臺北高等行政法院判決
108年度訴字第585號110年3月4日辯論終結原 告 邱招安被 告 海洋委員會海巡署艦隊分署代 表 人 謝慶欽（分署長）訴訟代理人 粘國忠
吳嘉新陳力瑋上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服海洋委員會海巡署中華民國108年3月8日108年訴字第108001號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事件：本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要：原告係大陸籍船舶「閩寧德貨0889號」（下稱系爭船舶，為總噸位244之一般液貨船）船長，於民國107年9月18日10時許，其與船員共5人駕駛系爭船舶，為被告所屬第二海巡隊艦艇發現有未經許可進入臺灣地區限制水域，即淡水河口領海基線外21.68浬處（北緯25度27.519分【原處分誤載為北緯25度27.517分】、東經121度09.370分），且船身復無船名，經前開海巡隊員命停船檢查，並依法扣留系爭船舶、留置原告、船員等而為調查後（迄107年10月18日釋放），被告認系爭船舶前開行為係違反臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第29條、第32條規定，依同條例第80條之1及同條例施行細則第42條等規定，以107年10月17日艦第二隊字第1071201983號裁處書（被告原誤載日期、字號為「107年9月28日艦第二隊字第1071201741號」，後經被告以107年11月26日艦巡防字第10700261541號函更正，下稱原處分）處原告新臺幣（下同）100萬元罰鍰。原告不服，遞經海洋委員會海巡署（下稱海巡署）駁回訴願，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：
(一)被告為海巡署之內部單位，非屬兩岸條例第80條之1第2項、海洋組織法第1條、第5條所規定有權作成原處分之機關，應由海巡署為裁罰處分，依訴願法第4條規定海巡署亦非訴願管轄機關，原處分依行政序法第111條第6款應為無效；又縱認原處分有效，除仍違反前開規定外，本件原告航行前往北緯27度、東經123至124度海域途中，因使用大陸系統而無法辨別海域界線，並不知悉國防部以107年5月25日國作聯戰字第1070001142號公告之臺灣地區限制水域範圍，原告係誤入穿越臺灣地區限制水域，並非出於故意或過失；否則，原告誤入情節亦當有行政罰法第8條得減輕或免除處罰規定之適用。另原處分所適用裁罰標準，僅依違規船舶噸位大小訂定裁罰金額高低，未區分故意或過失，亦未依涉案情節輕重訂定裁罰標準，原告僅係過失行為，卻與故意越界進入限制、禁止水域捕魚等惡意違規行為受相同處罰，亦違反比例原則。此外，原告於107年9月18日誤入當日即遭被告非法拘禁留置至同年10月18日才釋放，原告因此實質上已遭被告處以拘禁30日處分，被告再以原處分裁罰，亦違反一事不二罰原則；另縱認被告得就此再處罰鍰，亦應依行政罰法第26條第3項至第5項規定，將原告及所屬船員遭拘禁日數量化折抵罰鍰金額，否則即違反一事不二罰原則。
(二)系爭船舶為領有大陸地區海事局核發內河船舶適航證書之內河船舶，依大陸地區規定針對內河船舶僅須製作船名牌懸掛於船樓左右側，並未強制規定於船身漆寫船名，而兩岸條例施行細則第42條第1項第3款所列「無船名」規定，僅係海岸巡防機關得否扣留船舶、留置人員調查之執法程序條件，而非兩岸條例第32條第1項之裁罰要件，另中華民國領海及鄰接區法為兩岸條例之母法，依該法第3條、第7條、第15條等規定，就管轄領海以外之外國船舶（如系爭船舶）船身有無船名乙事，應無權處罰，此節應不得執為對原告裁罰之事由等語。
(三)並聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應將原告繳交之100萬元罰鍰返還原告。
四、本件被告則以：
