臺北高等行政法院判決
108年度訴字第665號108年12月5日辯論終結原 告 蔡佳樺
陳昱舟唐素慧共 同訴訟代理人 劉禹劭 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）住同上訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠徐昀沅（兼送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月9日府訴三字第1086101444號、第0000000000號、108年4月12日府訴一字第1086101369號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告分別所有之臺北市○○區○○○路○○○號6樓之7、6樓之
1及8樓之8建築物（下合稱系爭建物），領有94使字第0023號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以106年5月17日北市都築字第10633925600號、第00000000000號及106年5月24日北市都築字第10634118700號函通知原告略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
㈡嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃分別以
107年2月14日北市都築字第10730187100號函、107年2月9日北市都築字第10730186800號函及107年2月14日北市都築字第10730188500號函通知原告，將分別於107年3月8日、7日及9日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3月13日北市都築字第10730194500號函、107年3月12日北市都築字第10730194200號函及107年3月13日北市都築字第10732334200號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，分別以107年11月27日北市都築字第10760416561號、第00000000000號及107年11月29日北市都築字第10760416681號裁處書（下合稱原處分）各處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠系爭建物買賣之時點落於105年之前，臺北市政府105年計畫
案、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「裁處作業原則」、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」皆屬新法規範。然被告卻以臺北市政府105年計畫案，作為裁罰理由與法令依據，有違法律不溯及既往原則。
㈡原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷：
⒈被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序
，又依都市計畫法第1條規定可知，都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時呈報上級之資料，一般民眾無從知悉，僅能從臺北市土地使用分區管制規則概略了解所在土地使用之規定，然根本無法得知系爭建物有「不得作為住宅使用」之限制。被告未一體注意對原告有利事證，違反行政程序法第9條、第36條、第43條之規定。
⒉都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法
源依據，亦未課予人民有配合領勘之義務，又按臺北市政府原訂有臺北市稅捐稽徵處房屋使用情形變更申報案件處理作業要點之相關規定，並未強制要求一律房屋使用情形變更者均須赴現場勘查，被告僅以系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，即認有違反都市計畫法情事，顯非適法。此外，被告無視人民自由及隱私，強命原告接受勘查，違反行政程序法第7條及第9條之規定。另都市計畫法第79條第1項並無級距差別之規定，被告擅以級距劃分裁罰金額，亦屬違法。
⒊被告對大彎北段地區興建住宅乙事早有知悉卻毫無作為，致
使原告在不知情的情況下購買系爭建物，誤信可作為住宅使用，被告就此有利事項應一併考慮。
㈢原處分違反信賴保護原則：
⒈原告購買系爭建物時，從未被告知所在區域有「不得作為住
宅使用」之特別限制，尤其，原告當初接收到的建案資訊，都是一般住宅之行銷手法，即便到今日，在網路上搜尋該建案的相關房仲出售資訊，也都未載明「不得作為住宅使用」，反而係一再強調「住家使用」之類似字眼。且原告繳納相關水費、電費，電信費，皆係以住家用費率計費，而非以營業用費率計費，系爭建物之建商在申請建照、使照時，被告也未發現違法之處。又原告取得之權狀均無記載不得作為住宅使用。而依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年計畫案），大彎北段地區亦無「不得作住宅使用」之文字限制，原告對其寄予信賴，自值保護。況原告並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分之情形亦非不適用信賴保護原則。事實上，被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備，始開始於建造執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，並以此作為裁罰依據，其先射箭再畫靶的疏失違法之情，表露無遺。
⒉此外，信賴保護原則並不限於「授益行政處分之撤銷或廢止
、行政法規之廢止或變更」之情形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，皆有適用。訴願決定稱「非屬授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更，無信賴保護原則之適用」云云，毫無可採。
㈣被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則作為原處分之依據，於法未合：
⒈裁處作業原則之法律定位不明，且未說明授權依據，亦非普
遍、抽象，而係具體針對「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區（下稱大彎北段）作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項」所為之規範，與行政程序法第159條第1項行政規則之定義規定不符。再者，裁處作業原則限制人民諸多自由及權利，未經法律授權不得制訂，被告所為有違憲法第23條及中央法規標準法第5條第2款之規定。
