臺北高等行政法院判決
108年度訴字第657號109年1月9日辯論終結原 告 吳素紅
解淑芬林聖翔劉惠如共 同訴訟代理人 林明侖 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠徐昀沅上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月10日府訴三字第1086101605號、同年月8日府訴三字第1086101431號、府訴二字第1086101345號及府訴三字第1086101428號訴願決定（下合稱訴願決定），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告吳素紅、解淑芬、林聖翔、劉惠如分別為○○市○○區○○○路○巷○號9樓、5號7樓、7號3樓及9號4樓建築物（下合稱系爭建物，提及個別建物則分別簡稱5號9樓、5號7樓、7號3樓及9號4樓建物）之所有人。系爭建物坐落之臺北市○○區○○段○○○○○號土地，位於都市計畫商業區，臺北市政府以民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫（下稱83年都市計畫）圖說，及臺北市政府以105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105年都市計畫），均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，先於106年4月11日及14日發函通知原告改善，繼於107年8月6日及7日發函通知原告將派員至系爭建物現場勘查，再於107年9月7日及10日發函通知原告陳述意見後，審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以107年12月19日北市都築字第10760677662號函檢送同日北市都築字第10760677661號裁處書予原告吳素紅，以107年12月19日北市都築字第10760677642號函檢送同日北市都築字第10760677641號裁處書予原告解淑芬，復以107年12月20日北市都築字第10760677832號函檢送同日北市都築字第10760677831號裁處書予原告林聖翔，另以107年12月20日北市都築字第10760680282號函檢送同日北市都築字第10760680281號裁處書予原告劉惠如（上述4份裁處書，以下合稱原處分），分別對其4人裁處罰鍰新臺幣（下同）10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：渠等購買系爭建物時，建商或房仲從未告知該建物所
在區域有不得作為住宅使用之特別限制，甚至強調系爭建物係住商兩用，故渠等確實不知系爭建物所在地區不得作住宅使用。渠等因臺北市政府稅捐稽徵處（下稱稅捐處）之法令宣導，就系爭建物申請依住家房屋之稅率課稅，稅捐處不僅未告知系爭建物所在區域不得作為住宅使用，甚且積極同意渠等之申請，且渠等於系爭建物設戶籍時，戶政機關並無提出質疑。上開行政行為均屬足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。又被告於建商申請建造執照與使用執照時，未發現任何違法處，且對建商推出建案與放送廣告渾然不覺，渠等信賴政府之把關，購置系爭建物，屬具體之信賴表現，且與信賴基礎有因果關係；況系爭建物所有權狀並未記載不得作為住宅使用，渠等對該公文書之信賴，並無行政程序法第119條規定不值得保護之情形。被告既藉由稅捐處審定系爭建物可申請按住家用稅率課稅，卻又認系爭建物所在區域不得作為住宅使用，違反行政程序法第9、36、43條等規定，亦有違信賴保護原則、誠信原則及禁反言原則。又原處分適用之臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）、105年都市計畫，及106年10月5日發布之「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則），均屬新法規範，渠等就系爭建物申請變更為依住家用稅率課稅，係於該等新法規範訂定前即已終結之事實，被告以新法為據對渠等裁罰，依司法院釋字第574號解釋意旨，乃違反法律不溯及既往原則及法治國原則。再者，臺北市土地使用分區管制自治條例第21至24條及88年4月30日修正前臺北市土地使用分區管制規則第30條關於商業區「不允許使用」之規範，皆未限制商業區不得作住宅使用，另依該自治條例第94條規定，渠等得繼續使用系爭建物至新建止，被告執意依與該自治條例規定有出入之都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，有違誠信原則。又渠等購買系爭建物時，賣方係以住宅為標示，現場氛圍就是住宅交易，且都市計畫書為公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關之資料，渠等為一般民眾，無法充分了解都市計畫內容，當時亦無垂手可得之都市計畫使用分區資訊，且被告係為準備開罰，始於107年6月26日公布大彎北段執照查詢專區，並製作大彎北段土地使用分區不得作為住宅使用告知單，在此之前，未完整揭露該地區為商業區之資訊，加以過往商業區即得作住宅使用，稅捐處亦依房屋稅條例實際使用情形核定系爭建物適用自用住宅稅率，稅捐處與被告編制上同屬臺北市政府，民眾豈能預料同一公法人會有如此精神錯亂之情形。故渠等欠缺行為之違法性認識，對於行為具有處罰上效果之認知有錯誤，不具故意過失，也無期待可能性。且原處分未說明渠等在現況之下究應如何辦理變更稅率，反誘導渠等變更稅率以配合規避檢查，另所謂停止違規使用意所指為何，自原處分內容亦無從得知，故原處分顯違明確性原則。又裁處作業原則內容限制人民諸多自由及權利，包括罰鍰及其他諸多公法上義務，卻無法律授權，另81年都市計畫根本未限制商業區不得有住宅，被告於83年都市計畫所為，係加諸法律所無之限制，均有違法律保留原則。又都市計畫法第79條規定並無級距差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以級距較高之金額對渠等裁罰，亦屬違法。再者，渠等分別於99年及103年取得系爭建物所有權，被告卻直至107年始對渠等裁罰，依行政罰法第27條第1、2項規定，其裁處權因3年期間經過而消滅，自屬違法。此外，系爭建物均小於500平方公尺，依臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法（下稱臺北市免辦使照辦法）規定，即便使用用途與使用執照上記載不符，仍可合法使用，免辦使用執照變更。
