臺北高等行政法院判決
108年度訴字第65號108年8月22日辯論終結原 告 曾淂蓁訴訟代理人 周宇修 律師被 告 臺北市選舉委員會代 表 人 鄧家基（主任委員）訴訟代理人 陳勵新 律師上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服中央選舉委員會中華民國107年11月20日107年中選訴字第5號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國107年8月31日向被告辦理登記為臺北市第13屆議員選舉候選人，因未繳納保證金，經被告於107年8月31日作成臺北市第13屆議員選舉依法不予受理候選人申請登記通知單（下稱原處分），以保證金不合規定為由，不予受理。
原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告猶為不服，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：
（一）保證金制度實給予小政黨及弱勢候選人過度限制，自屬違憲。中央選舉委員會（下稱中選會）並未告知何以計算出新台幣（下同）20萬元之結論，欠缺理由，與行政程序法第5、43條之意旨不符，當非合法。中選會於合憲性解釋下，自應於權責範圍內盡可能減輕候選人就保證金之負擔，甚至得以1元作為象徵性金額。詎料，中選會仍以20萬元作為直轄市議員選舉候選人之保證金門檻，與附件5各國係「國會議員保證金」之門檻相較，仍顯屬過高，違反比例原則。基於舉重以明輕之法理，中選會之公告實已欠缺必要性，自屬違法。自應予以變更。
（二）公職人員選舉罷免法第7條、第32條及第33條等規定，僅以參選保證金作為防止選舉人輕率參選之手段，但就無證據顯示輕率登記參選，且具有相當政治支持度或至少與有繳交保證金者相同之政治支持度，但財力無法負擔保證金之參選人，系爭規定並未設有可代替保證金之方法，例如改採連署等替代方案，是系爭規定在手段上顯然不能謂為最小侵害手段，不具必要性，已過度侵害人民受憲法保障之參政權（憲法第17條及第130條參照），不利於國民主權原理及民主原則之落實及永續發展，系爭規定實屬違憲。鈞院自應拒絕適用，並撤銷原處分或確認原處分違法。
（三）原告尋得一加拿大案件Szuchewycz v Canada (AttorneyGeneral),2017 ABQB 645，聲請人Szuchewycz因104年參加聯邦選舉時因認為保證金制度有違憲疑義而發動訴訟。加拿大選舉法第66、67條對於參選共有三部分之要求：連署、見證人、保證金。其中保證金的部分被加拿大憲法法院宣告違憲。理由略為：1.法院認為，防止人民輕浮的(frivolous)參選，確實是立法者能追求的正當利益。但為達此目的，連署制度已經足夠。2.相較之下，1,000元加幣的金額雖然不高。即便如此，法院依舊認為，保證金會使得認真且令人稱讚的候選人可能因此無法參與選舉，使得包括聲請人在內的許多人傳達意見給公眾、以及以成為候選人有意義地參與選舉程序的權利受到侵害。
（四）聲明求為判決：先位聲明：1.原處分及訴願決定均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
備位聲明：1.確認原處分違法。2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）被告所作成之行政處分並未違反公職人員選舉罷免法第32條第1項、第33條之規定。公職人員選舉罷免法第32條第1項、第33條之規定就繳納保證金之規定，係防止人民任意參與直轄市議員之候選，耗費社會資源，在合理範圍內所為適當之規範，如得票達法定門檻即得領回保證金，並非強制被選舉人負擔鉅額之選舉費用，尚難認為對人民之被選舉權、參政權為不必要之限制，與憲法規定之平等權亦無違背，是就保證金額之酌定，並未逾越立法裁量之範圍，與憲法尚無違背。原告所提之連署制度及加拿大選舉法案件，僅能提供予立法委員供作是否需要修法之參考。
（二）聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
