臺北高等行政法院判決
108年度訴字第588號108年10月31日辯論終結原 告 邱益順訴訟代理人 黃帝穎 律師複 代理人 魏英哲 律師被 告 桃園市蘆竹地政事務所代 表 人 陳振南（主任）訴訟代理人 劉玉玲
彭柏深上列當事人間更正土地登記事件，原告不服桃園市政府中華民國108年3月14日府法訴字第1080054112號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國107年10月3日向被告申請土地更正登記暨異議登記，主張桃園市○○區○○段拔子林小段52、54、54-5、54-6、57、57-1、57-2、61、61-8、61-9、65-6、65-10、65-
13、65-19、65-20、65-21、65-22、71-4及71-5地號等19筆土地（下稱系爭土地）於日治時期原係登記為其祖先林啟輝所有之私有土地，大正8年（即民國8年）業主權相續（即繼承之意）予林恩標、林恩趖、林恩傳、林恩選、林恩澤等5人共有，惟未經合法程序即遭登記為國有土地云云。經被告審認系爭土地登記為中華民國所有，未有得逕為塗銷國有並更正登記為原告所有情事，而以107年10月31日蘆地登字第1070014498號函復（下稱原處分）。原告不服，提起訴願仍遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告就原告107年10月3日更正登記之申請案，應作成系爭土地更正登記為民國8年時登記名義人林恩標、林恩趖、林恩傳、林恩選及林恩澤所公同共有之行政處分。
（二）系爭土地於大正6年6月20日經法院協議分配，當時之土地台帳及土地登記簿均記載登記名義人為林啟輝（原告先祖），其於大正6年7月死亡，大正8年12月27日相續予其子即林恩標、林恩趖、林恩傳、林恩選及林恩澤5人共有，而原告為林恩傳之孫輩，即可據以辦理繼承登記，故有提起本件訴訟之權能。而依35年4月29日（即總登記當時）修正之土地法第36條第1項、土地法施行法第11條、第12條之規定，必須適用土地法有關土地總登記之土地，為須辦理地籍測量且尚未辦理土地登記者。又參總登記當時尚有效之臺灣省土地權利清理辦法第2條、內政部77年5月2日臺內地字第590549號函（下稱77年5月2日函）、改制前行政法院46年判字第64號判例見解，土地所有權人於日治時期已有辦理不動產登記者，該登記繼續有效，且係就原來登記簿土地台帳及權利憑證之狀態為之，並非依土地法第51條土地總登記規定程序辦理。因系爭土地於日治時期就已為不動產所有權登記之土地，該登記應繼續有效，竟遭認定為無主地，並登記為中華民國所有，顯然為錯誤之登記，依更正登記法令補充規定第1 點之規定，被告就原告本件申請，負有更正登記之義務。
（三）觀諸被告所提無主地公告清冊，其資料列示方式，屬於原告先祖林啟輝於日治時期登記之地號，係連號列示，顯然是以原所有權人進行排序，足資佐證登記機關明知系爭土地並非無主地。復就系爭第52、54、57及61等母地號土地台帳觀之，可發現每筆地號最末行僅蓋有「無主土地」木戳，然依臺灣省各縣市政府土地權利公告辦法第5條規定，應加蓋3種木戳，故上開4筆土地應視為未依法完成無主地公告程序。甚且，原告先祖已就系爭65母地號土地，於35年6月18日辦理憑證繳驗申報，該法律效力應及於憑證繳驗後由行政機關逕為分割之子地號土地，然第65-6、65-10、65-13、65-19、65-20、65-21、65-22等子字號土地，竟遭登記機關以查無繳驗紀錄為由列為無主地，顯然違反登記同一性，如今復以本件更正登記之申請違反登記同一性而拒絕更正，令原告權益無從救濟。
（四）依行政法院實務見解，行政機關對於人民請求給與有利法律地位之申請為消極駁回之行政處分，對人民之不利益並無不同，故亦應給與申請人陳述意見之機會。而被告於作成原處分前，並未給予原告陳述意見之機會，使原告對程序、程序標的、應作成之決定及其事實基礎，乃至重要的法律觀點及裁量斟酌有關之狀況等，皆無法表示意見，並主張其權利，故應認該程序的違反具有影響本件申請准否之決定，致原處分具嚴重程序瑕疵，應予撤銷等語。