⒉被告認定原告之違規態樣為在商業區上將系爭建物作住宅使
用，依都市計畫法第41條、臺北市都市計畫施行自治條例第21條、第93條第3項及第94條第2款規定，原告應得繼續使用至新建為止，或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。被告未說明何以原告不得依上開規定繼續使用，執意依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，直接禁止原告使用，有違誠信原則。
㈤臺北市政府一級單位主管皆表示渠等於買房時，不會特別去
看都市計畫；都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制規則第21至24條規定，皆未規定商業區不得作為住宅使用，其文義又使用「商業為主」，當然會被認為有其他「為輔」或「例外」狀況。甚者，由77年7月18日及82年11月2日修訂之臺北市土地使用分區管制規則第21條、第30條規定可知，在81年時法令未限制商業區不得有住宅，被告於83年計畫案所為，加諸法律所無之限制，違反法律保留原則。且臺北市都市計畫委員會也通過有條件放寬大彎北段住宅使用規定，顯見原處分僅是消極應付監察院之糾正而已。加之原告購屋時所得之資訊、稅捐處以住家用稅率課徵房屋稅及水電、貸款均適用住宅費率，是以原告欠缺違法性認識，不具故意或過失，也無期待可能性，依司法院釋字第685號解釋，原處分自於法有違。
㈥被告裁罰原告係以原告違反大彎北段地區建築物不得作為住
宅使用之規範為由，並以都市計畫法第79條第1項前段、裁處作業原則等為據。然查，相關規定實無限制「不得作為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則，應予撤銷：
⒈依都市計畫法第79第1項條規定所為處罰，必須人民違反該
法明文規定課予人民之義務，或直轄市依照都市計畫法所明確授權就都市計畫事項發布之命令。惟觀都市計晝法相關規定，僅第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」並無明文禁止商業區或娛樂區之建築物作為住宅使用。本件爭議既然是作為住宅使用，為人民行使憲法保障居住自由的基本權利，與其他諸如經營色情行業恐有傷風敗俗、妨害風化，有礙商業發展便利等行為相去甚遠，核與上揭不得有礙商業便利之規定無涉。
⒉又自法條文義而言，自治條例與法律授權主管機關發布之行
政命令並不相同，都市計畫法第79條第1項前段規定之構成要件，乃以違反被告依都市計畫法所發布之「行政命令」為限，不包含臺北市政府制定之自治條例。縱認為自治條例可涵攝在內，然觀諸臺北市都市計畫施行自治條例，亦無禁止商業區或娛樂區之建築物作為住宅使用之明文規定。再參臺北市土地使用分區管制自治條例第3條、第4條規定，將商業區分為四種（按：該自治條例並未規範娛樂區），而臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條關於四種商業區「不允許使用之規範等，僅禁止類如歌廳、夜總會、俱樂部、電子遊戲場、舞場、夜店業等組別，但皆未明文規範商業區不得作為住宅使用。
⒊臺北市政府在法無明文授權下，竟自行發布都市計畫限制人
民之財產權及居住自由，核該都市計畫性質，顯屬臺北市政府未經法律授權，而逕依職權訂定頒布之職權命令，自屬違法、違憲。又83年計畫案「不得作為住宅使用」之限制，顯然與82年11月2日修正之臺北市土地使用分區管制規則第21條及第24條規定牴觸。
⒋另依地方制度法第25條及第28條第2項規定，地方自治團體
就其自治事項，於合理範圍內訂立自治條例始能限制居民之基本權，否則即牴觸憲法第23條規定。臺北市政府根據都市計畫法第85條之授權規定，訂定臺北市都市計畫施行自治條例，又根據臺北市都市計畫施行自治條例第26條之授權，訂定臺北市土地使用分區管制自治條例。姑不論此種雙重概括授權立法體例誠屬罕見，縱使採最寬鬆的認定標準，在該等規範之母法（即都市計畫法）下，獲得授權的最後子法也只到「臺北市土地使用分區管制自治條例」而已，如逾越「臺北市土地使用分區管制自治條例」以外之限制，當然違反授權明確性原則，也違反法律保留原則。
㈦按司法院釋字第742號解釋，都市計畫中個別項目之具體內
容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，即具有行政處分性質。105年計畫案中「限制不得做住宅使用」之管制，係直接限制大彎北段地區居民之居住自由及財產權，當屬行政處分，應受憲法第23條、行政程序法第4條等規定之拘束。然承上述，105年計畫案中「限制不得做住宅使用」之管制根本沒有法源依據，也有違現行臺北市土地使用分區管制自治條例採行負面表列之立法意旨，違反法律保留原則及法律優位原則。是以，被告依據105年計畫案中違法之行政處分，認定原告構成都市計畫法第79條第1項前段之處罰要件，自於法未合。
㈧都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方
政府（即臺北市政府），且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，實於法相違。臺北市政府組織自治條例第2條第2項固規定：「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」。然根據法務部96年12月14日法令字第0960700882號令，因權限委任涉及對外行使公權力之權限移轉，關涉人民權益重大，自應有具體明確之個別授權規定，而不許以概括規定便宜行之。是以，臺北市政府104年4月29日公告既欠缺具體明確之法律依據，被告實不具作成原處分之事務處理權限。
㈨觀諸與本件爭議相雷同之「宜華國際股份有限公司旅館式住
宅」開發案，以及「潤泰京采」案（該建案定位為一般事務），都是非住宅區做住宅使用的爭議，但臺北市政府卻極盡護航之能事，不僅主動積極替建商財團尋找可能的法規依據，甚至個案式地破例開放、修改都市計畫內不得作住宅使用之限制，顯有違「非有正當理由不得為差別待遇」、「有利及不利應一體注意」等行政原則。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠原告所有系爭建物坐落土地為臺北市○○區○○段81-17地
號土地，依83年計畫案，明定街廓編號A8區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A8區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建物係位於街廓編號A8區，故系爭建物確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在A8街廓不得供住宅使用之規定。且系爭建物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）。
㈡由上可知，系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住
宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍外建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形。被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則之規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
㈢原處分無違反信賴保護原則：
⒈按司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字第42
7號判決意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。原告違反83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
⒉再者，本件土地使用分區管制規定，原83年發布即不得作住
宅使用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告等人任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為。而房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另水費、電費及電信費繳費基準之認定與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，而非法規之變動。是以，原告之主張與信賴保護原則無涉，且被告並無提供原告任何信賴基礎，不符合信賴保護原則之要件。
㈣原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
⒈按原告取得系爭建物時之土地使用管制法令依據，係依都市
計畫法第85條規定授權訂定之都市計畫法臺北市施行細則，依該法第25條規定，都市計畫地區內，臺北市政府認為土地有合理使用之必要時，得擬定細部計畫規定地區內土地及建築物之使用，並依同法第23條規定程序辦理。大彎北段商業區及娛樂區規劃以購物商業、休閒娛樂為主之使用，以延續主要商業活動，系爭建物坐落之土地使用分區依擬定之細部計晝規定為「供一般商業使用之商業區」，且明訂不准許住宅使用，故其土地及建築物之使用自應依其適用之細部都市計畫說明書規定檢討辦理，而非按臺北市政府91年8月27日府法三字第09108082000號令修正發布之臺北市土地使用分區管制規則（現已更名為臺北市土地使用分區管制自治條例）第21條至第24條之第一種商業區至第四種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定。
⒉關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案
及92年計畫案即已規定，105年計畫案並未變更，是系爭建物分別於99年5月19日、102年5月16日、102年12月6日登記為原告蔡佳樺、陳昱舟、唐素慧所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日發布之裁處作業規則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日公告係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
⒊至原告雖主張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制自治條
例之規定，第一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制云云，惟系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。㈤原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都
市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
⒉被告107年3月8日、107年3月7日、107年3月9日現場使用情
形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，大樓保全拒絕按對講機、用印及簽名；而原告等嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，且原告亦自承系爭建物「原告購買系爭不動產後，向來也作為住宅使用」，並向稅捐處申請按住家用稅率課徵房屋稅獲准。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。又被告已通知原告，將於107年3月8日、107年3月7日、107年3月9日派員至系爭建物現場會勘。上開函文係於會勘日前已送達原告。因原告所有之系爭建物面積分別為40.71、34.10、19.26平方公尺，屬級距一，是被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
⒊況依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函，
有關臺北市土地使用分區管制規則（已修正為自治條例）第93條及第94條「合法使用」，係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者。系爭建物位於83年計畫案之A8街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，而原告係分別於99年5月19日、102年5月16日、102年12月6日產權登記所有，是以原告自不能以長年有違法情節，主張就系爭建物得依該條例繼續違法使用。裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
㈥被告於作成原處分前，曾發文建物所有權人（即原告），告
知系爭建物已涉違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再通知建物所有權人（即原告）將於指定之期日至系爭建物現場勘查以確認是否仍違規作為住宅使用併告知已涉違反之法律規定內容。復再發文予建物所有權人（即原告）於文到後10日內檢附系爭建物使用現況之具體事證為陳述意見。之後被告始就系爭建物仍違規作為住宅使用者之違規情形，對原告作成原處分。換言之，原告至遲在受到被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事時，而原告之後猶未改善違規使用情形，於斯時原告主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在。更遑論原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭建物違規作為住宅故意。
