臺北高等行政法院判決
108年度訴字第538號109年3月4日辯論終結原 告 蔡峯宗被 告 法務部代 表 人 蔡清祥（部長）訴訟代理人 林震偉
陳富翔顏尹姝上列當事人間假釋事件，原告不服行政院中華民國108年3月14日院臺訴字第1080167834號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國91年間因擄人勒贖，經法院判決有罪，並執行無期徒刑確定，自100年11月10 日起算刑期，現在被告所屬矯正署臺南監獄（下稱臺南監獄）執行。臺南監獄107年第12 次假釋審查委員會（下稱假審會）決議不同意原告的假釋，經臺南監獄報由被告審核，被告認原告所犯擄人勒贖罪，侵害他人身體法益，影響社會治安甚鉅，須嚴評其假釋，有再行考核的必要，不符合刑法第77條、監獄行刑法第81條規定，有繼續教化的必要，以107年12月20 日法授矯教字第10701936470 號函不予假釋（下稱原處分）。原告不服，提起訴願遭駁回後，提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠原處分認為原告有再教化的必要，但原告在第3次提報假釋的4個月期間內，作業天數累積達83天，共 504小時，而所受教化活動累積不到12個小時，顯不成比例。原告歷年來登記參加各種教化、技訓、就讀空中大學等得以改變自我的機會，卻從來沒有被准許過。臺南監獄不給予原告教化的機會，還稱原告有繼續教化的必要，顯有矛盾。原處分的理由與原告實際情形不符，自屬違法。㈡假審會未給予原告視訊面談、陳述意見的機會，即一致駁回原告的假釋申請，剝奪原告的聽審權利。又被告拒絕原告閱覽假審會的簽到表、會議紀錄、投票結果等，假審會是否確實依法召開、委員有無依法投票等均有疑問，顯為黑箱作業。㈢臺南監獄教誨師對原告的考核均為正面評價，假審會無視此正面評價及原告17年來的在監表現，只以原告過去的犯行情節審酌是否准予假釋，形同對原告二次處罰等等，並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應就107年12 月提報原告假釋的申請案，作成准予假釋的行政處分。
三、被告則以：㈠受刑人因罪罹刑，經法院判處刑責後，本應受徒刑執行完畢，僅依刑法第77條第1項及監獄行刑法第81 條第1 項規定，得由監獄依規定為受刑人陳報假釋，而非由受刑人主動申請，受刑人並無假釋請求權。又假釋乃基於教育理念，所為的裁量性轉向處遇，並非受刑人達到假釋的基本要件，即應准予假釋，除應審酌法定要件外，尚須衡酌整體刑事政策，考量犯罪所生危害、有無再犯之虞及對被害人補償等情形，始為是否通過陳報假釋的決議。被告已廣納專家、學者及實務工作者的意見，建構犯行情節、犯後表現（含在監行狀）、再犯風險（含前科紀錄）等假釋審酌面向，並函頒「假釋審核參考基準」，針對重大刑案及具連續性、集團性、廣害性、暴力性、隨機性等犯罪、前科累累而犯行複雜、假釋中再犯罪及屢犯監規而難以教化者，得斟酌情形，嚴謹審核。㈡參酌刑案紀錄，原告因經濟狀況窘迫，需資金週轉，即邀集共犯商議擄人勒贖，以強暴手段擄走被害人，向被害人家屬勒贖，被害家屬表示無法籌出款項，請求降低贖款，原告與其共犯即另行起意決議放火殺人，致被害人被火焚燒致死。原告與被害人為鄰居關係，僅因貪圖財富，即籌劃擄人勒贖，並居於全案主控綁架勒贖全局，雖無明確證據證明其有殺人犯意，但被害人仍因本案而死亡，嚴重影響社會治安，犯行情節重大，且未與被害人家屬達成和解，僅償還部分被害補償金，亦無提出和解或賠償具體計畫，犯後態度非佳等，均應列入有無悛悔實據的審酌事項。原告主張其遵守監規，努力向上，有獎勵紀錄，多次報名課程未獲錄取等情，僅是假釋審核的參考事項之一，非據此即應予以假釋。㈢矯正機關內部的作業、教化、戒護、調查分類及生活等各項處遇措施均具教化內涵，尚非侷限教誨師對受刑人一對一的輔導。臺南監獄除教誨師個別教誨外，尚有類別教誨、團體教誨、工場主管每月訪談、人權兩公約及各項法令、教育宣導等。矯正機關的技能訓練課程，囿於經費、硬體設備及場域，本難及於全體收容人，且原告於107 年間曾錄取參加生活禪修班、心靈重建班及佛學會考等，非如原告所述報名課程均未獲錄取。被告對原告假釋案件的審酌於法無誤，對於悛悔情形的判斷也沒有濫用、出於錯誤的事實認定或資訊、違反法定正當程序、組織不合法等等，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，有受刑人陳報假釋相關程序說明書、臺南監獄107年12月7日南監教字第10706002190 號函、107年第12 次假審會會議紀錄節本、臺灣臺南地方檢察署檢察官執行指揮書、臺灣高等法院臺南分院100 年度上重更（十）字第33號刑事判決、最高法院100年度台上字第6227 號刑事判決、受刑人報請假釋報告表、受刑人出監後生涯規劃表、原處分及訴願決定等在卷可證，堪認屬實。本件爭點為：㈠原告有無申請假釋的權利？㈡臺南監獄提供假審會審查的原告107年12 月假釋報告表，有無事實錯誤或資訊不完全的情形？㈢原處分的作成是否違反正當法律程序（包括被告未予原告陳述意見機會，以及未提供原告閱覽107年第12 次假審會會議紀錄、投票結果及委員簽到單，是否有據）？
