臺北高等行政法院判決
108年度訴字第528號108年11月14日辯論終結原 告 林曉成被 告 新北市政府環境保護局代 表 人 劉和然（局長）訴訟代理人 王馨瑀
陳茂銓謝明勳
參 加 人 華固華城管理委員會代 表 人 李維修訴訟代理人 謝協昌 律師複 代理人 張思瀚 律師上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服新北市政府中華民國108年3月29日新北府訴決字第1080024665號（案號：0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：
（一）訴外人華固建設股份有限公司（下稱華固公司）前就「新北市○○區○○○段162、163、直潭段塗潭小段274-2等3筆地號土地（下合稱環評開發土地）別墅新建工程」之開發行為（下稱系爭開發工程），向目的事業主管機關經濟部水利署臺北水源特定區管理局（下稱臺北水管局）提出環境影響說明書（下稱系爭環說書），由該目的事業主管機關轉送行政院環境保護署（下稱環保署）審查，由環保署以100年5月23日環署綜字第1000042833號公告（下稱系爭環說書審查結論公告）該環說書審查結論：1.本案有條件通過環境影響評估（下稱環評）審查，開發單位華固公司於施工及營運階段應履行所列11項負擔，如未切實執行，則違反環境影響評估法（下稱環評法）第17條規定，應依環評法第23條規定予以處分。2.本案開發單位未來確實履行負擔，即無環評法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞，無須進行第二階段環評。
（二）嗣原告於100年12月30日取得毗鄰環評開發土地而坐落新北市○○區○○段塗潭小段274-6地號之土地（下稱系爭土地），因認該土地上由華固公司所闢禾豐一路道路及鋪設之電力、電信、自來水、衛生下水道、污水等管線，屬應併入系爭開發工程一併納入環評審查事項，故曾於103年12月29日發函，建議環保署將系爭土地補納入系爭開發工程之環評範圍，經環保署以104年1月8日函請臺北水管局確認系爭土地是否屬系爭開發工程環說書之相關許可範圍，經該局函復系爭土地並不在上述環說書開發範圍後，環保署即以104年1月23日函復原告：依臺北水管局說明，系爭土地為75年6月14日發布實施「擬定臺北水源特定區計畫（南勢溪部分）大臺北華城細部計畫」（下稱大臺北華城細部計畫案）之道路用地，現況已由原開發者開闢完成，故系爭環說書之開發範圍並未包括系爭土地，原告建議事項，基於開發許可範圍未包括系爭土地，尚無納入系爭開發工程環評規範之依據等語。原告不服環保署不將系爭土地納入系爭開發工程環評審查之決定，曾經訴願程序後，向本院提起行政訴訟（下稱104年環評法事件），經本院於105年4月13日以104年度訴字第1619號判決（下稱本院104年判決）駁回確定。其間原告又於105年2月1日擬具書面告知書，以系爭土地位在華固公司開發社區專用汙水下水道系統暨基地聯外道路上，開發單位華固公司未依環評法規定申請環評審查，環保署疏於執行有關法令為由，促請環保署依法執行，環保署將之移轉管轄新北市政府，嗣原告即以環評法主管機關疏於執行職務為由，訴請環保署及新北市政府應就華固公司於○○區○○○段直潭段塗潭小段包含系爭土地在內從事系爭開發工程作出具體環評處分，經訴願程序後，向本院提起行政訴訟（下稱本院105年環評法事件），經本院於106年3月31日以105年度訴字第1714號裁定（下稱本院105年裁定）駁回其訴，原告不服，提起抗告，再經最高行政法院於106年9月28日以106年度裁字第1827號裁定（下稱最高行106年裁定）駁回其抗告確定。
