臺北高等行政法院判決
108年度訴字第679號110年5月6日辯論終結原 告 廖淑鈴
李明鴻被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平（局長）訴訟代理人 陳錦豪
吳妙惠徐昀沅（兼送達代收人）上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月10日府訴二字第1086101546號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告臺北市政府都市發展局代表人原為黃景茂，於訴訟進行中變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第279、280頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：㈠原告廖淑鈴、李明鴻所有坐落臺北市○○區○○段85之7 地
號、門牌號碼臺北市○○區○○○路OOO巷O號10樓建築物（主要建物面積172.94平方公尺，下稱系爭建物），領有民國96年11月27日96使字第0493號使用執照，位於都市計畫商業區。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，以及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9 日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105 年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106 年5月8日北市都築字第10633067800號函（下稱106年5月8日函）通知原告略以：
系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語。
㈡因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃以107年5月
21日北市都築字第10735149700號函（下稱107年5 月21日函）通知原告將於107年6月11日派員至現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據等語。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月13日北市都築字第1076001106號函（下稱107年6月13日函）通知原告檢附具體事證並陳述意見。嗣被告審認原告未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段（下稱系爭規定）及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則），以107年12月5日北市都築字第10760614101 號裁處書，處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，復經臺北市政府以108年4月10日府訴二字第1086101546號訴願決定書駁回其訴願。
原告仍不服，乃提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠原處分違反法律保留原則：
⒈臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700 號公告之
「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）第1 點即說明：「『土地及建築物使用組別』依『台北市土地使用分區管制規則』第五條之規定辦理。」而臺北市土地使用分區管制規則（下稱分區管制規則）關於商業區之規範，並無限制不得作住宅使用。又92年計畫案第4 點雖有明訂不得作住宅使用，但亦有說明街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照分區管制規則第三種商業區之使用組別。由上可知，83年計畫案及92年計畫案雖為被告處罰原告之依據，惟兩計畫案乃自相矛盾，憲法保障人民之居住自由，故分區管制規則對土地利用並未加以限制；然83年計畫案卻逾越憲法及法律之規定，92年計畫案雖有意回歸分區管制規則，卻又與之衝突，讓人無所適從。
⒉又都市計畫書非一般民眾垂手可得或了解，分區管制規則
為一般大眾買賣房屋時，查詢土地使用狀況之依據。原告於98年間購屋時之分區管制規則，商業區是允許作為住宅使用；嗣該規則於99年修訂後，亦無不得作住宅使用之規定，是該等規定皆符合一般人民認知，即商業區並未限制不得作為住宅使用，83年計畫案於當時法令之時空背景下，根本未限制商業區不得有住宅，是該計畫案乃係加諸法律所無之限制，違反法律保留。再者，系爭規定並無級距之差別，惟裁處作業原則擅以級距劃分裁罰金額，自屬違法。
㈡原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則、行政自
我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則及明確性原則等，依法應予撤銷：
⒈原告當初購買系爭建物，看到的實體屋確實為住家裝潢，
空間格局為3 房、2廳、1陽台，根本是住家的格局，建商並無告知不能作住宅使用，如政府規定建商不可出售給人民作為住家使用，就不會有這麼繁雜的事件發生，一切都是政府督導不周，為何讓百姓承擔？⒉原告購買系爭建物時，系爭建物的土地、建物權狀、謄本
、系爭使用執照等均無不得作住宅使用等相類文字，且原告申請變更自用住宅稅率時，稅捐處並未告知系爭建物所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，而同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。被告無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以住宅違規使用等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，自有違誤。又系爭建物既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同系爭建物為自用住宅（其他像是水電、貸款等，也都是適用住宅費率、住宅優惠貸款等；原告依戶籍法遷入設籍，戶政事務所也無告知不得作為住宅使用），就原告而言，稅捐處與被告於編制上均隸屬於臺北市政府，稅捐處認同原告自用住宅課稅，原告相信依法繳稅即可合法居住，政府與民眾互相信任，此乃誠信原則、禁反言原則，是被告依據原告向稅捐處申請之自用住宅稅率，而認定原告違法並開罰，如何令一般民眾信任政府？⒊原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本及建