三、被告則以：
（一）聲明：駁回原告之訴。
（二）系爭土地業經新竹縣政府依35年4月29日修正公布之土地法第57條及「臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」第14條規定，完成無主土地公告及代管程序而登記為國有，且依逾總登記期限無人申請登記之土地處理原則第1點規定，經完成公告程序視為無主土地，並由當時轄管之地政機關完成國有登記。原告祖先並未於代管期間申請登記，而原告所提相關事證資料，均不足以顯示系爭土地已按各地方呈准之單行法規及業經呈准註冊發照辦理土地登記。其中所提之日治時期土地登記簿等文件，並非現存登記事項之登記原因證明文件，自非土地登記規則第13條所指登記事項與登記原因證明文件所載內容不符之登記錯誤情形。況原告所主張系爭土地不應登記為國有，已涉及所有權之私權爭執及登記原因有無瑕疵，系爭申請已妨害原登記之同一性，實非被告得依土地法第69條規定逕為更正登記之範疇，亦非土地登記規則第13條之登記錯誤情形，故原告倘就該登記所示之法律關係有所爭執，應訴請司法機關審判。
（三）臺灣光復後，政府並未否定日治時期之土地登記，並立即訂定「臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」、「臺灣地籍釐整辦法」、「臺灣省土地權利清理辦法」等相關法令，命臺灣人民繳驗日治時期之登記憑證，經審理公告無異議後，換發土地所有權狀或他項權利證明書，並編造登記簿，依此規定換發土地權利書狀之地區，視為已依照土地法辦理總登記。是以，本件原告之祖先所有系爭土地於日治時期所為之土地登記，仍需依前述法令規定之程序辦理申請驗證等手續，始可視為已依照土地法辦理總登記。原告稱光復後舉辦之總登記，應係就原來登記簿土地台帳及權利憑證之狀態為之，無需重行聲請登記云云，與上開法令規定未合。況且，同屬原告之祖先所有日治時期同時登記之桃園市○○○○○段山腳小段172-1地號等4筆土地，業於土地總登記期間（35年6月18日）由申報人林恩傳（即原告之先人）繳驗證明書或共有人繳驗地租證明完成總登記聲請在案，顯然原告之先人知情應踐行前開法令所規定之程序，辦理申請驗證等手續。
（四）系爭土地業於43年3月5日登記為國有土地，原告於107年10月3日始向被告申請塗銷國有並更正登記，已逾60餘年，其請求權應已罹於時效而消滅。
（五）本件原處分係針對原告申請土地更正登記事件，所為否准之行政處分，並非限制或剝奪原告自由或權利之行政處分。且被告於受理原告申請更正登記後，即以107年10月16日蘆地登字第1070013466號函（下稱107年10月16日函）請原囑託機關桃園市政府地政局查調國有土地清冊及相關公告文件，併副知原告在案，故本件相關事實客觀上已明白足以確認。是以，被告於作成本件原處分前，依行政程序法第102條、第103條第5款規定，無需給予原告陳述意見之機會等語，資為抗辯。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下述爭點外，其餘為兩造所不爭執，並有原告107年10月3日更正土地登記暨異議登記申請書（見訴願卷第32、33頁）、日治時期產權登記證明（含土地台帳、土地登記簿，見本院卷第41至87頁）、人工作業土地新簿（見同上卷第89至155頁）、被繼承人林啟輝之繼承系統表（見同上卷第159至163頁）、新竹縣政府36年公告、36年4月9日函（見同上卷第239至248頁）、改制前桃園縣政府43年3月3日函（見同上卷第249至253頁）、原處分（見同上卷第29、30頁）、訴願決定（見同上卷第33至40頁）附卷可稽，洵堪認定。經核兩造之陳述，本件爭點厥為：
被告審認系爭土地未有得逕為塗銷國有情事，而以原處分駁回原告107年10月3日之申請，有無違誤？