（三）原告再擬具書面告知函，於107年10月30日函請環保署應以環評主管機關地位，依環評法第18條規定，監督系爭環說書審查結論公告之環說書及審查結論的執行情形，並命開發單位定期提出環境影響調查報告書，並副知原告。環保署將該告知函移由管轄機關新北市政府，於查處後逕復原告，新北市政府再交予轄區內環評法主管機關即被告查處。後被告即以107年11月13日新北環規字第1072112911號函（下稱系爭回復函），以系爭土地應否實施環評一節，業經環保署依環評相關法令釐清判認後，經目的事業主管機關核發許可實施（開發），原告爭執事項前經本院以104年判決駁回，又經本院以105年裁定駁回，並經最高行以106年裁定駁回抗告為其理由之要旨，未依原告告知函所請內容執行。原告不服系爭回復函，認環評法主管機關經其書面告知送達之日起60日內仍未依法執行，經提起訴願遭決定不受理後，依環評法第23條第8項、第9項規定，提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）系爭土地位於大臺北華城細部計畫案之道路用地範圍內，其上有編號R-101之禾豐一路，依臺北水源特定區計畫土地使用分區管制要點第2條規定可知，該道路屬住○○區○○○○道路，非公共設施保留地，非政府徵收開闢，而由開發者華固公司所開○○○區○○○○道也由華固公司負擔。然華固公司在系爭土地上開闢禾豐一路之道路，並鋪設電力、電信、自來水、衛生下水道、污水等管線，均屬開發行為，不僅未依相關規定申請雜項執照，也不在原系爭開發工程經公告有條件通過環評審查之範圍內，開發單位卻未變更原環評範圍，逾越審查結論核准開發之範圍，實際從事開發，可見被告未盡環評法第18條規定應監督環說書及審查結論執行情形，並命開發單位〔現已經變更為「華固華城管理委員會」（下稱參加人），並經被告同意備查〕定期提出環境影響調查報告書之職責，且經原告先以書面告知後，主管機關即被告仍未於書面告知送達之日起60日內依法執行，原告為受害人民，自得依環評法第23條第9項規定，訴請判令被告執行其怠於執行職務之行為。
（二）聲明：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告107年10月30日書面告知函之申請，作成命參加人定期提出環境影響調查報告書之行政處分，並副知原告。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）被告系爭回復函只是就原告因系爭土地爭執事項前遭法院駁回之事實為說明，並非行政處分，原告訴請撤銷系爭回復函及訴願決定，並不合法，應予駁回。
（二）原告課予義務訴訟請求被告應作成之行政處分，與本院105年環評法事件備位聲明請求被告「應作出具體環評處分」部分相同，該部分已經本院裁定駁回訴訟並經最高行政法院駁回抗告確定，此部分訴不合法，也應裁定駁回。
（三）系爭開發工程完工後於102年間已進入營運使用階段，實際開發行為量體規模及引進戶數，與系爭開發工程環說書所載內容相符，並無超過環說書評估條件之情形，且禾豐一路非依系爭開發工程目的事業主管機關核發之雜項執照、使用執照而開闢，是因屬大臺北華城細部計畫之道路用地，在開發前之現況就已開闢完成，無再納入環評範圍之必要，此經本院104年判決、105年裁定、最高行106年裁定認定明確；至於實際開發之道路與細部計畫不符，則應按都市計畫法相關法令處理，非環評法規範之範圍。是故，本件應無開發單位規避環評情事。
（四）本件經被告歷次監督環說書辦理情形，並審視目的事業主管機關追蹤之情形，環評審查結論通過之開發行為未對周遭環境有重大影響之虞。況被告監督系爭環說書審查結論之權限範圍，僅限於該環說書之環評審查範圍，環評審查範圍之外，並無監督義務，而系爭環說書之審查結論並未要求開發單位須在系爭土地上盡何等義務，被告自無監督之權責；至原告所稱越界建築情事，應回歸相關建築法令或都市計畫法令處理。再者，原告請求被告應命開發單位提出調查報告書，依環評法第18條第1項規定，是依個案情形認必要時才需命其提出，但本件並未有命提出之必要。
（五）聲明：原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨：
（一）被告系爭回復函並非行政處分，只是事實陳述說明，原告訴請撤銷系爭回復函及訴願決定不合法。又本件原告訴訟實體請求，即依環評法第23條第8項、第9項規定，請求被告應依同法第18條規定作出具體行政處分，已經本院104年判決駁回確定，為上開確定判決效力所及，應依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，裁定駁回其訴。