三、被告抗辯：㈠聲明：駁回原告之訴。
㈡陳述：系爭建物坐落之土地依照都市計畫法規定，係作商業
區及娛樂區使用，不得供住宅使用，被告屢次召開專案說明會，並數次對原告發函為行政指導，惟原告仍執意將系爭建物作住宅使用，主觀上即有繼續將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在，被告審認系爭建物面積分別為150.38、150.
38、128.83及128.83平方公尺，屬裁處作業原則規定之級距三，依都市計畫法第79條第1項前段規定，裁處原告4人各10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。原告所指建商與仲介等銷售賣方之告知，並非行政機關之行為，不得作為信賴基礎；另稅捐處係以系爭建物實際作為住宅使用之事實為據，核定系爭建物按住家稅率課徵房屋稅，至該建物作住宅使用是否合法，非稅捐處有權認定，故稅捐處對系爭建物依住家稅率課徵房屋稅之處分，亦非信賴基礎。原處分係就原告違反都市計畫之使用裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。又系爭建物坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。上開自治條例第21至24條第3款，均明定第1種及第4種商業區之使用，經臺北市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用，故商業區非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。83年都市計畫書圖，已明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用，嗣105年都市計畫書就此部分並無變更，被告於106年間查得系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭建物作為住宅使用之事實狀態尚未終結，被告依89年1月26日即修正施行之都市計畫法第79條規定作成原處分，與法律不溯及既往無涉，亦未違反法治國原則；至裁處作業原則僅為裁量基準，非直接限制人民權利義務之依據，且其係依據主要建物面積、已否裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。臺北市政府104年4月29日公告，則僅將裁處權交由被告行使，皆不涉及違反法律不溯及既往原則問題。又系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建物用途均無住宅用，被告屢向原告通知將至系爭建物會勘，均未獲原告回應，致未能進入調查，被告依調查其他事證結果，認定系爭建物坐落土地屬商業區，不得作為住宅使用，原告違反都市計畫法第32條規定，而作成原處分，無違行政程序法第9、3 6、43條等規定。又原告於99年及103年取得系爭建物所有權後，即長年違反都市計畫作住宅使用，其主張就系爭建物得依臺北市土地使用分區管制規則第93、94條規定繼續違法使用，與該等規定要件不符。再者，原告至遲在收受被告行政指導函時，即已知悉系爭建物有違規使用情事，卻未改善違法情形，主觀上有繼續將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在，且對違反都市計畫法相關規定具有不法意識，所稱欠缺違法性認識一節，亦無可採。原告取得系爭建物即作為住宅使用，直至原處分作成時，該違背土地分區管制之使用行為仍繼續進行中，自無裁處權因期間經過而消滅可言。
四、如事實概要欄所載之事實，有被告106年4月11日北市都築字第10632739700、10632737500、10632739900號函、同年月14日北市都築字第10632907300號函（下合稱通知改善函）、107年8月6日北市都築字第1076022615、1076022605號函、同年月7日北市都築字第1076022763、1076022811號函（下合稱通知現勘函）、現場使用情形訪視表、107年9月7日北市都築字第1076034556、1076034554號函、同年月10日北市都築字第1076034981、1076034999號函（下合稱通知陳述意見函）、原處分書，附原處分卷第1至3、29至31、57至59、85至87、7至8、35至36、63至64、91至92、11至13、39至41、67至69、95至97、15至17、43至45、71至73、99至101、21至26、49至54、77至82、105至110頁，訴願決定書附本院卷第35至73頁，及系爭建物之所有權資料、使用分區圖、使用執照，附外放之答辯卷第7至14、55、69至71頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告認定系爭建物作為住宅使用，違反所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分裁處原告4人各10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，有無違誤？經查：