五、本院之判斷：
（一）按35年4月29日修正公布之土地法第38條規定：「（第1項）辦理土地登記前，應先辦地籍測量，其已依法辦理地籍測量之地方，應即依本法規定辦理土地總登記。（第2項）前項土地總登記，謂於一定期間內就市縣土地之全部為土地登記。」第51條第1項規定：「土地總登記，由土地所有權人於登記期限內，檢同證明文件聲請之。……」第57條規定：「逾登記期限無人聲請登記之土地，或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管市縣地政機關公告之，公告期滿無人提出異議，即為國有土地之登記。」土地法施行法第11條規定：「土地法施行前，業經辦竣土地登記之地區，在土地法施行後，於期限內換發土地權利書狀，並編造土地登記總簿者，視為已依土地法辦理土地總登記。」另36年5月2日發布之臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法第14條規定：「逾期無人申請驗證之土地，或經申請而逾限未補繳證件者，其土地視為無主土地，由該管縣市地政機關公告2個月，公告期滿，無人提出異議者，即為國有土地。」又逾總登記期限無人申請登記土地處理原則第1點規定：「已完成無主土地公告及代管程序，並已登記為國有之土地，應不再受理主張權利與補辦登記。」可知我國土地原則上採行強制登記主義，土地總登記係於一定期間內就市縣土地之全部予以辦理登記。如於一定期間內無人申請登記，或雖有人申請登記逾期未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，依土地法規定，由直轄市或縣（市）地政機關予以公告30日，公告期滿無人提出異議，即登記為國有土地。至於在光復前日本政府已辦理不動產登記之區域，不動產權利人應將所持登記證書向主管地政機關繳驗，經審查公告無異議後，換發土地所有權狀或他項權利證明書，並編造登記簿。逾登記期限無人聲請登記之土地，或經聲請而逾限未補繳證明文件者，其土地視為無主土地，由該管縣市地政機關公告2個月，公告期滿，無人提出異議者，即為國有土地之登記。
（二）經查，系爭土地經新竹縣政府36年公告為無主土地，公告期間自36年2月1日至36年3月31日止，復經該府展延公告日期至36年4月30日止，期間未有人提起異議，由改制前桃園縣政府以43年3月3日府地籍字第4926號函請桃園地政事務所完成國有土地登記，嗣經桃園地政事務所於43年3月5日將系爭土地登記為中華民國所有，有新竹縣政府36年公告、36年4月9日函、改制前桃園縣政府43年3月3日函等件附卷可稽（見本院卷第239至253頁）。可知系爭土地於臺灣光復初期辦理土地總登記期間，無人持登記證書向主管地政機關繳驗相關證明文件，自難認屬已依法完成土地總登記之土地。原告雖主張依行為時土地法施行法第11條規定，在土地法施行前，業經呈准依據單行法規辦理土地登記之地方，得免予重辦云云。惟遍查全卷查無任何事證資料足認系爭土地已按各地方呈准之單行法規辦理土地登記，自難為其有利之認定。原告另主張依改制前行政法院46年判字第64號判例見解，系爭土地於日治時期就已為不動產所有權登記之土地，該登記應繼續有效，竟遭認定為無主地，並登記為中華民國所有，顯然為錯誤登記云云。惟改制前行政法院46年判字第64號判例：「臺灣省因日據時期曾經辦理不動產之登記，故光復後所舉辦之總登記，應就原來登記簿土地台帳及權利憑證之狀態為之，此就臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法及台灣地籍釐整辦法各項規定觀之，亦甚了然」等語。