㈦原告並無違法性認識錯誤，且本件無裁處權消滅情事：
⒈如前述，被告曾數次提醒並告知原告該分區都市計畫書規定
不准作住宅使用，則原告經被告合法通知後，猶繼續將系爭建物違法作為住宅使用情形迄今，此時原告實難謂無不法意識。倘若一律可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告作成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。
⒉原告係分別於99年5月19日、102年5月16日、102年12月6日
取得系爭建物，依原告所述當時買入即作為住宅使用，縱已在系爭建物作住宅使用超過3年，惟其迄107年11月27日、107年11月27日、107年11月29日處分時仍於系爭建物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，屬違規行為繼續或違規狀態繼續，自無裁處權罹於時效消滅可言。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘及系爭建物係原告購買後作為住宅使用，為兩造所不爭執，並有94使字第0023號使用執照（原處分卷1第69頁）、被告106年5月17日北市都築字第10633925600號函（原處分卷2第1至3頁）、被告106年5月17日北市都築字第第10633925100號函（原處分卷2第29至31頁）、被告106年5月24日北市都築字第10634118700號函（原處分卷2第57至59頁）、被告107年2月14日北市都築字第10730187100號函（原處分卷2第7至8頁）、被告107年2月9日北市都築字第10730186800號函（原處分卷2第35至36頁）、被告107年2月14日北市都築字第10730188500號函（原處分卷2第63至64頁）、被告107年3月13日北市都築字第10730194500號函（原處分卷2第15至17頁）、被告107年3月12日北市都築字第10730194200號函（原處分卷2第43至45頁）、被告107年3月13日北市都築字第10732334200號函（原處分卷2第71至73頁）、原處分（原處分卷2第23至26頁、第51至54頁、第79至82頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告就系爭建物作為住宅使用違反83年計畫案、105年計畫案之使用分區規定，是否有故意或過失？原處分有無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、比例原則、法律保留原則及行政程序法第9、36、43條等規定？有無行政罰法第8條但書之適用？原處分是否適法有據？
五、本院之判斷：㈠按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度
，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的之不同，分別就其建蔽率及容積率等事項予以不同之規定，而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則，送內政部核轉行政院備案。同法第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」㈡臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市
施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定『細部計畫』規定地區內土地及建築物之使用……等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定：
「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都市計畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管制自治條例」。）臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業區：㈠第一種商業區。㈡第二種商業區。㈢第三種商業區。㈣第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時，將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」事項。是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。再者，都市計畫法第79條第1項規定針對關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依該法所發布之命令者，得由當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條規定參照）。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分，分別予以不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫」所發布之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無違背。
㈢次按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄
市政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關。又按臺北市都市計畫施行自治條例第10條規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定下列使用分區，分別限制其使用。一住宅區。二商業區。……。（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……。」㈣再按裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政
府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：
「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：級距（註一）：第一階段：級距一：處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。級距二：……。第二階段：級距一：…………。註一：依據主要建物面積訂定級距如下：級距一：面積未達50平方公尺、級距二：面積50平方公尺以上，未達100平方公尺、級距三:面積100平方公尺以上，未達165平方公尺、……。」乃是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，兼已考量受處罰者的資力（依建物面積大小所彰顯的資力），所訂定不同的裁罰數額及管制手段，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法保障人民財產權的意旨並無牴觸（另參酌司法院釋字第511號解釋意旨）。被告自得以之作為處分的依據。
