局關渡分隊與警察局北投分局關渡派出所新建工程』委託規劃設計及監造技術服務」勞務採購案（下稱本採購案），採購金額為新臺幣28,436,000元，招標方式係依政府採購法第22條第1項第9款規定採限制性招標，決標原則採準用最有利標之公開評選方式辦理。被告於107年11月26日公告上網，並訂於107年12月27日開標。嗣原告認被告於招標文件「評選須知」訂定之評選項目及標準，有違反憲法、建築師法及政府採購法之規定，遂提異議，被告以107年12月6日北市工新築字第1076075135號函復異議無理由。原告不服，提出申訴。經臺北市政府108年3月13日申訴審議判斷決定申訴駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
1.被告所制定違背建築師法第7條及建築法第13條的評選須知，影響原告權益。雖被告稱「評選須知只是將投標人過去的履約績效及專案組織能力列為評選的標準，並不是作為投標資格之限制，並無不當限制投標人參與投標之權利」，這樣會直接影響評分，而形成對如原告此類投標人之不利益。況第一次申訴審議判斷已載明如此將影響評分。
2.且「最有利標之評選辦法」或「評選須知」均只是行政命令，故依此所規定的『過去履約績效』『專案組織能力（含政府採購專業能力）』，明顯牴觸了建築師法第7條規定、建築法第13條與憲法第23條之規定。
3.並聲明：⑴申訴審議判斷及原處分均撤銷。⑵臺北市政府申訴審議委員會之申訴費、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
1.行政訴訟法136條準用民事訴訟法第277條，原告未提出具體事證及理由，更未舉證證明「評選須知」第10點項次1「過去履約績效」及項次5「專案組織能力（含政府採購專業能力）」所訂評選內容有何違反憲法、建築師法及政府採購法相關規定之處，足證原告主張並無理由。
2.依臺北市政府工務局新建工程處投標須知（下稱投標須知）第101條約定：「本須知未載明之事項，依其他招標文件及政府採購相關法令規定。」，足見就招標文件不足或未載明事項，自有政府採購法相關法令之適用，且兩造均應受其拘束。本件由被告辦理本採購案，非屬特殊採購，招標文件中僅約定投標廠商之基本資格條件，必須是建築師事務所，亦不允許共同投標，且本採購案採公開評選優勝廠商之限制性招標，並準用最有利標決標原則；又依據政府採購法第56條第4項：「最有利標之評選辦法，由主管機關定之。」因此行政院公共工程委員會（下稱工程會）依政府採購法第56條第4項之授權，訂定發布「最有利標評選辦法」，依該辦法第4條第1項第2款規定：「機關採最有利標決標者，除法令另有規定者外，應於招標文件載明下列事項：二、評選項目及評審標準。…」、以及同辦法第5條第1項第1、2、4、6款復規定：「最有利標之評選項目及子項，得就下列事項擇定之：一、技術。如技術規格性能、專業或技術人力、專業能力…計畫之完整性或對本採購之瞭解程度等。二、品質。如品質管制能力、…等。四、管理。如組織架構、人員素質及組成、工作介面處理、期程管理、履約所需採購作業管理、工地管理、安全衛生管理、安全維護、會計制度、財務狀況、財務管理、計畫管理能力或分包計畫等。六、過去履約績效。如履約紀錄、經驗、實績、法令之遵守、使用者評價、如期履約效率、履約成本控制紀錄、勞雇關係或人為災害事故等情形。」，足見被告在辦理本採購案之最有利標評選程序時，自應於招標文件載明評選項目及評審標準，並將投標廠商之履約技術人力、品質、管理及過去履約績效等項目，納入評選或審查，以擇定最有利之決標廠商。
3.觀諸系爭「評選須知」第10點項次1「過去履約績效」及項次5「專案組織能力（含政府採購專業能力）」所訂評選內容，對於投標廠商於過去5年內實際履行完成工作績效(如工程監造履約紀錄、經驗、實績等事項）、計畫主持人及主要工作人員之經驗、年資、證照，以及政府採購專業能力、設計及監造執行之能力等情形，均列為本採購案之評選項目，業已符合前揭最有利標評選辦法第5條第1項第1、2、4、6款規定，足證系爭「評選須知」第10點項次1「過去履約績效及項次5「專案組織能力（含政府採購專業能力）」所訂評選內容，確屬合理且公平，並無違法或顯然不當之情事，原告既為專業之承攬廠商，對於前開最有利標評選辦法及機關委託技術服務廠商評選及計費辦法（下稱技服辦法）明定評選項目，以及本採購案應評選之內容，不僅早已知悉，更為行之有年之慣例，足證本件並無原告聲稱違法情事，故原告主張不可採。
4.被告辦理本採購案最有利標評選時，雖已將「過去履約績效」及「專案組織能力（含政府採購專業能力）」列入評選項目，但並非以此作為本採購案之唯一評選標準，尚包含「計畫研究分析之深入程度」、「建築設計計畫執行能力」、「監造計畫執行能力」等5項評選項目，綜合評定投標廠商各項評選項目，且系爭「評選須知」第10點項次1「過去履約績效」及項次5「專案組織能力（含政府採購專業能力）」，兩者加總配分23分，亦僅占總評分之23%，比例甚低，況建築師法第7條與建築法第13條僅係就建築師開業之前提要件、建築師與專業工程師之分工，顯與系爭「評選須知」第10點項次1「過去履約績效」及項次5「專案組織能力（含政府採購專業能力）」所訂評選內容，毫無關連，足證原告對於「評選須知」第10點「評選項目及標準」之解讀，顯有誤解。