可知土地法固於19年6月30日公布，然臺灣因當時為日本人所統治，故於光復前並未施行該法，人民無從依該法向國民政府辦理土地總登記；惟日本人於日治時期已在臺灣辦理不動產登記，故光復後，政府並未否定日據時期之土地登記，並立即訂定「臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」、「臺灣地籍釐整辦法」、「臺灣省土地權利清理辦法」等相關法令，命臺灣人民繳驗日治時期之登記憑證，經審理公告無異議後，換發土地所有權狀或他項權利證明書，並編造登記簿，前項換發土地權利書狀，只收權利書狀費、免繳登記費，依此規定換發土地權利書狀之地區，視為已依照土地法辦理總登記，此觀前述法令之相關規定自明。足見，日治時期所為之土地登記，僅需權利人依前述法令辦理手續，即視為已依照土地法辦理總登記，前述法令所規定之程序，應屬清查、整理並確認原登記之性質，顯非否認日治時期之原登記效力，而全盤另行重新創設新登記效力之性質（最高行政法院91年度判字第606號判決參照）。是從日治時期進入國民政府時期，涉及法律規範及登記制度之更迭，土地權利人應將原有權利憑證繳驗經審查無誤，經公告、編造土地登記簿及換發土地權利書狀後，始獲承認原有權利，非謂未經任何繳驗權利憑證程序，即當然成為土地所有權人。從而，被告審認系爭土地業經依法完成公告程序視為無主土地，並由當時轄管之地政機關將無主土地代管期滿者完成國有土地之登記，未有得逕為塗銷國有之情事，於法尚非無據。
（三）而本件原告於107年10月3日申請將系爭土地由中華民國更正登記為民國8年時登記名義人林恩標、林恩趖、林恩傳、林恩選及林恩澤所公同共有，主張其法律依據為「司法院院字第1919號解釋」（見本院卷第504頁之本院108年10月31日言詞辯論筆錄）。惟該解釋所稱「土地法第36條所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力。故第三人信賴登記。而取得土地權利時，不因登記原因之無效或撤銷，而被追奪。惟此項規定，並非於保護交易安全之必要限度以外剝奪真正之權利。如在第三人信賴登記，而取得土地權利之前，真正權利人仍得對於登記名義人主張登記原因之無效或撤銷，提起塗銷登記之訴，並得依土地法施行法第28條向主管地政機關聲請為異議登記。此項異議登記之聲請，與土地法第101條第5款所謂提出異議，係在未為第一次所有權登記前，向土地裁判所為之者，本屬兩事。……」在於闡述土地登記雖有絕對效力，然在第三人善意取得前，土地真正權利人仍得提起塗銷登記之訴，核與更正登記無涉，原告上開主張自無憑採。至於原告申請書載明「更正登記」（見訴願卷第32、33頁），查土地法中有關「更正登記」之規定僅有第69條（即登記完畢後發見登記錯誤或遺漏申請更正之情形）、第78條兩條文。其中土地法第78條規定：「左列登記，免繳納登記費：一、因土地重劃之變更登記。二、更正登記。三、消滅登記。四、塗銷登記。五、更名登記。六、住址變更登記。七、標示變更登記。八、限制登記。」係有關免繳納登記費之規定，尚難遽此作為申請將系爭土地更正為原告名下之法律依據，從而原告申請更正登記，應審究是否符合土地法第69條之規定。
（四）承上，土地法第69條規定：「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。但登記錯誤或遺漏，純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，由登記機關逕行更正之。」揆其立法理由：「配合司法院釋字第598號解釋意旨，並鑑於登記錯誤或遺漏，如純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可資查證者，其更正所依據之事實明確，由登記機關逕行更正，對提高行政機關效率及達簡政便民之立場實有必要，爰增訂但書規定，賦予登記機關得逕為更正登記之法源。」可知土地登記之錯誤或遺漏，原則上應由登記人員或利害關係人聲請該管上級機關查明核准，始得更正；僅於登記錯誤純屬登記人員之疏忽，且有原始證明文件可資查證之情形，基於便民及提升行政效能之考量，方例外准由登記機關逕行更正，並非所有錯誤情形，均可以更正處理之。