㈠應適用之法令：
⒈首按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」行政程序法第15條第1項規定：
「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，依前引行政程序法及臺北市政府組織自治條例條文規定，被告對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限，合先敘明。
⒉次按都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細
部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……。」臺北市政府依都市計畫法第85條之授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」第10條第1項第2款、第2項規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用：……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，……。」嗣於100年7月22日將「都市計畫法臺北市施行細則」更名為「臺北市都市計畫施行自治條例」，該自治條例第10條第1項第2款、第2項及第10條之1第2款、第25條等規定之條號及內容，與前揭施行細則條文一致。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，若因故意或過失，而有違反都市細部計畫為使用之情形，被告即得依都市計畫法第79條第1項規定裁處罰鍰及限期令其停止為違法使用。
⒊再按被告為有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使
用之違反都市計畫法案件，訂有裁處作業原則，依其第2點：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表（即如附表所示）……。」等規定，可知該裁處作業原則係區分建物違規供作住宅使用之面積大小（區分為五級距），及違規使用人經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等不同情節，分別訂定不同裁罰金額及管制改正期限與手段，俾就同一地區之同類型違規案件，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告援為裁罰及管制處分之參考，本院予以尊重。原告主張原處分依並無授權依據之裁處作業原則裁罰，有違憲法第23條及法律保留原則云云，並無可採。
㈡經查：
⒈系爭建物坐落之土地，位於臺北市政府83年都市○○街廓編
號A6範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用（參見答辯卷第23頁），依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，僅容許醫療保健服務業、社區通訊設施、社區安全設施、公務機關、社教設施、文康設施、日常用品零售業等使用，並未容許供住宅使用（參見答辯卷第20至21頁）；另依臺北市政府嗣後公告之105年都市計畫，系爭建物坐落之土地所位處街廓編號A6，仍屬商業區供一般商業使用，即供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，修訂計畫內容更載明不得供住宅使用（參見答辯卷第49頁）。而系爭建物所在地上11層、地下2層之大樓，係經被告於99年4月30日核發99使字第0146號使用執照（參見答辯卷第69頁），是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用。惟原告於本院準備期日，自陳系爭建物作為住宅使用（參見本院卷第122頁），故與83年都市計畫及105年都市計畫對於系爭建物坐落土地限定之用途相違，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。
⒉次查，被告於106年4月間曾對原告4人分別寄發通知改善函
，告知系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，惟前經稅捐處現勘有供住宅使用事實，據以同意依住家稅率課徵房屋稅；系爭建物如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理（參見原處分卷第1至3、29至31、57至59、85至87頁），並於106年4月17日、17日、21日及19日送達其4人，有送達證書附原處分卷第5、3
3、61、89頁可稽。是原告至遲於收受上開函文送達之日，即知悉其等將系爭建物供作住宅用途，係屬違法。然被告嗣查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故對原告寄發通知現勘函，通知原告將於107年9月6日及7日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以認定非住宅使用（參見原處分卷第7至8、35至36、63至64、91至92頁），惟屆期未獲原告配合無法進入；被告再以通知陳述意見函，通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見（參見原處分卷第15至17、43至45、71至73、99至101頁），仍未獲原告回應，且參諸原告於本院108年9月11日準備期日，自承將系爭建物作住宅使用等語，足見其等經被告告知系爭建物依所在區域之都市計畫使用分區管制規定，不得作住宅使用後，仍違規將系爭建物供作住宅用途，即係故意違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令，則被告審酌系爭建物總面積分別為150.38、150.38、128.83、128.83平方公尺（參見答辯卷第7至14頁之系爭建物所有權資料），屬裁罰作業原則第5點之級距三（面積100平方公尺以上，未達165平方公尺），依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對原告4人各裁處該級距第1階段之罰鍰10萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核尚無違誤。