五、本院的判斷：㈠符合法定要件的監獄受刑人應有復歸社會的假釋申請請求權：
⒈司法院釋字第681 號解釋理由書表示：「假釋制度之目的在
使受徒刑執行而有悛悔實據並符合法定要件者，得停止徒刑之執行，以促使受刑人積極復歸社會（刑法第77條、監獄行刑法第81條參照）。假釋處分經主管機關作成後，受假釋人因此停止徒刑之執行而出獄，如復予以撤銷，再執行殘刑，非特直接涉及受假釋人之人身自由限制，對其因復歸社會而業已享有之各種權益，亦生重大影響。是主管機關所為之撤銷假釋決定，允宜遵循一定之正當程序，慎重從事。是對於撤銷假釋之決定，應賦予受假釋人得循一定之救濟程序，請求法院依正當法律程序公平審判，以獲適時有效救濟之機會，始與憲法保障人民訴訟權之意旨無違。」林子儀、許玉秀大法官在本號的協同意見書更詳述：「假釋……是在自由刑中之一種調節制度，其機能於消極面向而言，可救長期自由刑之流弊，即長期自由刑使受刑人與社會永隔，致悔改無望，不易感化，若設有假釋制度，可鼓勵受刑人改過遷善；積極作用則在使受刑人於自由社會中進行非機構性之處遇，促其復歸社會。」⒉刑法第77條第1 項規定：「受徒刑之執行而有悛悔實據者，
無期徒刑逾25年，有期徒刑逾2分之1、累犯逾3分之2，由監獄報請法務部，得許假釋出獄。」109年1月15日修正前監獄行刑法第81條第1項規定：「對於受刑人累進處遇進至2級以上，悛悔向上，而與應許假釋情形相符合者，經假釋審查委員會決議，報請法務部核准後，假釋出獄。」行刑累進處遇條例第75條規定：「第一級受刑人合於法定假釋之規定者，應速報請假釋。」第76條規定：「第二級受刑人已適於社會生活，而合於法定假釋之規定者，得報請假釋。」上開規定規範假釋的要件及核准程序。假釋與否，關係受刑人得否停止徒刑的執行，涉及人身自由的限制。現行假釋制度的設計，是以受刑人累進處遇進至2 級以上，悛悔向上，而與假釋要件相符者，經監獄假釋審查委員會決議後，由監獄報請法務部予以假釋。是作成假釋決定的機關為法務部，而是否予以假釋，係以法務部對受刑人於監獄內所為表現，是否符合刑法、監獄行刑法及行刑累進處遇條例等相關規定而為決定。受刑人不服法務部所為不予假釋的決定，應由何種法院審理、循何種程序解決，有待立法為通盤考量決定。在相關法律修正前，鑑於不予假釋的決定具有行政行為的性質，依行政訴訟法第2 條規定，此類爭議由行政法院審理，提供司法救濟，此亦經司法院釋字第691號解釋理由書闡釋在案。⒊司法院釋字第691 號解釋所附陳新民大法官協同意見書表示
：「本號解釋已肯認假釋權的存在，便是一個明確的例子：『假釋與否，關係受刑人得否停止徒刑之執行，涉及人身自由之限制。……』顯然已經將本制度提升到人身自由保障層次，理應受到憲法位階的保障。……既然法律已經規範了假釋制度，此一法律所創設之權利，既然涉及憲法人身自由的限制，即應享有憲法層次的保障價值……本號解釋值得讚許之處，即在於糾正本院釋字第681 號解釋未正視假釋權利的立論，明白承認人民擁有聲請假釋之權，且以行政救濟程序予以保障。」羅昌發大法官協同意見書表示：「我國法律既然設置假釋程序，在符合假釋門檻的情形下，受刑人顯有接近利用假釋的法律上利益。由於假釋程序涉及受刑人人身自由是否繼續被限制，其所牽涉者，應屬關係極為重大的人身自由法律上利益（liberty interest）。此種接近利用假釋程序的機會，不應被恣意或武斷的排除。」葉百修大法官部分協同意見書表示：「刑法第77條第1項、行刑累進處遇條例第75條、第76條及監獄行刑法第81條第1項等規定既設有假釋制度，則聲請人至少可謂受有上開法律規定之利益，此亦漸為學者間一致之看法，此項權利或利益，自不因上開條文未明文規定受刑人之申請假釋『權』而有異。」由湯德宗大法官提出，李震山大法官加入的協同意見書亦表示：「我國現行假釋制度不僅定有明確（且相當程度量化）之要件，並有客觀審核之程序，足徵立法者並無放任主管機關（監獄及法務部）任意（恣意）作成假釋決定之意。假釋之決定縱有若干裁量空間，亦絕不能以傳統『特別權力關係』理論所稱之『恩賜』（privilege）視之！尤其，按前揭行刑累進處遇條例第75條之規定，第一級受刑人合於法定假釋之規定者，應速報請假釋；此際主管機關之裁量幾已限縮至零，應認為該等受刑人具有假釋請求權。另，按同條例第76條之規定，第二級受刑人已適於社會生活，而合於法定假釋之規定者，得報請假釋；此際主管機關之裁量，殆僅限於受刑人是否『已適於社會生活』之認定，惟行刑累進處遇條例施行細則第56條已規定，認定『是否已適於社會生活』應審酌之事項，主管機關之裁量空間益減，應認該等受刑人對於主管機關適切行使假釋裁量，具有『法律上之利益』……。」⒋上開司法院解釋及大法官意見書均指出，受刑人不服法務部