(一)行政院依行政院功能業務與組織調整暫行條例第3條第1項之授權，於107年4月27日以院臺規字第1070172574號公告，將有關兩岸條例第80條之1裁罰之權責事項，自同年4月28日起由海洋委員會海巡署及所屬機關（構）管轄，且依海洋委員會海巡署各地區分署組織準則第1條、第2條第1、2、4、7、10款等規定，均可知被告有權作成原處分。又原告為系爭船舶船長，負責全船安全、管理並綜理航線規劃及相關船舶作業，對航經海域之相關公告及法規應有所認知，於航行前並可利用雷達系統功能，按國防部93年6月7日猛獅字第0930001493號關於限制或禁止水域週知公告標註相關外界線，是原告於主觀上縱無故意，亦存有過失之責任，且至少亦可推定原告有過失。再者，系爭船舶屬總噸位244噸之其他類船舶，依海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準（下稱系爭裁罰標準）規定，罰鍰額度為100萬元以上300萬元以下，原處分採系爭裁罰標準最低額度之罰鍰，亦無違誤。
(二)我國船舶法第10條第1項已明定於我國管轄海域內航行船舶應具備船名，且中華人民共和國農業部訂立漁業船舶船名規定第2條明確律定應按照規定標寫船名、船籍港和懸掛船名牌，故需強制標寫船名，否則禁止出港航行作業，則依兩岸條例第32條、第80條之1及同條例施行細則第42條規定，可知船舶船身無船名係屬扣留要件，裁罰要件則為系爭船舶未經許可越界限制水域之行為。又系爭船舶經查認違規所在海域並非我國領海，而屬限制水域，且因系爭船舶屬大陸船舶，即應優先適用兩岸條例，並非優先適用中華民國領海與鄰接區法等語，資為抗辯。
(三)並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所示事實，除下述所示爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有107年9月18日第二海巡隊檢查紀錄表（原處分卷第5至6頁）、查獲案件位置圖（原處分卷第7至8頁）、第二海巡隊扣留收據（原處分卷第9頁）、原告之詢問筆錄（原處分卷第11至13頁）、系爭船舶人員名冊及船舶證書（原處分卷第15、31頁）、被告107年11月26日艦巡防字第10700261541號更正函（本院卷第53頁）、原處分暨送達證書（原處分卷第1、3頁）、訴願決定（本院卷第19至28頁）影本等件在卷可稽，堪認與事實相符。而兩造既以前詞爭執，則本件所應審究之主要爭點厥為：被告有無依兩岸條例第29條、第80條之1規定為裁罰之權限？兩岸條例第29條、第80條之1規定，是否屬依中華民國領海及鄰接區法第15條規定目的而制定之法令？前者規定是否因與後者不同而不得適用？原告未經主管機關許可而進入臺灣地區限制水域之行為，是否有故意或過失？原處分之裁罰，是否因與原告前遭留置乙事而有違反一事不二罰之違法？原告有無得依行政罰法第8條規定而減輕或免除處罰之情形？原處分之裁罰是否有違反比例原則等違法？原處分是否適法有據？
六、本院之判斷如下：
(一)按兩岸條例第29條規定：「（第1項）大陸船舶、民用航空器及其他運輸工具，非經主管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域。（第2項）前項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公告之。（第3項）第1項許可辦法，由交通部會同有關機關擬訂，報請行政院核定之。」第32條第1、2項規定：「（第1項）大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品，留置其人員或為必要之防衛處置。（第2項）前項扣留之船舶、物品，或留置之人員，主管機關應於3個月內為下列之處分：一、扣留之船舶、物品未涉及違法情事，得發還；若違法情節重大者，得沒入。二、留置之人員經調查後移送有關機關依本條例第18條收容遣返或強制其出境。」第80條之1規定：「（第1項）大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1000萬元以下罰鍰。（第2項）前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行。」