（二）本件實體請求既經本院104年判決駁回確定，依該判決理由，被告並無依原告請求將系爭土地納入系爭開發工程環評審查之權限，又非審核開發範圍之目的事業主管機關，原告也未指出依環評法或該法授權訂定之相關命令，被告有就目的事業主管機關轉送審查之環說書所列開發範圍，自行認定之權責，被告依轉送開發單位提出之環說書為審查，不能認被告有何疏於執行環評法職務之情事，應認本件原告請求顯無理由。
五、前提事實：
（一）如爭訟概要欄（一）、（二）所載之事實，有系爭環說書、原告103年12月29日函、環保署104年1月23日對原告之函復、行政院104年9月16日院臺訴字第1040144340號訴願決定、原告本院104年環評法事件起訴狀、本院104年判決等，附於本院104年環評法事件卷宗內（見該卷第178-179、26-29、24-25、19-23、11-18、297-303頁），有原告105年2月1日告知書、環保署移轉管轄函、新北市政府105年6月14日針對原告105年2月1日告知書之回復函、環保署105年10月12日環署訴字第1050057337號訴願決定書、原告就本院105年環評法事件起訴狀、本院105年裁定等，附於本院105年環評法事件卷宗內（見該卷第28-30、43、46-47、50-53、24-27、10-17、206-212頁），有最高行106年裁定附於106年度裁字第1827號環評法事件卷宗內（見該卷第37-42頁），並經本院調取該等卷宗查閱無誤，且有系爭環說書審查結論公告、系爭土地登記謄本、與本院104年判決、105年判決電腦列印本附於本件本院卷內（見本院卷第117-119、341、201-215頁），可供查證屬實。
（二）如爭訟概要欄（三）所載之事實，則有原告107年10月30日書面告知函、環保署移文單、被告系爭回復函、新北市政府108年3月29日新北府訴決字第1080024665號訴願決定書等在卷（見本院卷第33-38、27、29-31、21-25頁）可佐證明確。
（三）系爭開發工程之環說書與審查結論，自始申請開發之範圍僅環評開發之3筆土地，並未包含系爭土地，環說書之開發場所範圍也不含系爭土地，系爭環說書審查結論公告內容中，要求開發單位應盡11項負擔之義務，也以環評開發3筆土地為限，不含應在系爭土地上從事何等作為或不作為之措施，此為原告所肯認（見本院卷第228、230頁），且有卷存系爭環說書、系爭環說書審查結論公告，以及環保署102年10月24日環署綜字第1020078600號函就此函復原告之說明甚詳，有該函附於本院104年環評法事件卷可考（見該卷第182-183頁），並經本院調取該卷查認無誤。
六、爭點：
（一）原告提起本件訴訟是否違反一事不再理原則而不合法重複起訴？
（二）被告是否有依環評法第18條規定，命參加人定期提出環境影響調查報告書之義務？
（三）如（二）為肯定，被告是否疏於執行？
七、本院的判斷：
（一）本件訴訟並不違反一事不再理原則：同一事件於確定終局判決後，其訴訟標的法律關係經確定終局判決而有確定力者，即成為該訴訟事件當事人間法律關係之基準，相同當事人不得就同一法律關係更行起訴，此為一事不再理之原則。違背此原則者，為法所不許（改制前行政法院44年度判字第44號前判例要旨參照）。是故，原告之訴，其訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者，依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，行政法院固應以裁定駁回其訴。然前後兩訴是否為同一事件，應依：1.前後兩訴當事人是否相同；2.前後兩訴之訴訟標的是否相同；3.前後兩訴之聲明，是否相同、相反或可以代用等三個因素判斷之。而關於訴訟標的之涵義，則須與原因事實相結合，以使訴狀所表明請求法院審判之範圍更加明確。故於判斷前訴確定終局判決既判力之客觀範圍時，應依原告起訴主張之原因事實所特定之訴訟標的法律關係為據，只有確定判決同一原因事實所涵攝之法律關係，才受其既判力之拘束。