5.另案訴107011號審議判斷書，因招標機關於招標文件訂定投標廠商應具有相當經驗及「國內工程」實績之特定資格，始能參與投標，已限縮投標廠商之資格，因此訴107011號審議判斷書認定有違政府採購法。而本件本採購案既非屬特殊採購，投標須知僅約定投標廠商之基本資格條件，應為建築師事務所，並未要求投標廠商應具有相當履約績效及組織能力之特定資格，始能參與本採購案之投標，足見原告援引另案臺北市政府訴107011號採購申訴審議判斷書之案情，顯與本件完全不相同，自不能任意比附援引。
6.並聲明:原告之訴駁回，訴訟費用（含申訴費用）由原告負擔。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實概要欄所述之事實，業據提出異議處理結果（參本院卷p15-16）、申訴審議判斷書訴107033號（參本院卷p19-31）、申訴審議判斷書訴107011號（參本院卷p35-52）、投標須知（參原處分卷p49-85）、評選須知（參原處分卷p87-106）、工程會105年8月23日工程企字第10500267800號函（參本院卷p113-114）、最有利標作業手冊（參本院卷p115-116）、採購申訴案第1次會議紀錄（參本院卷p141）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：本採購案「評選須知」相關規定，是否違反憲法第23條、建築師法第7條、建築法第13條等規定，而應予撤銷？
六、本件所涉及之相關法條與法理：
1.政府採購法第6條：「（第1項）機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。（第2項）辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。（第3項）司法、監察或其他機關對於採購機關或人員之調查、起訴、審判、彈劾或糾舉等，得洽請主管機關協助、鑑定或提供專業意見。」第52條【舊法，本案應適用之行為時法】：「（第1項）機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。二、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。…」第52條【108年5月22日修正】：「（第1項）機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：
一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。二、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。…」第56條：「（第1項）決標依第52條第1項第3款規定辦理者，應依招標文件所規定之評審標準，就廠商投標標的之技術、品質、功能、商業條款或價格等項目，作序位或計數之綜合評選，評定最有利標。價格或其與綜合評選項目評分之商數，得做為單獨評選之項目或決標之標準。未列入之項目，不得做為評選之參考。評選結果無法依機關首長或評選委員會過半數之決定，評定最有利標時，得採行協商措施，再作綜合評選，評定最有利標。評定應附理由。綜合評選不得逾三次。…」第75條：「（第1項）廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令），致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之四分之一，其尾數不足一日者，以一日計。但不得少於十日。二、對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起十日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起十日。但至遲不得逾決標日之次日起十五日。…」第76條【舊法，本案應適用之行為時法】：「（第1項）廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第二項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。…」第76條【108年5月22日修正】：「（第1項）廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起十五日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。…」