物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，81年5 月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，內文亦無不得作住宅使用之文字限制，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。被告於106 年9月7日為預備開罰作準備，而開始於建物執照上加註「不得作為住宅使用」等字樣，並以此作為裁罰依據，其疏失違法之處至明。
⒋又依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條等規
定，可知都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附之資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有不能作為住宅使用之限制，是市府部門關於大彎北段商業區之資訊，並未完整揭露，亦未充分告知民眾，違反明確性原則。
⒌再者，同為大彎北段重劃區內，臺北市政府於94年7 月間
，公告街廓編號C2開放住宅使用，都市計畫既係以區域為規劃對象，當政府認此區已不符合當時規劃時，應全區通盤檢討，而非片面變更某一地號，為保障人民之正當信賴，並維持法秩序之安定，自應為相同之處理，是原處分違反行政自我拘束原則、有利不利事項一體注意原則，應予撤銷。
㈢原處分違反法律不溯及既往原則：原處分乃係依據105 年計
畫案、裁處作業原則（106 年10月發布）及系爭規定等，然該等法令規範皆屬「新法規範」，而原告取得系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實均係於「新法規範」制訂前早已終結，依司法院釋字第574 號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求。
㈣另依臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦
法之規定，一般事務所變更為住宅使用，其樓地板面積未達
500 平方公尺者，免辦理變更使用執照。本件系爭建物使用執照注意事項第11點：「非屬住宅、集合住宅等類似用途建築物樓層高度超過3.6 公尺時，不得變更為『集合住宅』用途使用，並應於產權移轉及房屋銷售時列入交代。」系爭建物之樓層高度為3.2 公尺，未超過前開限制，在在足證原告將系爭建物作為住宅使用，並未違法。
㈤依都市計畫法第26條規定，擬定計畫機關每三年內或五年內
至少應通盤檢討一次。本件整個基隆河附近之計畫案，因內湖科學園區由工業區開放為商業區之後，隨著時空環境變遷，該地區都市計畫內容、管制規定，與都市發展現況顯有落差，此計畫案迄今已屆滿25年，被告遲未依法修改都市計畫書，怠忽職守，罔顧人民權益。108年7月臺北市都市計畫委員會審議通過「中山區都市計畫通盤檢討案」，允許有條件放寬住宅使用，回歸臺北市土地使用分區管制自治條例（原名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」，下稱分區管制自治條例）之商業區使用，可見被告無視時空變化，未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有疏失。
㈥聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠原處分依系爭規定裁處，並無違法：
⒈83年計畫案明訂街廓編號A3區係「供一般商業使用」，而
非供住宅使用。該計畫案表一「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」中，A3區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，而系爭建物所坐落之臺北市○○區○○段85之7 地號土地，即位於A3區；又92年計畫案明訂「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13 之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另105 年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在之A3區不得供住宅使用之規定，明訂「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」且系爭建物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，故系爭建物確實不得供住宅使用。
⒉本件系爭建物不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用
，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依系爭規定及裁處作業原則予以裁罰，並無違法。
⒊至原告主張早於94年間，臺北市政府即取消大彎北段部分
區域不准許住宅使用之限制一節，查該案坐落街廓編號C2區與原告系爭建物所在街廓A3區係屬不同區域，土地使用分區亦有區別，且該案業經臺北市都市計畫委員會審核通過，非屬行政機關得以裁量之行政處分，故原告上開主張，容有誤會。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈參諸司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字
第427 號判決意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。本件係原告違反83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
⒉83年計畫案之土地使用分區管制，原即不得作住宅使用，
被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，自不得作為信賴基礎。
⒊原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意
，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法，且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。又原告所稱水電費，也是適用住家費率一節，因各該繳費基準之認定與系爭建物得否合法作為住宅使用，係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。
⒋又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建