㈤查臺北市政府依據都市計畫法第21條及內政部83年5月5日台
內營字第8302817號函以83年6月1日公告之83年計畫案圖說，其附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」一之㈢明定，街廓編號A8區是「商業區（供一般商業使用）」，為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用，且該計畫案之附表一（即「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」）中，A8區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（原處分卷1第19至22頁）。此與99年6月23日臺北市政府（99）府法三字第09931780400號令修正公布前之臺北市土地使用分區管制規則（100年7月22日更名為臺北市土地使用分區管制自治條例）第21至24條第一種商業區至第四種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定，明顯有所區別。又查，系爭建物所坐落的系爭土地，就位於83年計畫案圖說之街廓編號A8區（原處分卷1第23至24頁之乙證5），此為原告所不爭執（本院卷第319頁）；嗣經臺北市政府92年1月7日公告之92年都市計畫案及105年11月9日公告之105年都市計畫書內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A8街廓屬於「商業區（供一般商業使用）」，不得供住宅使用的規定（原處分卷1第25至54頁之乙證6、7）。上述管制命令，是臺北市政府依據都市計畫法基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及發布實施）所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，此與法律保留原則並無違背。㈥至原告主張：都市計畫法第32條固肯認都市計畫得劃定使用
區，並對使用分區施以管制，但臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，管制措施須於土地使用分區管制自治條例內明訂；都市計畫法第39條亦明示都市計畫之管制措施，應於臺北市都市計畫施行自治條例或其他自治條例中明定，然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市都市計畫施行自治條例，均無限制商娛區不得作為住宅使用，（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故自不應援引都市計畫法第32條規定作為法律保留之根據云云。惟按臺北市都市計畫施行自治條例第26條係規定：「市政府『得』依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」又按都市計畫法第39條則規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府『得』依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」準此可知，對都市計畫各使用分區之使用管制，並非一律「應」另訂土地使用分區管制自治條例管理或於都市計畫法施行細則中作必要之規定，而是由主管機關依據地方實際情況而為之。且上述管制命令，乃是依據都市計畫法所明確授權，已如前述，故原告主張都市計畫上述管制命令，違反法律保留原則及授權明確性原則等語，核屬無據，並無可採。
㈦另原告主張：原處分主要依據105年都市計畫案並無系爭建
物不得供作住宅使用之文字，而依臺北土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，原告買受系爭建物後之使用，縱有不合分區使用限制，依法亦得繼續使用至新建為止或改為妨礙目的較輕之用，或給予適當之補償云云。惟查，本件裁處時之臺北土地使用分區管制自治條例第3條第2項已明文規定，在同條第1項都市計畫範圍內所劃定使用分區，得視需要，依都市計畫程序增減之。可見使用分區管制狀況，尚須按照都市計畫內容優先決定。而系爭建物興建前，據83年都市計畫案即明定屬商業區（供一般商業使用）且不得供住宅使用，已如前述，原告就系爭建物不得作為住宅使用之管制，係基於依臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年都市計畫案、105年都市計畫案）而來，係符合臺北土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定，並非適用同條例第93條、第94條規定之餘地。
㈧原告就系爭建物之使用，至少有過失違反83年計畫案、105
年計畫案之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，係屬有據：
⒈所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實
法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換言之，臺北市都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。
⒉83年計畫案圖說及92年計畫案有關使用分區管制要點的內容
，除了臺北市政府要依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢。且系爭建物之使用執照存根已明白記載：「使用分區：商業區（供一般商業使用）」（原處分卷1第69至71頁）。原告既為系爭建物的所有權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。而被告前曾先分別以106年5月17日函、106年5月17日函、106年5月24日函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並分別於106年5月23日、同年月23日、同年6月1日送達原告（原處分卷2第1至5頁、第29至33頁、第57至61頁）；又分別以107年2月14日函、107年2月9日函、107年2月14日函通知原告，將各別於107年3月8日、同年月7日、同年月9日派員至系爭建物現場勘查，並於107年2月26日、同年月18日、同年月26日送達原告（原處分卷2第7至9頁、第35至37頁、第63至65頁）；然因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查（原處分卷2第11至13頁、第39至41頁、第67至69頁），被告再分別以107年3月13日函、同年月12日函、同年月13日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並於107年3月21日、同年月20日、同年月21日送達原告（原處分卷2第15至19頁、第43至47頁、第71至75頁），仍然未獲回應。