(二)次按兩岸條例施行細則第42條第1項第3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：……。三、進入限制、禁止水域有塗抹或隱蔽船名、無船名、拒絕停船受檢、從事漁撈或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」第44條規定：「（第1項）本條例第32條第1項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關。（第2項）本條例第32條第2項所稱主管機關，指海岸巡防機關及其他執行緝私任務之機關。」依兩岸條例第80條之1第2項所授權訂定之系爭裁罰標準第2條第3款第1目規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：…三、其他類船舶：（一）總噸位未滿1000：處新臺幣100萬元以上300萬元以下罰鍰。」前開規定均係為執行母法所為細節性、技術性規定，經核尚符合母法規定意旨，自得適用之。
(三)被告應有權作成原處分：
1.行政機關之管轄權，是指行政機關依法規所得從事之公權力行為，其一方面劃分行政機關之任務範圍，他方面則確立行政機關處理行政事務之權力，行政程序法第11條第1項並規定：「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。」而兩岸條例第80條之1第2項明定同條第1項之處罰機關為「海岸巡防機關」，並得訂定裁罰標準執行之，同條例施行細則第44條再分列同條例第32條規定之主管機關為何，立法理由並指明該第32條第1項主管機關包含海巡署、財政部、國防部及其所屬機關，第2項主管機關實務上為海巡署、財政部及其所屬機關，故而加以規定；至於機關間權責分工問題，亦說明可以聯繫協調辦法或作業規定等，律定其實施原則。準此，海洋委員會組織法第1條規定：「行政院為統合海洋相關政策規劃、協調及推動，並辦理海域與海岸巡防及海洋保育、研究業務，特設海洋委員會。」第5條規定：「本會之次級機關及其業務如下：一、海巡署：規劃與執行海域及海岸巡防事項。二、海洋保育署：規劃與執行海洋保育事項。」海洋委員會海巡署組織法第1條則規定：「海洋委員會為辦理海域及海岸巡防業務，特設海巡署。」第5條規定:「本署之次級機關及其業務如下：一、各地區分署：執行轄區之海域及海岸巡防事項。二、偵防分署：執行海域、海岸犯罪及安全調查事項。」海洋委員會海巡署各地區分署組織準則第1條復規定：「海洋委員會海巡署為執行海域及海岸巡防事項，設北部、中部、南部、東部、金馬澎、東南沙及艦隊分署。」針對各分署之權限職掌，於第2條並規定：「各分署掌理下列事項：一、轄區內海洋權益維護之執行。二、轄區內海事安全維護之執行。……。四、轄區內海域至海岸、河口、非通商口岸查緝走私、防止非法入出國及其他犯罪調查之執行。……六、轄區內海域與海岸巡防涉外事務協調、調查及處理之執行。七、轄區內海域及海岸安全調查之執行。……。十其他有關海域及海岸巡防事項。」由上開規定可知，被告係海洋委員會之次級機關海巡署轄下所屬海岸巡防機關，確實屬於兩岸條例第80條之1第2項規定得依同條第1項為裁罰之機關，被告之組織準則第2條並有針對其轄區內海域、公海之非法入出國防止事務、外國船舶規定檢查，及涉外事務、海域安全調查、處理等規定其執行權限，被告自有依兩岸條例第80條之1第1項規定以原處分對原告裁處之權限，原告仍主張原處分因被告欠缺管轄權而無效或違法云云，均無可取。
2.又本件被告係海巡署轄下所屬機關，已如前述，依訴願法第5條第1項、第4條第6款等規定，原告不服被告作成之原處分提起訴願，依訴願法第5條比照第4條第6款規定，訴願管轄機關為海巡署，原告另謂本件作成訴願決定之海巡署並非訴願管轄機關乙節，亦屬對法令之誤解，仍無可採。
(四)原告確有駕駛系爭船舶於上開時、地，未經許可進入臺灣地區限制水域之故意違規行為，被告依兩岸條例第29條、第32條及第80條之1第1項等規定，以原處分裁罰原告，核無違誤，原告自亦無從依行政訴訟法第196條第1項規定，請求被告返還已繳納之罰鍰：