四、兩造爭執之要旨：本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，堪認屬實。原告主張被告依公職人員選舉罷免法第32條第1項與第33條規定，以及中選會107年8月23日中選務字第1073150280號公告（下稱中選會107年8月23日公告）命原告應繳納參選臺北市議員候選人20萬元保證金之原處分，有違反比例原則云云，被告則以前揭情詞答辯。依兩造之論述，本件應審酌之爭點即為：原告申請登記臺北市議員參選人未繳交保證金20萬元，被告以原處分不予受理原告申請，於法是否有據？以下分別敘明之。
五、本院之判斷：
（一）本件適用法律之依據：
1.按「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」；「（第1項）登記為候選人時，應繳納保證金；其數額由選舉委員會先期公告。（第2項）全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉候選人之保證金，依公告數額，由登記之政黨按登記人數繳納。（第3項）保證金之繳納，以現金、金融機構簽發之本票、保付支票或郵局之劃撥支票為限；繳納現金不得以硬幣為之。（第4項）保證金應於當選人名單公告日後30日內發還。但有下列情事之一者，不予發還：一、全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉候選人未當選。
二、前款以外選舉未當選之候選人，得票不足各該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數10%。（第5項）前項第2款所稱該選舉區選舉人總數，應先扣除依戶籍法第47條第4項及第5項規定戶籍逕為遷入該戶政事務所之選舉人人數。（第6項）第4項保證金發還前，依第130條第2項規定應逕予扣除者，應先予以扣除，有餘額時，發還其餘額。」；「登記為候選人時，應備具選舉委員會規定之表件及保證金，於規定時間內，向受理登記之選舉委員會辦理。表件或保證金不合規定，或未於規定時間內辦理者，不予受理。」公職人員選舉罷免法第7條第1項、第32條及第33條分別定有明文。
2.次按中選會107年8月23日公告：「主旨：公告107年直轄市長、縣（市）長、直轄市議員、縣（市）議員選舉候選人登記期間、地點、應具備之表件及應繳納之保證金數額等事項。……公告事項：……四、申請登記應繳納之保證金：……（三）直轄市議員選舉：每一候選人應繳納之保證金為新臺幣20萬元。」，前揭公告即公職人員選舉罷免法（直轄市議員選舉）之主管機關中選會，依據同法第32條規定公告，經核並未逾越權限，未違反法律保留原則，且其公告內容非難以理解，並可得預見，亦未違反明確性原則，本院自予尊重。
3.再按「司法院釋字第546號解釋略以：『本院院字第2810號解釋……旨在闡釋提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。惟所謂被侵害之權利或利益，經審議或審判結果，無從補救或無法回復者，並不包括依國家制度設計，性質上屬於重複發生之權利或法律上利益，人民因參與或分享，得反覆行使之情形。是人民申請為公職人員選舉候選人時，因主管機關認其資格與規定不合，而予以核駁，申請人不服提起行政爭訟，雖選舉已辦理完畢，但人民之被選舉權，既為憲法所保障，且性質上得反覆行使，若該項選舉制度繼續存在，則審議或審判結果對其參與另次選舉成為候選人資格之權利仍具實益者，並非無權利保護必要者可比，此類訴訟相關法院自應予以受理，本院上開解釋，應予補充。』可知，人民申請為各種公職人員選舉的候選人時，如果經主管機關駁回，申請人不服提起行政訴訟，雖選舉已經辦理完畢，但人民的被選舉權，既為憲法所保障，且性質上得反覆行使，若該項選舉制度繼續存在，則因審判結果對其參與另次選舉成為候選人的權利仍具實益，自有請求法院審判以保護其權利的必要。」（最高行政法院108年度判字第44號判決參照）。
（二）再按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。又人民對於尚不具有形式存續力之違法行政處分之救濟，固應提起撤銷訴訟，且須遵守撤銷訴訟之提起期間，然如行政處分在人民提起撤銷訴訟之前已執行完畢而無回復原狀可能者，即無提起撤銷訴訟之實益及必要，此際倘人民具有即受確認判決之法律上利益，為貫徹人民依憲法第16條規定享有之訴訟權，得依行政訴訟法第6條第1項後段規定直接獨立提起確認行政處分違法訴訟（最高行政法院101年度判字第760號判決意旨參照）。