㈢原告雖主張：原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言
原則，及行政程序法第9、36、43條等規定云云。惟查，信賴保護原則之適用，須符合：⒈信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。⒉信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。⒊信賴在客觀上值得保護等要件。原告雖主張購買系爭建物時，建商或房仲未曾告知該建物所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，甚至強調系爭建物係住商兩用云云，惟查，原告林聖翔係於103年6月24日以贈與為原因而登記為7號3樓建物所有人，有該建物所有權登記資料附答辯卷第11、12頁可稽，故其既非經人居間仲介而向建商購買上開建物，所稱因信賴建商及仲介業者表示該建物為住商兩用始取得其所有權云云，委無足採；至原告吳素紅、解淑芬、劉惠如取得5號9樓、5號7樓及9號4樓建物之所有權，固係以買賣為原因（參見答辯卷第7至10、13、14頁），惟其等所述建商與仲介業者對該等建物性質及用途之說明，既非行政機關所為，並不得作為信賴基礎。又稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，是原告另主張系爭建物經稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使其等對於系爭建物可合法供作住宅使用產生信賴云云，亦非可採。另土地及建築改良物之所有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之明確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市計畫，則原告再以系爭建物所有權狀未記載「不得作為住宅使用」（參見原告吳素紅訴願卷第36頁、原告解淑芬訴願卷第48頁、原告林聖翔訴願卷第48頁、原告劉惠如訴願卷第49頁）為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用產生信賴云云，仍難採憑。又依戶籍法第1、3、4、15條等規定，可知戶籍登記係對於具有中華民國國籍之國民，以戶為單位（在一家或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長），登記戶內人口之身分（包括出生、認領、收養、終止收養、結婚、離婚、監護、輔助、未成年子女權利義務行使負擔、死亡、死亡宣告登記、原住民身分及民族別）；初設戶籍；遷徙（包括遷出、遷入、住址變更）；分（合）戶；出生地等事項，藉此掌握定居於我國國民人口身分與居住分布狀況，故戶籍登記並非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示，原告另以戶政機關對其等將戶籍設於系爭建物並未提出質疑，主張對系爭建物得作住宅使用產生信賴，同無足取。再者，系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，系爭建物分別位於地上3、4、7、9層，該等樓層之用途均為一般事務所（參見答辯卷第70頁），並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，故亦不得作為原告信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。至原告主張建造執照及使用執照於106年始經加註「不得供住宅使用」等字句，固為被告所不否認，然上述加註文字無非法令規定之重申，縱無此記載，亦非得反面推認可作住宅區使用。又被告前代表人許志堅於97年5月6日在臺北市議會接受質詢時，係稱大彎北段於都市計畫規劃為商業、娛樂區部分，經臺北市政府歷經大半年、多次開會討論結果，將在公告後有條件放寬作住宅使用等語（參見本院卷第78頁），故其所述僅係臺北市政府對該區域將來都市計畫變更之初步規劃方案，並非業經都市計畫法主管機關發布而對外生效之都市計畫土地使用分區管制內容，要不足使原告對於系爭建物得作住宅使用產生信賴；且被告係因查得原告向稅捐處申報系爭建物作住家使用，經核定按住家用稅率課徵房屋稅，嗣通知原告將前往系爭建物現場會勘，惟未獲原告配合，復通知原告提出系爭建物未作住宅使用之事證供核及陳述意見，原告仍無回應，乃綜合上述事證，認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無原告所指違反信賴保護原則、誠信原則，及行政程序法第9、36、43條等規定之情事。原告聲請調取被告審核系爭建物之建商申請建造執照、使用執照之相關文件，及臺北市政府對於建商及代銷商就系爭建物設置大型廣告物等文宣之核准文件等資料，因均非都市計畫主管機關，對於系爭建物有無違反都市計畫土地使用分區管制而為使用之事，所表示意見，無從使原告產生系爭建物依都市計畫得供住宅使用之合理信賴，故與原處分有無違反信賴保護、誠信、禁反言及有利不利一律注意等原則之判斷無關，自無調查之必要，附此敘明。
㈣原告復主張：渠等早在原處分適用之臺北市政府104年4月29