所為不予假釋或撤銷假釋的決定，應有尋求司法救濟的權利。而此一訴訟權應受保障的前提在於，受刑人經由立法創設假釋制度而復歸社會的利益，因與憲法保障的人身自由、人性尊嚴緊密相連，已非國家純粹的恩賜，而是具有得經法院實現之權利或法律上利益的地位。依據「有權利，即有救濟；有救濟，方為權利」的法理，現行法律制度下，既已設有假釋制度，並有一定的要件與程序，且得經由司法審查該決定的適法性，實無再從恩惠、恩給或恩賜的角度來看待假釋。又人民提起行政訴訟，除法律允許公民訴訟的類型外，均以人民有權利或法律上利益受侵害為必要。司法院釋字第69
1 號解釋肯定受刑人對法務部不予假釋的決定，得向行政法院尋求救濟，即是肯定受刑人就假釋與否享有一定的權利或法律上利益，否則司法審查將無實益可言。
⒌依公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施
行法第2條及第3條規定，公民與政治權利國際公約具有國內法的效力，適用時應參照聯合國人權事務委員會的解釋。因此，公民與政治權利國際公約已內國法化，而為我國法制的一環，自應參照、適用其相關規定及其解釋。公民與政治權利國際公約第10條規定：「一、自由被剝奪之人，應受合於人道及尊重其天賦人格尊嚴之處遇。……三、監獄制度所定監犯之處遇，應以使其悛悔自新，重適社會生活為基本目的。…。」揭示人道監禁的原則，包括重新復歸社會生活的處遇方式。聯合國人權事務委員會就上開條文所作的第21號一般性意見表示：「4.以人道和尊重其尊嚴的方式對待喪失自由者是一項基本和普遍適用的規則。因此，這項規則的適用絲毫不取決於締約國現有的物質資源水準。必須不加任何區別地適用這項規則，不論種族、膚色、性別、語言、宗教、政見或其他主張、民族本源或社會階級、財產、出生或其他身分。5.請締約國在其報告中指出他們適用以下適用於犯人處遇的有關聯合國標準的程度：《受刑人處遇最低限度標準規則》…10.…監所矯正制度不應僅具有懲罰性，它應主要尋求矯正犯人並使其恢復社會正常生活。敦請締約國表明是否有向獲釋者提供援助的制度及其成果情況。11.……委員會要求締約國提供具體資訊，闡明為在矯正機構內外向犯人提供指導、教育和再教育、職業指導和培訓而採取的措施以及工作方案情況。」而西元2015年聯合國決議通過的受刑人處遇最低限度標準規則第87條規定：「服刑期滿前，宜採取必要步驟，確保受刑人逐漸回歸正常社會生活。依具體情形，可在同一監獄或另一適當機構內組織出獄前的管理，亦可在某種監督下實行假釋，來達到此目的；但監督不可委由警察，而應與有效的社會援助結合。」(Before thecompletion of the sentence, it is desirable that thenecessary steps be taken to ensure for the prisoner
a gradual return to life in society.This aim may beachieved, depending on the case, by a pre-releaseregime organized in the same prison or in anotherappropriate institution,or by release on trial undersome kind of supervision which must not be entrusted
to the police but should be combined with effectivesocial aid.）第88條第1項規定：「對待受刑人不應強調被排除於社區之外，而應強調他們仍是社區的一份子。因此，應盡可能請求社會機構在受刑人社會復歸的工作方面，協助監獄人員。」（The treatment of prisoners should emp-hasize not their exclusion from the community buttheir continuing part in it. Community agenciesshould therefore be enlisted wherever possible toassist the prison staff in the task of socialrehabilitation of the prisoners.）第107條規定：「自受刑人判刑起即應考慮其出獄後的前途，並應鼓勵和協助受刑人維繫或建立與監獄外個人或機構的關係，以促進受刑人復歸社會及其家庭的最佳利益。」（From the beginning