再者，以原告之訴不合法逕以裁定駁回其訴者，因未就訴訟標的法律關係為實體審理而為終局判決，無從依行政訴訟法第213條規定發生確定力，自無前述一事不再理原則之適用。經查，本件原告是以系爭土地經開發單位為闢設道路、鋪設管線等開發行為，違反系爭開發工程環說書經環評審查有條件通過之審查結論，應由被告依環評法第18條第1項所定監督環說書與環評審查結論之職務義務，作成命開發單位即參加人定期提出環境影響調查報告書之行政處分，但被告卻疏於執行為理由，經原告以書面告知敘明疏於執行之具體內容後，被告逾告知送達60日仍未執行，故依環評法第23條第8項、第9項規定，提起本件訴訟，請求本院判令被告新北市政府環境保護局執行上開作成行政處分之職務義務。至於本院104年環評法事件，原告雖同依環評法第23條第8項、第9項規定而為訴訟之請求，但該件訴訟被告為環保署，並非本件被告新北市政府環境保護局，兩訴當事人已不相同；再者，該事件所請求本院判命被告環保署執行之事項，是聲明請求應將系爭土地開發行為納入環保署系爭開發工程環評審查通過公告之審查結論，而由環保署補辦環評審查，此參卷附本院104年判決即明（見本院卷第201-210頁），並經本院調取104年環評法事件卷宗查核無誤。是故，本件與本院104年環評法事件，不僅當事人並非同一，聲明請求事項也不相同，且非相反之訴之聲明或可代用，參照前開說明，兩訴並非同一事件，是故，本院104年判決確定效力並不及於本件之訴訟標的，並無一事不再理原則適用。再者，原告前所提本院105年環評法事件，被告是環保署與新北市政府，與本件被告為新北市政府環境保護局，經核並不相同，又本院105年環評法事件是以其訴不合法而裁定駁回，並未經實體審理而以終局判決確定，無從依行政訴訟法第213條規定發生確定判決之效力，也無一事不再理原則之適用。因此，原告於本院104年環評法事件或105年環評法事件後，再提本件訴訟，本院均無從依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，逕以其訴不合法而駁回其訴，被告與參加人抗辯或主張本件訴訟違反一事不再理原則而應裁定駁回，容有誤會，合先敘明。
（二）被告並無依環評法第18條規定，命參加人定期提出環境影響調查報告書之義務：
1.應適用的法令及法理的說明：環評法所建立之環評制度，是以環評法第5條第1項規定所定義之開發行為，且依同條第2項授權訂定之認定標準，認定各類開發行為於何等程度足以對環境有不良影響之虞，而課予開發單位適用環評法進行環評程序之義務，亦即在開發行為取得目的事業主管機關許可前，先透過對計畫之開發行為可能對環境造成不良影響予以事前評估、審查，並於通過環評審查而許可從事開發行為後，持續於開發行為進行中及完成後使用所開發之設施階段，仍由目的事業主管機關追蹤，並由環評法主管機關監督，開發行為人對環說書、評估書及審查結論之執行情形，藉由此等事前預防審查，以及持續對事中開發與事後設施使用行為的監督掌控，達成預防、減輕開發行為對環境造成不良影響，以保護環境之立法目的。因此，環評法第17條規定：「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第18條第1項規定：「開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形；必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書。」又為促使環評法保護環境之公益目的得以落實，環評法參考美國環保法制之公民訴訟法例，於第23條第8項、第9項規定：「（第8項）開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。（第9項）主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」期藉由授予受害人民與公益團體提起本訴訟之訴訟權能，使行政法院之司法權介入，督促主管機關積極執行環保相關法令。