築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告於106 年9月7日開始在建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分並無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
⒈83年計畫案已明訂系爭建物所在之A3街廓係商業區，為供
一般商業使用，未容許供住宅使用，92年計畫案亦明訂A3街廓不准許住宅使用；嗣105 年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。故關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建物於98年3 月18日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
⒉另裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義
務之依據；104年4月29日權限委任公告亦僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條規定，該條於89年1 月26日修正施行後即有適用，故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國、法律不溯及既往原則無涉。
⒊至原告雖主張綜觀建築法及分區管制自治條例之規定，第
一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語，惟系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1 項及分區管制自治條例第3條第2項劃定之其他使用區域，故原告上開主張，容有誤會。再者，依分區管制自治條例第21條至第24條之第3 款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖
都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7 條之比例原則及同法第9 條之有利及不利一體注意原則。又依107年6月11日現場使用情形訪視表記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時，現場大門深鎖，按門鈴無回應，管理員表示無人在家等語。而原告嗣後亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。
⒉又系爭建物面積為172.94平方公尺，屬級距四，被告依系
爭規定及裁處作業原則第5 點等規定予以裁罰，於法並無不合，亦與行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。至原告主張系爭規定並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告，亦屬違法等語，然裁處作業原則係依主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性裁量，並無違法。
⒊稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告
之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事；況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則等語，難謂有理。
㈤原告有違規之故意且無違法性認識錯誤：
⒈被告於作成原處分前，曾發文原告告知系爭建物已涉違規
作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，倘若繼續作為住宅使用，被告將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定內容。嗣再通知原告將於指定之期日至系爭建物現場勘查，復發文原告於文到後10日內檢附系爭建物使用現況之具體事證並陳述意見在案。之後被告始就系爭建物仍違規作為住宅使用者之違規情形，對原告裁罰；換言之，原告至遲在收到被告通知系爭建物有違規作為住宅使用情事後，猶未改善違規使用情形之時，主觀上即有仍繼續要將系爭建物違法作為住宅使用之故意存在，遑論在此之後，原告都有可不作違規使用之決定權。是原告主觀上對於系爭建物繼續作為住宅使用、已違反都市計畫法相關規定均已有所認識，而仍繼續違法作為住宅使用，原告主觀具有故意之違法，至為灼然。
⒉按受處分人主觀上有無故意或過失，抑或是否具有不法意
識，均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準。被告於作成原處分前，在行政指導函、領勘函及陳述意見函通知原告，皆提醒原告該分區不准作住宅使用，原告猶繼續將系爭建物違法作為住宅使用，原告實難謂無不法意識。又本件係一繼續違規之事實，其非價重點，在於行為人以其意思決定此一違法狀態的持續時間，本件原告經被告告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，其自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識，倘其可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告作成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。
㈥考量大彎北段係屬整體開發區，自計畫發布至開發完竣所需
時程約10年至20年，至今該區仍依83年主要計畫定位持續發展中，經臺北市政府評估主要計畫尚無檢討之需要：臺北市政府為促進大彎北段地區發展，於83年細部計畫發布後，陸續於92年、97年辦理都市計畫檢討，97年檢討後因議題未能獲得共識而退回。嗣又接續於105年依現況發展及需求，以2階段檢討修訂該區住宅區及商業區、娛樂區都市計畫後，於105年8月8日府都規字第10536379200號公告實施「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』內住宅區（供住宅使用）及住宅區（供拆遷安置專案住宅）規定計畫案」，雖上開都市計畫變更引用法令非以都市計畫法第26條通盤檢討，但實質上係對於地區發展作通盤檢視，故臺北市政府尚非逾20年未就地區辦理都市計畫檢討作業。
㈦聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，有建物所有權相關部別列印本（