of a prisone r’s sentence,consideration shall begiven to his or her future after release and he or
she shall be encouraged and provided assistance tomaintain or establish such relations with persons oragencies outside the prison as may promote theprisoner’s rehabilitation and the best interests of
his or her family.）明確提及假釋制度作為受刑人重新復歸社會生活的處遇措施，而與我國監獄行刑法第1條規定「徒刑、拘役之執行，以使受刑人改悔向上，適於社會生活為目的」，以及前述司法院釋字第681號、第691號解釋意旨相符。我國透過刑法第77條第1項、109年1月15日修正前監獄行刑法第81條第1項及行刑累進處遇條例第75條、第76條等規定，建立假釋與累進處遇相互結合的制度，使受刑人自我惕勵，以獲取累進處遇的分數晉級，縮短刑期，滿足假釋的法定要件，作為維繫、提升受刑人重返社會的適應能力。此一假釋制度自屬公民與政治權利國際公約第10條所稱合於人道的處遇措施。因此，實質上剝奪符合法定要件的受刑人申請假釋的機會，即有違反公民與政治權利國際公約第10條規定的可能性。
⒍人民請求行政機關應為一定給付、作為或不作為的請求權是
否存在，原則上是依保護規範理論，探求相關法規的規範目的而定。如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定要件而可得特定之人，授予向行政機關為一定的請求者，其規範目的在於保障個人權益，當無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設，但就法律的整體結構、適用對象、所欲產生的規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人的意旨時，則受保護的個人即因該法規而享有公法上的權利（司法院釋字第469 號解釋理由書參照），得據此訴請行政機關為一定給付、作為或不作為。依前所述，刑法第77條第1項、監獄行刑法第81條第1項及行刑累進處遇條例第75條、第76條等規定，係以受刑人為規範主體，為受刑人建立適宜更生、早日復歸社會的程序機制，對受刑人的人格尊嚴與人身自由影響重大。參酌上開公民與政治權利國際公約第10條規定的詮釋與司法院釋字第681號及691號解釋意旨，應認上開法律規定固涉及刑事政策、獄政管理等公益考量，但也有保障受刑人積極復歸社會的意旨，依保護規範理論，也應肯認符合法定要件的監獄受刑人有復歸社會的申請假釋請求權。
㈡本件訴訟類型以課予義務訴訟為適當，原告提起課予義務訴訟符合實體判決要件：
⒈109年1月15日修正公布監獄行刑法第134條第1、2項規定：
「（第1項）受刑人對於廢止假釋、不予許可假釋或撤銷假釋之處分不服，經依本法提起復審而不服其決定，或提起復審逾2個月不為決定或延長復審決定期間逾2個月不為決定者，應向監獄所在地或執行保護管束地之地方法院行政訴訟庭提起撤銷訴訟。（第2項）前項處分因已執行而無回復原狀可能或已消滅，有即受確認判決之法律上利益者，得提起確認處分違法之訴訟。其認為前項處分無效，有即受確認判決之法律上利益者，得提起確認處分無效之訴訟。」第153條第4項規定：「本法中華民國108年12月17日修正之條文施行前，因不予許可假釋而依司法院釋字第691號解釋已繫屬於高等行政法院之行政訴訟事件，於修正施行後，依下列規定辦理：一、尚未終結者：由高等行政法院裁定移送管轄之地方法院行政訴訟庭，依本法規定審理；其上訴、抗告，亦同。二、已終結者：其上訴、抗告，仍依原訴訟程序規定辦理，不適用修正施行後之規定。」第156條規定：「本法自公布日後6個月施行。」是本件仍應適用109年1月15日修正公布前的監獄行刑法規定及司法院釋字第691號解釋。
⒉行政訴訟法第5條規定：「（第1項）人民因中央或地方機關