1.系爭船舶為總噸位244之一般液貨船，有系爭船舶證書影本1份為憑（原處分卷第31頁），原告亦自承於前開時地遭查獲時其為船長，系爭船舶之船身且確無船名，及其並未申經許可即進入該海域等情，並有原告遭查獲時之詢問筆錄在卷可按（原處分卷第11至13頁）；而該海域業據國防部先後以93年猛獅字第0930001493號公告、107國作聯戰字第1070001142號公告列為限制水域，亦有查獲案件位置圖及被告所提出限制、禁止水域創線圖等件可資比對（原處分卷第7至8頁、本院卷第107、109頁）；則原告身為船長，負責系爭船舶的安全及管理，並須綜理航行及漁撈作業，其對系爭船舶擬航經海域之相關法規、公告及是否屬相關應經許可才能進入之限制水域等，本應有所認知且亦須加以查證比對，其卻仍未經許可而任意航行進入臺灣地區限制水域，自屬故意違反兩岸條例第29條規定之行為，且系爭船舶並無船名，被告依兩岸條例第32條第1項及施行細則第42條第1項第3款規定予以扣留，亦符合規定，被告因而以原告係違反兩岸條例第32條第1項規定之情形，依同條例第80條第1項、系爭裁罰標準第2條第3款第1目所定最低罰鍰額度，以原處分裁罰原告，自無違誤。又原處分既無違誤，原告依行政訴訟法第196條第1項規定，請求被告返還已繳納之罰鍰數額，自因其前提要件不備，亦乏依據。
2.原告雖主張其不知臺灣地區限制水域界線，謂其係誤入且無故意或過失，否則亦有行政罰法第8條減免規定之適用云云，業據被告陳明一般船舶所配置航行雷達系統等設備，均可供查詢後標記相關水域界線入雷達系統，如此即可避免自身行駛之航線越界等語（本院卷第99頁之筆錄），而原告並未能具體說明其航行出海前有何難以辦理之原因；再參酌系爭船舶進入海上航行竟無船名，如此造成船舶國籍等資料無從辨識而難以令各國相關主管機關得以執行相關管制措施之行為，本即違反一般航海常情，此由諸如聯合國海洋公約第33條第1項、第94條第2項等管制措施規定，均以須辨別船舶國籍（例如所懸掛國旗旗幟），才能行使管轄權等普遍性之規制，即可明之；原告雖又稱船舶剛上油漆才沒有船名、編號乙節，仍無解於其出海航行前仍可標示船名，若不為即屬違反常情之舉措。原告另舉其所屬大陸地區規定內河船舶僅須懸掛船名牌云云，以其本件係駛入海域之情狀，本不屬適用內河船舶相關規制之情形，況原告於查獲後經詢問時，亦曾稱系爭船舶沒有掛船牌（原處分卷第12頁），上情反而可證原告確有絲毫未注意令系爭船舶可合法航行之情狀，則其對於未經許可即率爾進入臺灣地區限制水域之結果，事前恐已有預見，卻仍決意為之，其有故意違規之情形甚明，更無得適用行政罰法第8條規定減免罰鍰之餘地。
3.此外，原告復稱原處分違反比例原則云云，無非以其僅係過失為據，但其應屬故意違規，業如前述，其違規情節復難認有何若適用系爭裁罰標準第2條第3款第1目規定即違反比例原則之情事，原告此部分主張，自屬無據。又原告遭被告查獲時，係依兩岸條例第32條規定予以留置，性質上乃為確保行政管制措施之順利進行，暫時拘束人身自由於一定處所之處分，並非裁罰性質，自無從執此謂原處分之裁罰係違反一事不二罰，且此情更與行政罰法第26條第3項至第5項規定毫不相涉，亦無原告所稱是否得以留置期間量化折抵罰鍰之問題。另原告主張中華民國領海及鄰接區法為兩岸條例之母法云云，亦係對二者實乃各自不同之法律規定，為同一法律位階而應各自適用之規制，有所誤解，且就本件之原告具體行為，既然確實符合兩岸條例所規定要件，被告據以適用，自無不合。是原告此部分主張，仍不足採。
七、綜上，原告所訴各節，均無可採。原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告請求撤銷訴願決定及原處分，並依行政訴訟法第196條第1項請求被告返還已繳納之罰鍰100萬元，均無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 8 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 林家賢法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 8 日
書記官 李淑貞