日公告、105年都市計畫及裁處作業原則等法令公告與訂定發布前，即就系爭建物申請變更為依住家用稅率課稅，被告以上開新法為據對渠等裁罰，乃違反法律不溯及既往原則云云。惟特定法條之所有構成要件事實，如於新法生效施行後始完全實現時，無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果；除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍，業據司法院釋字第620號解釋理由闡述甚明。查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，然原告於99年及103年取得系爭建物所有權後，即作為住宅使用至今，且其等經被告通知，分別於106年4月17日、21日及19日，知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善，業如前述；則被告經臺北市政府以104年4月29日公告，將該府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，於107年12月19日及20日作成原處分，依89年1月26日即已修正之都市計畫法第79條第1項規定，對原告於上開通知改善函合法送達至原處分作成時，故意違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰及命限期改善，所適用之法律，於原告將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被告亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯既往原則之情事。至臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁處作業原則，係該府為協助被告就違反都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，被告係參酌原告之違規情節，符合裁處作業原則第5點級距三第1階段之情形，依都市計畫法第79條第1項規定，各裁處原告4人罰鍰10萬元，且限於文到次日起9個月內停止違規使用，並非逕依裁處作業原則作成原處分，亦無原告所指依新法規範對生效前已終結事實裁罰，而違反法律不溯及既往原則之問題。
㈤原告又主張：臺北市土地使用分區管制自治條例第21至24條
及第30條關於商業區「不允許使用」之規範，皆未限制商業區不得作住宅使用，83年都市計畫限制商業區不得作住宅使用，係加諸法律所無之限制，有違法律保留原則；另依上開自治條例第94條規定，渠等得繼續使用系爭建物至新建止，被告執意依與該自治條例規定有出入之都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，有違誠信原則云云。惟依前引都市計畫法第32、85條等規定，都市計畫範圍內之土地依都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之效。是臺北市政府訂定之臺北市土地使用分區管制自治條例，固已有關於商業區中第一種至第四種商業區之使用管制規定，惟不妨礙臺北市政府於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制。則83年都市計畫因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，如就系爭建物坐落之商業區土地，未容許供住宅使用，嗣於105年都市計畫，進一步載明該區土地不得供住宅使用，符合前揭都市計畫法條文之立法意旨，無原告所指違反法律保留原則之問題，原告聲請向臺北市政府調取關於105年都市計畫書擬定、審議之相關文件，旨欲證明該都市計畫違背臺北市都市計畫施行自治條例與土地使用分區管制自治條例，而有違反法律保留原則情事，依上說明，核無必要。次按臺北市土地使用分區管制自治條例第93條規定：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列3類：一、第1類：嚴重破壞環境品質者：……二、第2類：與主要使用不相容者：……三、第3類：
設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前2類者。」第94條規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：一、第1類、第2類者，市政府得視情況依規定限期令其變更使用或遷移。二、第3類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。三、第1類與第2類於停止使用滿1年及第3類於停止使用滿2年者，不得再繼續為原來之使用。
四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。五、原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時，除位於公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、增建、改建。」係為保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定，有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有臺北市政府營利事業登記證者，有臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號令附本院卷第269頁可參。惟系爭建物位於83年都市計畫案之A6街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，原告吳素紅於99年7月20日、原告解淑芬於99年8月3日、原告林聖翔於103年6月24日及原告劉惠如於103年4月30日登記為系爭建物所有權人（參見答辯卷第7、9、11及13頁）後，即未遵照使用管制規定，將該建物供住宅使用，自非前揭自治條例規定所欲保障之原有合法使用者，是原告主張系爭建物得依上開自治條例規定，繼續違法作住宅使用至新建止，原處分依都市計畫法第79條第1項規定對其等裁罰及命限期改善，有違誠信原則云云，不足採取。