2.最有利標評選辦法第4條：「機關採最有利標決標者，除法令另有規定者外，應於招標文件載明下列事項：一、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。二、評選項目及評審標準。其有子項者，亦應載明。三、評定最有利標之方式。四、投標文件經審查合於招標文件規定者，始得為協商及評選之對象。五、得採行協商措施者，協商時得更改之項目。六、有應予淘汰或不予評比之情形者，其情形。七、投標文件有依評選項目分別標示及編頁之必要者，其情形。八、其他必要事項。」第5條：「最有利標之評選項目及子項，得就下列事項擇定之：一、技術。如技術規格性能、專業或技術人力、專業能力、如期履約能力、技術可行性、設備資源、訓練能力、維修能力、施工方法、經濟性、標準化、輕薄短小程度、使用環境需求、環境保護程度、景觀維護、文化保存、自然生態保育、考量弱勢使用者之需要、計畫之完整性或對本採購之瞭解程度等。二、品質。如品質管制能力、檢驗測試方法、偵錯率、操作容易度、維修容易度、精密度、安全性、穩定性、可靠度、美觀、使用舒適度、故障率、耐用性、耐久性或使用壽命等。三、功能。如產能、便利性、多樣性、擴充性、相容性、前瞻性或特殊效能等。四、管理。如組織架構、人員素質及組成、工作介面處理、期程管理、履約所需採購作業管理、工地管理、安全衛生管理、安全維護、會計制度、財務狀況、財務管理、計畫管理能力或分包計畫等。五、商業條款。如履約期限、付款條件、廠商承諾給付機關情形、維修服務時間、售後服務、保固期或文件備置等。六、過去履約績效。如履約紀錄、經驗、實績、法令之遵守、使用者評價、如期履約效率、履約成本控制紀錄、勞雇關係或人為災害事故等情形。七、價格。如總標價及其組成之正確性、完整性、合理性、超預算或超底價情形、折讓、履約成本控制方式、後續使用或營運成本、維修成本、殘值、報廢處理費用或成本效益等。八、財務計畫。如本法第99條開放廠商投資興建、營運案件之營運收支預估、資金籌措計畫、分年現金流量或投資效益分析等。九、其他與採購之功能或效益相關之事項。」
3.機關委託技術服務廠商評選及計費辦法第17條：「（第1項）機關委託廠商辦理可行性研究、規劃、設計或監造，其評選項目，除法令另有規定者外，得載明下列事項：一、廠商於技術服務項目之經驗及信譽。得包括優良、不良紀錄或事蹟。二、服務建議書之完整性、可行性及對服務事項之瞭解程度。三、工作計畫、預定進度及如期如質履約能力。得包括主要工作人數及尚在履約之契約件數、金額及是否逾期等情形。四、計畫主持人及主要工作人員之經驗、專長、最近三年之服務紀錄及主要工作人員具備本法專業知識之情形。得包括該等人員之優良、不良紀錄或事蹟。五、廠商之資源及其他支援能力。六、控制合理興建費用之方式。七、標的完成後使用及維護、營運管理之說明。
八、服務費用、工程造價分析。九、住民參與、景觀設計、自然生態、節省能源、減少溫室氣體排放、保護環境、節約資源、經濟耐用、生活美學及性別、身心障礙、高齡、兒童等使用者友善環境等之說明。十、環境影響及工程風險之評估。十一、優良技術、工法及產品之採用。十二、廠商最近五年曾獲與評選案性質相同或類似之獎勵情形及過去履約績效。十三、其他與招標標的有關之事項。（第2項）前項評選含競圖者，其評選項目得包括下列事項：一、設計作品之設計理念。二、設計作品之創意性及符合在地文化、生活美學程度。三、設計作品反映對機關需求之瞭解程度。（第3項）第1項第1款及第4款所稱廠商或其計畫主持人或主要工作人員之優良、不良紀錄或事蹟，除廠商提出者外，機關得自行蒐集或至本法主管機關網站查詢。」
4.建築師法第7條：「領有建築師證書，具有二年以上建築工程經驗者，得申請發給開業證書。」
5.建築法第13條：「（第1項）本法所稱建築物設計人及監造人為建築師，以依法登記開業之建築師為限。但有關建築物結構及設備等專業工程部分，除五層以下非供公眾使用之建築物外，應由承辦建築師交由依法登記開業之專業工業技師負責辦理，建築師並負連帶責任。（第2項）公有建築物之設計人及監造人，得由起造之政府機關、公營事業機構或自治團體內，依法取得建築師或專業工業技師證書者任之。（第3項）開業建築師及專業工業技師不能適應各該地方之需要時，縣(市)政府得報經內政部核准，不受前二項之限制。」
七、本院判斷：
1.政府採購法第52條【108年修正前舊法，本案應適用之行為時法】：「（第1項）機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。
二、未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。三、以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。…（下略）」。是以，所謂最有利標為得標廠商者，需以合於招標文件規定決之，本採購案是「『臺北市政府消防局關渡分隊與警察局北投分局關渡派出所新建工程』委託規劃設計及監造技術服務」勞務採購案，屬於技術服務類型之勞務採購案，於招標文件揭示採取最有利標為得標廠商，應屬有據。
2.且同法第56條第4項規定授權主管機關訂定「最有利標評選辦法」，參該辦法之第4條、第5條：
①機關採最有利標決標者，除法令另有規定者外，應於招標文件載明下列事項：