然而，受害人民以主管機關疏於執行環評法第18條第1項規定之職務為由，依同法第23條第8項、第9項規定提起行政訴訟請求判命主管機關執行其職務者，參照上述該法第17條、第18條第1項規定，究竟須以開發單位違反環評法第17條規定為前提，亦即開發單位並未依環說書、評估書所載之內容或審查結論切實執行者，才有主管機關是否疏於依環評法第18條第1項所定監督義務，或疏未於必要時，按合義務裁量結果，命開發單位定期提出環境影響調查報告書之問題。是故，倘若受害人民書面告知並以訴請求主管機關執行監督開發單位執行之事項，根本未見於環說書所載內容中，也非環評審查結論所要求者，則不僅開發單位無依環評法第17條執行之義務，環評法主管機關也無依同法第18條第1項規定監督其執行或依此命開發單位提出環境影響調查報告書之義務。至於開發單位是否依其他私法或行政法上法律關係，對該主張受害之人負有何等作為或不作為義務者，則應由主張受害之人依循該等其他法律關係所提供之救濟途徑，保護其權利，尚非得依環評法第23條第8項、第9項所定公民訴訟途徑，請求執行環說書、評估書或環評審查結論均未要求之事項。
2.事實的認定與評價：經查，本件系爭開發工程之環說書與審查結論，自始申請開發之範圍，並未包含系爭土地，環說書之開發場所範圍也不含系爭土地，系爭環說書審查結論公告內容中，要求開發單位應盡11項負擔之義務，也以環評開發3筆土地為限，並未要求開發單位應在系爭土地上從事何等作為或不作為之措施，已經本院認定明確，說明理由在前。簡言之，開發單位依系爭環說書或審查結論，並無在系爭土地上以任何作為或不作為方式，執行該環說書或審查結論之義務，參照前開說明，系爭土地上縱有華固公司依大臺北華城細部計畫所定道路使用計畫而開闢之道路，或因其他法律關係基礎，甚或不法侵權而有鋪設道路、管線等土地使用行為，均不能認屬系爭環說書或審查結論之開發單位，違反環說書或環評審查結論之執行義務，且系爭土地即使存有未經原告同意之使用行為，既不能認屬開發單位不切實執行系爭環說書或環評審查結論所導致之結果，即無開發單位違反環評法第17條規定之問題，也無從衍生環評法主管機關就此應如何依同法第18條第1項規定，監督開發單位執行其環評書或環評審查結論義務的職務責任。依此，原告主張因系爭土地有開發單位未經其同意所開闢之道路與鋪設之管線，違反系爭環說書或環評審查結論，被告疏於依環評法第18條第1項所定監督開發單位執行環說書或環評審查結論並提出環境影響調查報告書之職務義務，即缺乏憑據，原告更難憑上開主張，在踐行環評法第23條第8項之事前書面告知程序後，而得依同條第9項規定，訴請本院判命被告應命現在之開發單位即參加人應定期提出環境影響調查報告書。至於系爭土地不在系爭環說書與環評審查結論範圍，且原告前訴請環保署應將系爭土地納入系爭環說書另辦環評審查，也經本院104年判決駁回其訴確定，若其土地上確實存有第三人依都市計畫法令或其他法律關係，甚或不法侵權行為而導致之道路或鋪設管線之使用，原告或應循其他公、私法律關係所得循之權利保護途徑，以資救濟，自不待言。
八、綜上所述，本件查無原告主張開發單位有違反環評法第17條規定，且被告疏於執行同法第18條第1項義務之情，則原告以被告疏於執行環評法第18條第1項之職務，訴請本院判命被告依該條項規定，執行命參加人定期提出環境影響調查報告書並副知原告，並無理由，應予駁回。另就原告附帶請求撤銷系爭回復函與訴願決定部分，因本件既無開發單位違反執行環說書或環評審查結論義務之情形，被告也無疏於監督開發單位執行之責，則被告以系爭回復函回復原告，未按其書面告知請求而行，經核於法並無違誤；又依環評法第23條第9項規定，原告得直接提起本件訴訟，無庸先經訴願前置程序，故訴願決定不受理，理由雖有不同，惟其結論仍符合訴願法第77條第8款規定，仍應予以維持。再本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，末以敘明。
九、判決結論，本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 108 年 12 月 5 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 5 日
書記官 林 苑 珍