對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」是因應人民積極請求特定法律上地位的起訴目的而設，與同法第4 條撤銷訴訟是被動排除行政處分的侵害，以回復人民原有法律上地位的訴求不同。就申請假釋的受刑人而言，符合其救濟實益的訴訟類型應為課予義務訴訟。上開109年1月15日修正公布監獄行刑法第134條第1、2 項規定，受刑人不服不予許可假釋的處分，應提起撤銷訴訟，或於一定要件下提起確認處分違法或無效的訴訟，以資救濟，而未提及課予義務訴訟。其立法理由表示：「受刑人就是否假釋並無請求權，而屬行政機關之職權決定，爰以撤銷訴訟類型救濟之，並於第2 項規範得提起確認處分違法或無效訴訟之情形」等等。然而，受刑人有復歸社會的假釋申請請求權，已如前述，上開立法理由容有誤解。又此種「孤立的撤銷訴訟」根本無法達到受刑人積極請求特定法律上地位的起訴目的，屬無效益的訴訟，本應以欠缺權利保護必要，予以駁回，現反而立法限定受刑人僅能以不具效益的撤銷訴訟救濟，實有違憲法訴訟權保障之旨，併此指明。
⒊迄至本院言詞辯論終結時，原告仍在監服刑中，對於原告因
原處分而受侵害的權利或法律上利益，尚非無從補救或已無法回復其法律上地位的可能，故原告仍有提起課予義務訴訟的實益，基於確認訴訟補充性的原則，尚無須以確認訴訟救濟。又因現行「辦理假釋應行注意事項」第13點規定：「假釋事件駁回，逾4 個月後始得再行報請假釋。但有監獄行刑法第74條所列各款應予獎賞之情形，或原列第二級現己晉入第一級者，不在此限。」故原告於107年12 月提報假釋未獲假審會及被告准允後，每4 個月仍有再行提報假釋的機會，然此等發生在後的假釋審查尚不影響107年12 月該次提報原告假釋的申請，亦應經假審會及被告為合法審查的權利。
⒋依上開行政訴訟法第5 條規定，提起課予義務訴訟須原告已
向行政機關提出請求，如根本沒有提出請求，就逕行提起課予義務訴訟，原則上屬欠缺實體判決要件的情形。本件原告曾填寫受刑人出監後生涯規劃表，記述其出監後的生涯規劃及對監所的建議等。此一生涯規劃表為臺南監獄提報受刑人假釋前，提供給受刑人填寫，可由此知悉受刑人假釋後的人生規劃及提早復歸社會的意向。原告既於監所提供的出監後生涯規劃表上記載其出監後的生涯規劃，足以顯示原告有申請提報假釋，並於未獲假釋准允時，於4 個月後再次申請，以盡早復歸社會的意思，應可認原告已符合行政訴訟法第 5條所定「依法申請」的要件，尚不能拘泥於上開生涯規劃表不是原告於每次提報假釋前均重新填寫提出，即認為不符合「依法申請」的要件，故原告提起課予義務訴訟應已具備實體判決要件。
㈢被告對於假釋案的審查，應以正確且充分的事實基礎為依據，就此部分本院有審查權限：
⒈依刑法第77條第1 項規定，受刑人執行有期徒刑達一定期間
，有悛悔實據者，法務部得許假釋出獄。觀察法條文義，所謂「悛悔實據」，屬不確定法律概念。對於不確定法律概念，行政法院固得予以審查。然假釋審查涉及受刑人在監教化情形的屬人性、經驗性判斷，亦涉及受刑人復歸社會的能力、危險性等風險評估，基於尊重其不可替代、專業性及法律授權的專屬性，應承認行政機關就此等事項的決定有判斷餘地，法院對其判斷採取較低的審查密度。可資審查情形包括：⑴行政機關所為的判斷，是否出於錯誤的事實認定或不完全的資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念的解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存的上位規範。⑷行政機關的判斷，是否有違一般公認的價值判斷標準。⑸行政機關的判斷，是否出於與事物無關的考量，亦即違反不當連結禁止。⑹行政機關的判斷，是否違反法定正當程序。⑺作成判斷的行政機關，其組織是否合法且有判斷權限。⑻行政機關的判斷，是否違反法治國家應遵守的原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382 號、第462號、第553號解釋理由書參照）。
⒉受刑人執行有期徒刑達一定期間，有悛悔實據者，依刑法第
77條第1 項文義，法務部「得」許假釋出獄，而非「應」許假釋出獄，此屬裁量權行使的範疇。對於行政裁量，行政法院以尊重行政機關的裁量為原則，惟依行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」行政訴訟法第4條第2項規定：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」於行政機關行使裁量權有裁量逾越、濫用或怠惰的違法情形下，行政法院仍得予以審查。
⒊行刑累進處遇條例施行細則第56條規定：「(第1項)本條例