⑴以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商。
⑵評選項目及評審標準。其有子項者，亦應載明。
⑶評定最有利標之方式。
⑷投標文件經審查合於招標文件規定者，始得為協商及評選之對象。
⑸得採行協商措施者，協商時得更改之項目。
⑹有應予淘汰或不予評比之情形者，其情形。
⑺投標文件有依評選項目分別標示及編頁之必要者，其情形。
⑻其他必要事項。
②（就上開①之⑵）最有利標之評選項目及子項，得就下列
事項擇定之：⑴技術（內容略，請參前）。⑵品質。⑶功能。⑷管理。⑸商業條款。⑹過去履約績效。⑺價格。⑻財務計畫。⑼其他與採購之功能或效益相關之事項。
按政府採購法，是針對政府之私經濟活動予以適當之規制，其目的，是為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，凡有助於提升採購效率與功能，確保採購品質，而不影響到市場之公平、公開之競爭，就符合最有利標之評選內容。故最有利標評選辦法第4條、第5條，是符合政府採購法第56條第4項規定之授權，並有技服辦法第17條之內容可參；本院自得援用。
3.本案爭執在本採購案為「委託規劃設計及監造技術服務」勞務採購案，是屬於技術服務類型而採取最有利標為得標廠商。但其中「評選須知」第10點項次1「過去履約績效」及項次5「專案組織能力（含政府採購專業能力）」，原告主張明顯牴觸了建築師法第7條規定、建築法第13條與憲法第23條之規定而應予撤銷。然查：
①程序上，如採最有利標決標者，應於招標文件載明合於最
有利標評選辦法第4條之內容，而本採購案「評選須知」確實將相關內容載明（原處分卷p87-106），且明確表列評選項目及標準，並設有配分；其中設及評選項目及評審標準。其有子項者，亦應載明於「評選須知」。參該評選須知第10點項次1「過去履約績效（占15分）」及項次5「專案組織能力（含政府採購專業能力，占8分）」，兩者加總配分23分，占總評分之23%。就過去履約績效、專案組織能力是否有必要？是否配分過重？是否有如原告所稱違反建築師法第7條、建築法第13條之規定，而牴觸憲法第23條之法律保留原則及比例原則。
②而所稱之過去履約績效：如履約紀錄、經驗、實績、法令
之遵守、使用者評價、如期履約效率、履約成本控制紀錄、勞雇關係或人為災害事故等情形。這是以廠商過往之績效用以檢視廠商之經營管理能力，及依循法律之程度，履行契約之效率，以及面對問題之處理態度，這當然是採最有利標而決標之重要指標，而此部分占15%，約1/7亦屬適當。而專案組織能力（含政府採購專業能力）占8%，就專案組織能力包括專業人員之證照、學經歷及年資與經驗，這必然是採最有利標無可或缺之指標，而其重心不僅在於各別專業，更在各項專業所領導之組織架構而衍生整體設計監造之執行力，以及相關作業之控管能力，此項由個別專業進而評估整體專業之執行能力，而占評選配分之8%，亦屬穩當。
③而建築師法第7條領有建築師證書之人，有建築工程經驗
二年以上者得申請開業，允許開業者參照建築法第13條依法登記開業之建築師，得為建築物設計人及監造人。因此原告主張有建築工程經驗二年以上，依法登記開業之建築師，就有資格成為建築物設計人及監造人，就本案而言就有參與「委託規劃設計及監造技術服務」勞務採購案的投標權利。而雖被告稱「評選須知只是將投標人過去的履約績效及專案組織能力列為評選的標準，並不是作為投標資格之限制，並無不當限制投標人參與投標之權利」，而原告仍稱這樣會直接影響評分，而形成對如原告此類投標人之不利益，實質上就是違法。
④關於「委託規劃設計及監造技術服務」為委託專業技術服
務之勞務採購案，經公開客觀評選程序，而以合於招標文件規定之最有利標為得標廠商，亦得據以決標。這並不影響於原告之參與投標，雖原告之「過去履約績效」及「專案組織能力（含政府採購專業能力）」或許會影響到是否得標（是否成為最有利標之得標廠商），這正是最有利標之決標要考量之事項，如專業技術、品質控管、各項功能、管理能力、商業條款、過去履約績效、價格完整、財務計畫、其他與採購之功能或效益相關之事項。正如同本案評選須知所示評選項次，而之所以採最有利標為得標廠商，而有別於「訂有底價之採購，以在底價以內之最低標」、「未訂底價之採購，而以標價合理，且在預算數額以內之最低標」為得標廠商者，正是適足以審查相關之有利事項。原告自不能以無法具備有利之條件而認為採最有利標為得標廠商為違法。則本案正是以審查相關之有利事項，而認為採最有利標為得標廠商，自無違反建築師法第7條、建築法第13條之規定，或牴觸憲法第23條之法律保留原則及比例原則；原告所稱自無足採。
4.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。另原告聲明中關於市政府申訴審議委員會之申訴費，並非本院之訴訟費用，不在本院審查之範圍，併予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 27 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 28 日
書記官 林玉卿