㈥原告繼主張：原處分未能說明於現況下，原告應如何依法辦
理變更稅率及如何停止違規使用，有違明確性原則云云。惟查，原處分業已詳載被告認定系爭建物違反都市計畫所定土地使用管制限制之事實與所持理由，及對原告裁處罰鍰10萬元與限期停止違規使用之法令依據，符合行政程序法第96條第1項第2款即書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據之規定，且足使原告判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會；況被告早在原處分作成前之106年4月間，即對原告寄發通知改善函，告知原告系爭建物坐落之土地，依分區都市計畫書，不准作住宅使用，則原告對於原處分命其等停止違規使用，係指停止將系爭建物供作不合都市計畫土地使用分區管制之住宅使用一節，自係知之甚明，故原處分並無原告所指違反明確性原則之情事。
㈦原告再主張：渠等對系爭建物供住宅使用應受處罰，欠缺違
法性認識，且對於遵守都市計畫法第79條規定並無任何期待可能性云云。惟按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」所謂「不知法規」，係指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何（即所謂欠缺違法性認識），非謂違反行政法上義務之行為人，必須對自己之行為究竟違反哪一法規規定有所認知，故行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備違法性認識，而無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。承前所述，臺北市政府於原告取得系爭建物所有權前，即已發布83年都市計畫，規定該等建物所坐落土地不得供住宅使用，故原告於購買或受贈系爭建物後，就負有按臺北市政府發布之都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務，加以被告已先後數次通知原告勿將系爭建物繼續供作住宅使用，以免違規受罰，原告對於系爭建物不得供作住宅使用，自屬知悉，要無行政罰法第8條前段所定「不知法規」之欠缺違法性認識情形；且原告對於依都市計畫法第79條第1項規定，就系爭建物所負應依都市計畫法令所定管制內容而為使用之義務，並無何在事實上或法律上無法期待其遵守之情形，其等執意將系爭建物繼續作住宅使用，係明知而有意違反都市計畫法第79條第1項規定，並非該條文對人民課予之義務，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，無法期待人民遵守，故原告主張對於將系爭建物供作住宅使用之違法性並無認知，且對於遵守都市計畫法第79條第1項規定並無任何期待可能性云云，殊難採憑。
㈧原告另主張：渠等分別於99年及103年購買或受贈系爭建物
使用，被告於107年間始作成原處分，已逾越3年之裁處權期間云云。惟按「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1、2項分別定有明文。承前所述，原告於取得系爭建物所有權後，即負有依都市計畫法令所定管制內容而為使用之狀態責任保持義務，惟其等並未遵守而將系爭建物供作住宅使用，且經被告自106年間起發函告知後，迄未排除該違法狀態，是其等前述違反行政法上義務之行為既未終了，被告於107年12月9日及20日以原處分分別予以裁處，自未逾行政罰法第27條第1、2項所定裁處權期間。
㈨原告末主張：依臺北市免辦使照辦法規定，若一戶樓地板面
積未達500平方公尺，即便使用用途與使用執照之記載不符，仍可合法使用，免辦變更使用執照，故系爭建物無須申請使用執照變更，即可作為住宅使用云云。惟按「……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」建築法第73條第2至4項定有明文；另內政部依該條第4項授權，訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表如附表三辦理。」準此，建築物變更使用類組之前提，乃須符合都市計畫土地使用分區管制之規範；至於臺北市免辦使照辦法，係臺北市主管建築機關依建築法第73條第3項之授權，對同條第2項但書所謂在一定規模以下，得免辦理使用執照變更即變更用途之建築物，所須具備之條件，予以規範，此等建築物之變更用途，仍不得違反都市計畫之土地使用分區管制，自不待言。系爭建物係位於商業區，83年都市計畫及105年都市計畫，均明定系爭建物坐落之使用分區內不得作為住宅使用，業如前述，故原告將系爭建物供作住宅使用，既與所坐落土地之都市計畫使用分區管制內容有違，自無從適用臺北市免辦使照辦法規定，合法變更其使用類別，則原告主張系爭建物面積均在500平方公尺以下，得依臺北市免辦使照辦法，免變更使用執照而逕予變更使用類別為住宅使用云云，容有誤解，無可採取。
六、綜上所述，被告審認原告將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分分別處原告4人10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 109 年 2 月 6 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 侯 志 融法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 6 日
書記官 李 建 德