由此可見，原告經過被告多次通知，其係有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，縱使原告或係因鄰近區域亦有與其情節類似之建物使用人，而基於從眾心理，選擇忽視被告之通知，惟原告就此乃應注意並能注意卻疏於注意，未向被告查證確認，逕自就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其縱無故意，亦難謂無過失。從而，原告既有違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行為，參酌系爭建物之主要建物面積均為40.71平方公尺、34.10平方公尺、19.26平方公尺（原處分卷1第7至11頁之乙證3），未達50平方公尺，屬於級距一，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對原告各裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。原告主張其無故意或過失云云，並不足採。
㈨原處分並未違反誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原
則、禁反言原則、有利不利事項一律注意原則、比例原則：⒈雖原告主張：稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵
房屋稅，伊設立戶籍時，戶政機關亦未提出質疑，伊取得之所有權狀及登記謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」，使伊信賴系爭建物可供作住宅使用云云。惟查：
⑴按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利
之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明。基此，由憲法法治國原則所派生的信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴的表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護的情形，此人民對國家公權力對外表示的信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效的威信。從而，信賴保護原則的適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴的表示，根本欠缺合理的信賴基礎，自無從依主張賦予所謂的信賴保護。又按人民主張信賴保護，須符合：⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。⑵信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。⑶信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形要件（最高行政法院106年度判字第427號判決可資參照），缺一不可。
⑵查稅捐機關僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫法
之主管機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職之當然之理。況房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅使用之事實，予以核實課稅，至於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。而戶政機關之權責為戶籍之登記，僅為原告辦理戶籍遷入登記，並非都市計畫法之主管機關，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力。又系爭建物之登記謄本及所有權狀，係地政機關依法建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故原告不得以系爭建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字等理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。至建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，更無足為原告之信賴基礎。況且，參酌原告蔡佳樺所提出其母親與前手簽定之不動產買賣契約書（買賣價金信託履約保證專用）等文件，其中目錄（本院卷第185頁）已載明該契約之附件內容包括土地使用分區證明，且不動產買賣契約書（第188至189頁）之建物標示欄亦載明建物之主要用途為「商業用」，由此益徵原告於購買不動產時，並非不可藉由取得土地使用分區證明以查悉系爭建物之分區使用狀況。基此可知，國家公權力並未對外作出任何足使原告產生系爭建物得供住宅使用之信賴基礎，原告根本欠缺合理的信賴基礎，自無從依主張賦予信賴保護。
⑶原告尚主張：依「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使
用執照管理辦法」規定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更，仍不影響其適用信賴保護原則云云。惟所謂「使用執照」係指建築物建造完成後之使用或變更使用，應請領之許可執照，而系爭建物領有之使用執照，係經臺北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途為「商業區（供一般商業使用）」，並無得予作為住宅使用之記載，此觀被告提出系爭建物建案之使用執照及存根附表附卷即明（原處分卷1第69至70頁之乙證10）。準此，臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性者，即為該使用執照之記載，則倘若原告買受系爭建物時，有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物不得作為住宅使用。而縱使系爭系建物之使用執照有可能因符合免辦使用執照變更之規定，以致未必能表徵核發使用執照之後是否另有變更「使用類組」之情況，惟倘若原告買受系爭建物時，並未閱覽該使用執照，或認為使用執照可能有免辦理變更情事，則原告自亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性之使用執照，而有任何系爭建物必得作為住宅使用之信賴基礎可言。況且，因為建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類組」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力。是以，原告此部分主張，並不足為對其有利之認定。