第76條所稱『第二級受刑人已適於社會生活』，應審酌左列事項加以認定：一、出監後須有適當之職業。二、出監後須有謀生之技能。三、出監後須有固定之住所或居所。四、出監後社會對其無不良觀感。(第2項)少年受刑人出監後能就學者，視為具備前項第一款之要件。」第57條規定：「依本條例第75條及76條之規定為受刑人辦理假釋時，一般受刑人最近3個月內教化、作業、操行各項分數，均應在3分以上，少年受刑人最近3個月內教化分數應在4分以上，操行分數在3分以上，作業分數應在2分以上。」被告所定辦理假釋應行注意事項第3點規定：「關於受刑人在執行中之有關事項，就下列各項審查之：㈠累進處遇各項成績。㈡獎懲紀錄。㈢健康狀態。㈣生活技能。㈤其他有關執行事項。」第4點規定：「關於社會對受刑人假釋之觀感，就下列各項審查之：㈠警察機關複查資料及反映意見。㈡家庭及鄰里之觀感。㈢對被害人悔悟之程度。㈣對犯罪行為之補償情形。㈤出監後之生涯規劃。㈥被害人之觀感。」第5點規定：「審查受刑人悛悔之程序，應從平日言語行動中細加體會，以判斷其真偽，並參酌其犯罪有無道義或公益上可以宥恕之情形。」第6點規定：「審查再犯、累犯假釋事件，應特別注意假釋後之保護方法，及執行保護管束之各項問題。」第7點規定：「對因被教唆、挑撥而犯罪者，並應注意審酌受刑人之性格，及其環境之變化，與受刑人出獄後所處之環境。」第8點規定：「因侵害財產法益而犯罪者，應斟酌受刑人之資力，特別審查是否已賠償因犯罪而生之損害。」第9點規定：「共犯中有已獲得假釋者，如該受刑人合於假釋條件而無特殊情形時，應儘先辦理。」被告104年10月23日法矯字第10403009940號函頒假釋案件審核參考基準第1點規定：「假釋案件應確實依法務部104年5月11日法矯字第10403004500號函頒之『假釋審核參考原則對照表』（如附件函），做為辦理之基礎原則。」第3點規定：「刑期3年以下、外役監、老、弱、女性、少年等受刑人，初犯、從犯、過失、偶發犯等惡性或危害輕微者，及再犯風險低或有妥善更生計畫者，以從寬原則審核。」第5點規定：「下列個案可酌情准予假釋：㈠非屬危害生命、身體法益之初犯。㈡殘刑1年以內且無重大違規者。㈢罹患重病、肢體殘障、年邁體衰、顯無再犯可能性或無法自理生活者。㈣犯後態度良好，且盡力賠償損失或彌補損害者。」第6點規定：「對於重大刑案及具連續性、集團性、廣害性、暴力性、隨機性等犯罪、前科累累而犯行複雜、假釋中再犯罪以及履犯監規而難以教化者，得斟酌情形，嚴謹審核。」第7點規定：「對於易再犯類型（如毒品、竊盜及公共危險等）且有撤銷假釋紀錄者，得斟酌情形，以從嚴審核為原則。」上開參考基準所附「假釋審核參考原則對照表」列為從寬審核者，審酌面向包含「犯行情節：1.過失犯、偶發犯、從犯；2.犯罪動機單純且情堪憫恕；3.惡性或危害程度輕微；4.無被害人。」「犯後表現（含在監行狀）：1.犯後態度良好且深具悔意；2.與被害人或家屬達成和解或獲得宥恕；3.賠償被害人損失或彌補犯罪所生之危害（含繳交犯罪所得）；4.在監表現良好。」「再犯風險（含前科紀錄）：1.初犯；2.年事已高或健康情形欠佳；
3.身分或資格喪失致無再犯可能；4.家庭、社會支持度高或有妥善更生計畫。」列為從嚴審核者，審酌面向包含「犯行情節：1.犯連續性、集團性、重大暴力性、多重性案件；2.犯罪所得高，假釋不符社會期待；3.犯罪造成重大危害，假釋有違公平正義；4.被害人數多或隨機犯案。」「犯後表現（含在監行狀）：1.規避服刑或企圖脫逃；2.不願道歉、認錯或執迷不悟；3.規避賠償或故意脫產；4.怙惡不悛，有多次違規紀錄。」「再犯風險（含前科紀錄）：1.多次犯罪；
2.偵審中或假釋期間再犯罪；3.假釋出獄引發社會不安；4.出獄後支援系統薄弱。」上開規定顯示假釋的審查事項與範圍相當廣泛，已難細分是有關「悛悔實據」此一不確定法律概念的具體化事項，或是被告為假釋與否的裁量基準。然無論如何，對於構成要件的判斷或法律效果的裁量，均應建立在正確的事實認定及完整的資訊基礎上，始能為假釋與否的妥適決定。
㈣臺南監獄提供給假審會的原告107年12 月假釋報告表，尚無事實錯誤或資訊不完整的情形：
⒈原告對於臺南監獄提供給假審會審查的107年12 月假釋報告
表內容並無意見，僅就假審會以10票決議不通過原告的假釋，質疑假審會委員的開會、投票情形（詳後述），並主張：原告在第3次提報假釋的4個月期間內，作業天數累積達83天，共504小時，而所受教化活動累積不到12 個小時，顯不成比例，原告歷年來登記參加各種教化、技訓、就讀空中大學等，卻從來沒有被准許過，臺南監獄不給予教化的機會，還稱原告有繼續教化的必要，顯有矛盾等等。
⒉經查，原告107年12 月假釋報告表「在監執行情形簡述」欄
記載：「該收容人於100年11月24 日入本監執行，在執行期間無違規紀錄，有2次獎勵紀錄：最近一次：107年2月2日參加全監性收容人論文比賽第3名，獲獎狀1幀。現於本監第 4工廠作業，作業認真，能遵守規定，曾多次參加監內教化文康活動。期間母親、配偶及兄、姊等親友每月輪流接見，家人並每月寄錢接濟其生活，家庭支持穩定。經各級管教人員之教化，尚能保持善行，經反省對所做犯行已知悔悟。無期徒刑在監執行年月：15年8 月」等，已敘明其在監受教化的情形，尚無錯誤情事。
⒊109年1月15日修正公布前的監獄行刑法第28條規定：「作業