準此，人民申請為各種公職人員選舉的候選人，如果經主管機關駁回，而認為其憲法所保障的被選舉權受到違法侵害，依法提起行政訴訟時，原則上應提起請求主管機關作成其所申請行政處分的課予義務訴訟，而非僅提起請求撤銷主管機關駁回其申請處分的訴訟，否則即使勝訴，因撤銷主管機關駁回其申請的行政處分，並不相當於命主管機關作成其所申請的行政處分，原告請求法院保護其權益的目的，亦無法在一次訴訟中實現。然而，如果該次選舉已經辦理完畢，人民提起課予義務訴訟，即使勝訴也無法參與該次選舉成為候選人，而且人民的被選舉權，性質上可以反覆行使，若該項選舉制度繼續存在，則因審判結果對其參與另次選舉成為候選人的權利仍具實益，而有即受確認判決的法律上利益，此時即應改提確認行政機關駁回其申請之處分為違法的訴訟，方屬正確的訴訟類型（另參閱林三欽，試論「行政爭訟實益」之欠缺－兼評大法官釋字第546號解釋，收於：「行政爭訟制度」與「信賴保護原則」之課題，頁124-125，新學林，2008年2月）。經查，原告不服原處分而於108年1月18日向本院提起行政訴訟，惟該次臺北市議員選舉已於107年11月24日辦理完畢，參酌上述說明，原告應提起確認原處分為違法的訴訟。惟原告先位聲明：「原處分及訴願決定均撤銷」，因為原告所提起之撤銷訴訟即使勝訴，亦無法實現其請求法院保護其權利的目的，而欠缺權利保護必要。故原告先位聲明經本院闡明後，仍堅持主張提起撤銷訴訟（本院卷第169頁筆錄），求為判決撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
（三）經查，原告於107年8月31日向被告申請登記為臺北市第13屆議員選舉第6選區候選人，因原告拒絕繳納保證金20萬元，經被告認保證金不合規定，於同日做成原處分，載以：「主旨：台端申請登記為臺北市第13屆議員選舉第6選區候選人，依法應不予受理。理由及法規依據：一、理由：保證金不合規定。二、法規依據：依公職人員選舉罷免法第32條第1項、第3項、第33條及其施行細則第15條第1項、第2項、第6項。」此有原處分（本院卷第19頁）、訴願決定書（本院卷第21-22頁）、中選會107年8月23日公告（本院卷第73至75頁）等在卷可稽，堪認屬實，揆諸前揭規定，於法並無不合。
（四）原告雖主張保證金制度過度限制小黨及弱勢候選人，20萬元保證金額度顯屬過高，欠缺必要且違反比例原則云云。惟按司法院釋字第468號解釋略以：「總統副總統選舉罷免法第23條第2項及第4項規定，總統、副總統候選人須於法定期間內尋求最近一次中央民意代表選舉選舉人總數
1.5%以上之連署，旨在採行連署制度，以表達被連署人有相當程度之政治支持，藉與政黨推薦候選人之要件相平衡，並防止人民任意參與總統、副總統之候選，耗費社會資源，在合理範圍內所為適當之規範，尚難認為對總統、副總統之被選舉權為不必要之限制，與憲法規定之平等權亦無違背。又為保證連署人數確有同條第4項所定人數1/2以上，由被連署人依同條第1項提供保證金100萬元，並未逾越立法裁量之範圍，與憲法第23條規定尚無違背。總統副總統選舉連署及查核辦法係主管機關依總統副總統選舉罷免法第23條第9項授權所訂定，其授權有明確之目的及範圍，同辦法第2條第3項關於書件不全、不符規定或保證金不足者，中央選舉委員會應拒絕受理其申請之規定，符合法律授權之意旨，與憲法並無牴觸。」系爭公職人員選舉罷免法第32條立法意旨則記載：「本條規定候選人應繳納保證金，如得票未達規定數額則不予發還，以防止選舉人輕率登記為候選人。」又該條於94年修正時，其修法理由另記載：「原條文中規定，村、里長候選人免繳納保證金，參選人未經審慎考量，即登記為候選人。造成村、里長參選人數暴增，為使參選人不任意登記為候選人，藉以節省社會資源與國家公帑，並維護公平原則，爰刪除第一項後段但書免繳保證金之規定。」查上開解釋意旨，雖係針對正副總統選舉罷免法聯署制度與應提供之保證金額度所作成之解釋，所涉規定與本件有關參選人參選保證金不同，惟觀諸其二者立法目的，皆係為使參選人審慎考量是否決定要登記擔任候選人，並確認其確實具有一定之民意基礎，而非基於輕率決定或隨意起舞即逕自參選，藉以節省社會資源與國家公帑，並確保選舉制度可以確實且有效選任出民選公職人員，以作為國家與地方自治團體首長或代議士。綜上可知，公職人員選舉罷免法第32條第1項（有關保證金）規定，主要目的是防止選舉人輕率登記為候選人，並非強制候選人負擔鉅額之選舉費用（原則上該保證金會退回如前揭法律規定），難認違反憲法平等保障參政權或被選舉權。故原告此部分之主張，容有誤解而顯不足採。