故如登記事項與登記原因證明文件所載內容並無不符，縱其真實權利與登記不符，亦非屬土地法第69條之登記錯誤，而為得申請更正之範圍。申言之，土地法第69條之規定，係於無礙登記同一性之範圍內所為之更正登記。亦即使地政機關依法應據登記原因證明文件為翔實正確之登記，並非就登記所示之法律關係有所爭執時，得由地政機關逕為權利歸屬之判斷（司法院釋字第598號解釋理由書參照）。因此，內政部基於主管機關權責訂定之更正登記法令補充規定第6點規定：「申請更正登記，如更正登記後之權利主體、種類、範圍或標的與原登記原因證明文件所載不符者，有違登記之同一性，應不予受理。」第7點規定：「更正登記以不妨害原登記之同一性為限，若登記以外之人對於登記所示之法律關係有所爭執，則應訴由司法機關審判，以資解決。」可知申請更正登記，限於登記錯誤或遺漏之情形，且不妨害登記之同一性；所謂不妨害登記之同一性者，係指更正登記後，登記事項所示之法律關係應與原登記相同，不得變更而言。若登記人以外之人，對登記所示之法律關係有所爭執，則應訴由司法機關審判，以資解決，殊非可依上述規定，聲請更正登記，以變更原登記所示之法律關係，此有改制前行政法院49年判字第20號、48年判字第72號判例及司法院釋字第598號解釋理由書之意旨可資參照。查系爭土地既經依法完成公告程序視為無主土地，期間無人提出異議，並由桃園地政事務所將無主土地代管期滿者完成國有土地之登記，則依前揭規定，須該所辦理上開登記時有未依登記為國有土地之登記原因證明文件記載事項登記所生之錯誤，始得聲請更正登記。然本件原告申請辦理更正登記之證明文件為日治時期土地登記簿、台帳連名簿及法院和解調書等文件，該等資料既非屬現存登記事項之登記原因證明文件，亦非足以表彰地政機關未依登記為國有土地程序辦理之證明，已如前述，自難謂符合土地登記規則第13條所指登記事項與登記原因證明文件所載內容不符之登記錯誤情形，核與上開聲請更正登記之法定要件不合。況原告主張系爭土地不應登記為國有，已涉及所有權之私權爭執及登記原因有無瑕疵之判斷，則除真正權利人有具體反證證明該登記不適法，並經法院判決塗銷登記外，該登記具有絕對效力，故原告倘仍欲對之主張權利，自應循民事訴訟途徑，聲明請求法院判決其所有權存在，而塗銷國有登記並准予補辦總登記，始為正辦。
（五）原告復主張被告於作成本件處分前，並未給予原告陳述意見之機會，原處分具嚴重程序瑕疵，應予撤銷云云。惟按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」行政程序法第102條定有明文。可知行政機關應給予處分相對人陳述意見之機會，在於作成加負擔行政處分，亦即限制或剝奪人民自由或權利之行政處分。本件原處分在審究原告系爭申請應否給予積極授益性行政處分之否准決定，並非限制或剝奪原告既有狀態下所享有自由或權利之負擔處分，與行政程序法第102條規定作成處分前應給予當事人陳述意見機會之情形不同。且就實質保障當事人聽審權之正當行政程序而言，原告就系爭申請事件為供作成決定機關參酌相關事實與法律上意見，已在其申請意旨中享有充分表達之機會，則上開正當行政程序之基本權，並未受原處分侵害，自難認原處分作成前未另外通知原告表示意見，於程序上有何違誤，原告上開主張，委無足採。
六、綜上所述，本件原告主張各節均不可採，原處分駁回原告系爭申請，並無違誤，訴願決定遞予維持，也屬妥適，原告仍聲明訴請撤銷訴願決定及原處分，並聲明請求被告應依其申請作成系爭土地登記民國8年時登記名義人林恩標、林恩趖、林恩傳、林恩選及林恩澤所公同共有之行政處分，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、判決結論，本件原告之訴無理由，爰判決如主文。中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 21 日
書記官 徐 偉 倫