時間每日6小時至8小時，斟酌作業之種類，設備之狀況及其他情形定之。」監獄行刑法施行細則第37條第2 項規定：「除法令別有規定或罹疾病、或基於戒護之安全，或因教化之理由者外，受刑人一律參加作業。分配作業後，非具有管教或安全上之需要，不得中途轉業。」第38條第1 項規定：「受刑人作業採分工制度，並按作業科目及學習進度調換授藝，務使人人習得完整之技能。」故受刑人依法應參加作業，以研習技藝與培養勞動精神，俾利出監後能順利復歸社會，憑己力營生，亦屬廣義的教化範疇。
⒋109年1月15日修正公布前的監獄行刑法第37條規定：「（第
1項）對於受刑人，應施以教化。（第2項）前項施教，應依據受刑人入監時所調查之性行、學歷、經歷等狀況，分別予以集體、類別及個別之教誨，與初級、高級補習之教育。」監獄行刑法施行細則第44條規定：「（第1 項）受刑人之集體教誨於例假日、紀念日或其他適當日期行之。類別教誨於適當日期分類行之。個別教誨隨時行之。（第2 項）前項教誨，應製作施教紀錄。」第45條規定：「個別教誨分入監、在監、出監三種：一、入監：於受刑人進入監獄時行之。二、在監：於受刑人執行中或於受刑人受獎、受懲、晉級、疾病、親喪、或家庭遭受變故時行之。三、出監：於受刑人受刑期滿、釋放、假釋、保外或移監時行之。」第51條規定：
「類別教誨，除依調查分類之結果實施外，並得按受刑人觸犯之罪名分類實施之。」依臺南監獄提出原告申請課程統計表所示，原告在監期間曾申請參加104年12 月高雄監獄電腦班、105年4月嘉義監獄空中大學、105年12 月臺南監獄長榮學士班、105年12月高雄監獄電腦班、105年12月屏東監獄烘培班、106年4月嘉義監獄空中大學、106年12月高雄監獄電腦班、107年3-5月臺南監獄生活禪修班、107年6月臺中監獄看護班、108年1月屏東監獄烘培班、108年1月臺中監獄看護班、108年1月雲林監獄太陽能光電班等課程，其中僅有 107年3-5 月臺南監獄生活禪修班獲錄取，其餘均未能成功報名。惟除上開課程外，臺南監獄每月均有實施集體、類別及個別教誨，有原告上課課程及作業時數統計表、個案輔導紀錄在卷可證。上開書證經提示原告閱覽後，原告雖表示：宗教信仰是個人自由，與重返社會的教化活動無關，又個案輔導紀錄所載的課程，大多只是將資料張貼在布告欄，沒有真的授課，授課時數有爭議，有些活動對原告沒有實益，原告只想參加對重返社會有幫助的課程等等，然原告對臺南監獄實施教化的方式與內容，如有不服，亦應依監獄行刑法第6 條及司法院釋字第755 號解釋意旨，尋求救濟，尚難憑此逕認假審會及被告有依錯誤事實或不完整資訊而作成原處分的情形。
⒌如前所述，假審會及被告就原告107年12 月提報假釋申請的
審查，須審酌受刑人執行中的有關表現、社會（含受刑人家庭、犯罪被害人）對受刑人假釋的觀感、家庭支持、對被害人賠償因犯罪所生損害的情形、犯罪情節與屬性、再犯風險的高低、犯後態度等等因素，綜合評估，尚非僅以受刑人報名上課的情形為唯一判準，在無證據顯示假審會及被告有以錯誤事實或不完全資訊而作成原處分的情形下，就被告對於假釋構成要件的判斷及法律效果的裁量，本院即應予以尊重。
㈤原處分尚無原告所指違反正當法律程序的情形：
⒈行政程序法第3條第1項及第3項第4款、第7款規定：「（第1
項）行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。……（第3 項）下列事項，不適用本法之程序規定：……四、犯罪矯正機關或其他收容處所為達成收容目的所為之行為。……七、對公務員所為之人事行政行為。」109年1月15日修正公布前的監獄行刑法，並無假釋審查應給予受刑人陳述意見機會的規範，依行政程序法第3條第1項規定，應有行政程序法的適用。行政程序法第3條第3項第4 款固規定，犯罪矯正機關為達成收容目的所為的行為，不適用行政程序法有關程序的規定，然參酌行政訴訟實務對於行政程序法第3條第3項第7 款的限縮解釋，即對公務員所為的人事行政行為，得透過行政訴訟予以救濟者，即應有行政程序法之適用的見解，假釋審查既得依司法院釋字第691 號解釋尋求行政救濟，自應有行政程序法的適用，以提供最基本的程序保障。
⒉行政程序法第102 條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民