⑷至原告主張：系爭建物建商或代銷公司設置廣告看板時，依
臺北市廣告物管理自治條例規定，應先向臺北市建築管理工程處等單位申請核准，該處認可該等住家規格販售之廣告，亦為其信賴基礎云云，惟臺北市建築管理工程處亦非都市計畫法之主管機關，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，自無足援引為系爭建物得作為住宅使用之信賴基礎。
⒉又原告為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區限制
之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導，方有遵守之義務。是以，尚難謂因被告未事前告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。則被告以原告將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對原告作成原處分，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之可言。
⒊由前述原處分作成前的行政程序歷程可知，被告已經一再給
予原告改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是原告不願配合），並盡可能保障原告的合法權益；加上原處分已經詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依裁處作業原則的級距一，各裁處原告法定金額範圍內的最低罰鍰6萬元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、比例原則、行政行為明確性原則。
㈩原處分未違反法規不溯及既往原則：
⒈依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，
對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。
⒉經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案即已明定系
爭建物所在街廓編號A8區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用；92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更，已如前述。則系爭建物既係於94年2月22日始為建物第一次登記，並各別於99年月21日登記為原告蔡佳樺所有、於102年4月13日登記為陳昱舟所有、102年11月7日登記為唐素慧所有（原處分卷1第7至11頁之乙證3），自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。又裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告為本件裁處時自得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。是以，原告主張105年計畫案及裁處作業原則，均係伊購買系爭建物事實終結後之新法規範，故原處分以新法對於已終結之事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治國之要求云云，均屬誤解，自不足採。
原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件：
⒈行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責
任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。
⒉查臺北市政府於原告購買系爭建物前，就已經發布都市計畫
，規定系爭建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。而由前述原告購買系爭建物所取得之資料，客觀上若其對「商業區」認有疑義，並非不能查證以避免錯誤，且被告已經先後數次以函文通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是原告仍輕率、疏忽未予查證而仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。是其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，即難謂欠缺違法性認識。所以，原告既不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。原告主張其對於系爭建物違規使用欠缺違法性認識，應依行政罰法第8條但書規定減免處罰乙節，尚不可採。
原處分並未逾越行政罰的裁處權時效：
按行政罰法第27條第1項、第2項規定，行政罰的裁處權，雖因3年期間的經過而消滅。但此裁處權時效期間，是自違反行政法上義務的行為終了時起算，且行為結果發生在後者，自該結果發生時起算。而都市計畫法第79條第1項規定，是由「狀態責任」所衍生行政法上對物狀態的保持義務，課予都市計畫範圍內土地及建築物的所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，負有就物的使用保持合於都市計畫法與依都市計畫法所發布管制命令的秩序狀態之義務，並非「行為責任」義務，已如前述。是故，原告至少基於過失而持續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，其行為至本院言詞辯論終結時，仍未終了，參照上開說明，根本尚未起算行政罰的裁處權時效期間，被告作成原處分，自無逾越裁處時效的問題。是以，原告主張都市計畫法第79條第1項屬於「行為責任」，即使認其有違反都市計畫法第79條第1項情事，但其買受系爭建物供使用時，行為早已完成，僅是狀態之繼續，原處分已逾3年裁處時效云云，容屬其一己主觀之法律見解，並無足採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 109 年 1 月 2 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 2 日
書記官 黃玉鈴