（五）再查，本件107年度臺北市議員之選舉候選人應繳交之保證金20萬元，中選會自87年起適逢選舉年之91年、95年、99年、103年至本件107年度公告之金額均相同（均為20萬元）業經被告陳述明確，而衡酌87年9月至107年9月的消費者物價指數（CPI）上漲幅度已經高達21.03%（即通貨膨脹率），換言之，107年間的20萬元，於87年間僅能購買價值165,248元的商品（即購買力，上開CPI漲跌及購買力換算等資料，係主計處於網路上公開可供任何人查詢之公開資訊，http://estat.dgbas.gov.tw/cpi_curv/cpi_c
urv.asp，最後瀏覽日：108年3月27日）；因此上開市議員選舉候選人之保證金，並非客觀上難以達成的要求，亦非對原告被選舉權的不當限制，又上開保證金之金額（20萬元）也沒有逾越立法裁量的範圍，除未侵害人民的參政權外，亦間接防免無一定民意基礎之人任意登記為候選人，造成市議員參選人數暴增，以節省社會資源與國家公帑，並維護公平原則，且上開保證金除依前揭公職人員選舉罷免法第32條第4項但書規定不予發還外，原則應予發還；且查市議員候選人所得選票達法定標準，尚有依得票數計算之補助款；再者，雖然系爭規定要求參選人應繳納一定金額之保證金，惟若於選舉結束後其得票數達到該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數10％時，依規定所繳納保證金將全數發還，並非強制參選人必須負擔高額之競選費用。是以，系爭規定既有其防止未具有一定民意基礎之人濫行登記參選，耗費社會資源與國家公帑之公共目的，又本件原告係登記參選臺北市議員選舉，依照上開中選會107年8月23日公告，該選舉應繳納保證金之金額為20萬元，中選會既未逾越立法者授予之裁量範圍，且該金額按照當時社會經濟環境與國民平均所得，非鉅資而在籌措上具有困難，且若於選舉結束後候選人得票數有達相關規定之標準，該保證金將如數發還，難認相關規定有過度侵害憲法第17條所保障人民之參政權，故原告上開主張，難認可採。
（六）原告復主張系爭規定未有保證金制度之替代方案，侵害人民參政權，並舉例應改採聯署制度等侵害較小之手段，應屬違憲，本院應拒為適用云云。然查，憲法第130條規定：「......除本憲法及『法律』規定者外......」，而公職人員選舉罷免法第1條規定：「公職人員選舉、罷免，依本法之規定。」，是以，關於公職人員選舉罷免之程序及相關規則，即應按立法者所制定之公職人員選舉罷免法為之。承前所述，為防止選舉制度遭到濫用，並確保參選人確實具有一定之民意基礎，立法者於制定公職人員選舉罷免法時，選擇以參選保證金制度以抑止前開情形，此為立法者考量我國社會發展與民情所為而為制度之形塑，立法者既已就法制度之立法裁量空間，非有違反憲法所賦予之權限範圍並侵害憲法保障之參政權，司法機關本於司法謙抑原則，應尊重立法者之立法裁量。是故，原告雖主張系爭規定未設有其他替代保證金制度之方案，過度侵害人民受憲法保障之參政權，惟此制度設計屬於立法者立法裁量之判斷，本件既已如前述認為保證金制度並未過度限制人民之參政權，則就立法者在未違反憲法於立法裁量範圍內對於選舉制度之型塑，司法機關自應予以尊重，縱有改進之空間，亦應由立法者以立法之方式或立法授權主管機關加以修正，非司法機關可為指摘，原告主張，應無足採。
（七）綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。又原告援引國外比較法判決稱原處分有違法之處，然該國法制度與我國顯有不同，且案情與本案有別，不得比附援引。原告仍執前詞，以先位聲明訴請撤銷如其聲明所示、備位聲明確認原處分違法，為無理由，均應駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 9 月 19 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 9 月 19 日
書記官 蕭 純 純