自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」依其法條文義「限制或剝奪人民自由或權利」，此一規定原則上是適用於行政機關積極侵害人民既有法律地位，人民得提起撤銷訴訟除去侵害的侵益處分。如行政機關單純駁回人民的申請，拒絕作成授益處分，受駁回處分之相對人的法律地位並無變動，且因人民於申請時通常已有充分機會提出對其有利的事證，原則上即無再予陳述意見的必要（最高行政法院100年度判字第113號、101年度判字第82號、106年度判字第 2號、107年度判字第338號判決參照）。本件原告曾填寫臺南監獄提供的受刑人出監後生涯規劃表，已如前述，故原告已就其申請假釋及出監後的生涯規劃為意見表達，由於原告依據刑事確定判決在監服刑，且被告對其假釋申請具有一定的判斷餘地及裁量權限，尚無裁量縮減至零的情形（詳後述），原處分固不符原告及早復歸社會的期待，然並無限制或剝奪原告的既有權益，即無行政程序法第102 條規定的適用。
原告主張：假審會未給予原告視訊面談、陳述意見的機會，即一致駁回原告的假釋申請，剝奪原告的聽審權利等等，尚不可採。
⒊原告主張：被告拒絕原告閱覽假審會的簽到表、會議紀錄、
投票結果等，假審會是否確實依法召開、委員有無依法投票等均有疑問，顯為黑箱作業等等。經查，被告提出到院的臺南監獄107年第12 次假審會會議紀錄節本及假審會簽到單顯示，該次會議是於107年12月3日下午2時30 分召開，有典獄長（主席）、戒護科長、教化科長及7名外聘委員共10 人出席（尚有1 名外聘委員未出席），審議臺南監獄教化科所提包括原告在內的146 名假釋案。該會議紀錄節本僅是記載：
「審查結果：㈠一級受刑人：⒈得10票同意全數通過者22名：…（該22名受刑人的編號、姓名）⒉得9票同意，1票反對者15名：…（該15名受刑人的編號、姓名）⒊得8票同意，2票反對者6名：…（該6名受刑人的編號、姓名）⒋得7 票同意，3票反對者1名：…（該1名受刑人的編號、姓名）⒌得6票同意，4票反對者2名：…（該2 名受刑人的編號、姓名）⒍得5票同意，5票反對者1名：…（該1名受刑人的編號、姓名）⒎得4票同意，6票反對者3名：…（該3名受刑人的編號、姓名）⒏得3票同意，7票反對者2名：…（該2名受刑人的編號、姓名）⒐得2票同意，8票反對者2名：…（該2名受刑人的編號、姓名）⒑得1票同意，9票反對者3名：…（該3名受刑人的編號、姓名）⒒得0票同意全數反對者72 名：…（該72名受刑人的編號、姓名）㈡二級受刑人：⒈得10票同意全數通過者1名：…（該1名受刑人的編號、姓名）⒉得9 票同意，1票反對者2名：…（該2 名受刑人的編號、姓名）⒊得7票同意，3票反對者1名：…（該1名受刑人的編號、姓名）⒋得1票同意，9票反對者1名：…（該1名受刑人的編號、姓名）⒌得0票同意全數反對者12名：…（該12 名受刑人的編號、姓名，其中包括原告）㈢未予通過陳報名冊及主要理由如附件。㈣審查結果統計：本監提報人數146人。一級129人。二級17人。本監通過人數50人，未通過96人；其中一級通過46人，未通過83人；二級通過4人，未通過13 人。本監提報人數146人，委員會通過審查50人。通過比率34.25％；未通過比率65.75％。重核假釋0人，註銷假釋0 人，不予假釋0 人。迴避票數：無。臨時動議：提報假釋面談審查受刑人共計9名：…（該9名受刑人的編號、姓名）」等結論，並無記載假審會委員發言內容或討論過程。上開會議紀錄就原告部分記載「得0票同意全數反對」的投票結果，核與107年12月假釋報告表「假釋審查委員會議決議摘要」欄所載「受刑人符合法定假釋要件，經參加審查委員，10人以0 票不通過」等內容相符。又該次假審會的組成與出席人數，亦與「法務部矯正署所屬各監獄假釋審查委員會設置要點」第2 點所定，假審會置委員7至11 人，除典獄長、教化科長及戒護科長為當然委員外，其餘委員由各監獄遴選，報請被告所屬矯正署核准後延聘，以及第6 點規定，以全體委員過半數出席始得開會；對受刑人假釋審查的決議，採無記名投票方式，由出席委員過半數的同意為通過等相符，尚無假審會組成或會議程序不合法的情形。至107年第12 次假審會會議紀錄節本關於出席委員的紀錄及假審會簽到單等，有除典獄長、教化科長及戒護科長外的其他外聘委員姓名，為避免造成外聘委員的困擾，而影響假釋審核的客觀與公正性，甚或產生寒蟬效應，致各監獄難以遴選、延聘適當人選，被告於實務上參據政府資訊公開法第18條第1項第3款（政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業）及第5 款（有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者）等規定，拒絕提供原告，尚非無據。原告上開黑箱作業的指摘，經本院審查確認後，認屬原告的臆測，並無實據。
六、綜上，被告作成原處分尚無以錯誤事實或不完全資訊為基礎的情形，作成原處分的程序亦無違法，原告請求撤銷原處分及訴願決定，判命被告作成准予假釋的行政處分，尚無理由，應予駁回。又本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 26 日
書記官 何閣梅