《卷證》卷第7 頁至第10頁）、使用執照存根（《卷證》卷第65頁至第70頁）、83年6月1日公告及其83年計畫案都市計畫圖說（《卷證》卷第11頁至第18頁）、105年11月9日公告及其105 年計畫案都市計畫書（《卷證》卷第40頁至第50頁）、106年5月8日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第1頁至第11頁）、107年5月21日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第13頁至第18頁）、現場使用情形訪視表（《原處分卷證》卷第19頁至第21頁）、107年6月13日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第23頁至第32頁）、原處分及訴願決定書（《原處分卷證》卷第35頁至第38頁；本院卷第27頁至第35頁）在卷可稽，上開事實，可以認定。
㈡原處分並無違反法律保留原則：
⒈按「直轄市之自治，以法律定之。」憲法第118 條定有明
文，是直轄市之自治事項，乃係由國家法律所賦予。於83年7月29日制定公布、88年4月14日公布廢止之直轄市自治法，於第11條第10款規定：「下列各款為市自治事項：…。十、市都市計畫。」於88年1 月25日制定公布之地方制度法第14條亦規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」第18條第6款第1目規定：「下列各款為直轄市自治事項：…。六、關於都市計畫及營建事項如下：（一）直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。」是直轄市就其地域內之都市計畫擬定、審議及執行，為其法定之自治權限。次按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」（第6 條）、「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」（第13條）、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。」（第20條）、「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，…。」（第21條）、「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…。三、土地使用分區管制。」（第22條）、「（第1 項）細部計畫擬定後，除依第十四條規定由內政部訂定，及依第十六條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。…。（第5 項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依…及第二十一條規定辦理。」（第23條）、「（第1 項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」（第32條）、「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」（第35條），分別為都市計畫法第6條、第13條第1款、第20條第1項第1款、第21條第1 項、第22條第1項第3款、第23條第1項及第5項、第32條及第35條所明定。是直轄市都市計畫，乃係由直轄市就其都市計畫範圍內之土地擬定主要計畫，報經內政部核定（臺北市為首都，應另行轉報行政院備案）後發布實施，並作為擬定細部計畫之準則。都市計畫得劃定住宅、商業、工業、特定專用區或其他使用區域，並得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。從而，直轄市對於其地域內土地及建築物之分區使用，享有自主規劃、設計之計畫高權。
⒉經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案，乃係依
81年5 月22日起實施之「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」之計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫（《卷證》卷第12頁），依該83年計畫案附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」所載，本件系爭建物坐落土地所位處之街廓編號A3區，乃係屬於商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅用（《卷證》卷第13頁）；嗣92年1月7日公告之92年計畫案，乃針對前開83年計畫案之附件一所為之修訂，A3區仍屬商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作為住宅使用（《卷證》卷第24頁）；其後於105年11月9 日公告之105年計畫案，再次就前開管制要點進行修訂，然亦明訂A3區屬「商業區」，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作住宅使用（《卷證》卷第45頁），是系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住宅使用之分區（使用）管制，並無原告所指83年計畫案及92年計畫案自相矛盾之情。上開細部計畫乃臺北市政府本於地域內土地使用之計畫高權，就基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區予以劃定使用區，並視實際需要給予不同程度之使用管制，本件所涉A3區，除經劃設為商業區外，亦經施予不得作為住宅使用之使用管制，核其性質，乃係該區域之土地利用為反覆、持續性規制，而非僅是針對特定具體之土地利用為一次性下命或禁止，自具有法規之性質，至其中是否涉有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟（司法院釋字第742 號解釋參照），乃屬另一問題。又臺北市政府既自83年間起，依都市計畫法第23條規定之程序，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭土地所在之商業區不准許住宅使用，自無再適用分區管制規則關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地，是原告主張分區管制規則對土地利用並未加以限制，其於98年間購屋時之分區管制規則，商業區是允許作為住宅使用，嗣該規則於99年修訂後，亦無不得作住宅使用之規定。然83年計畫案卻逾越憲法及法律之規定，加諸法律所無之限制，92年計畫案雖有意回歸分區管制規則，卻又與之衝突，讓人無所適從等語，均有誤會。
⒊按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、
採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。…。」都市計畫法第79條第1 項前段定有明文。本件系爭建物所坐落之土地既經前揭都市計畫劃設為商業區，且予以不得作為住宅使用之使用管制，原告亦自承其所有之系爭建物係供住宅使用（本院卷第130 頁、第286、287頁），則被告以原告違反其依法所發布之（使用管制）命令（前揭都市計畫），而予以裁罰並限期停止違規使用，於法自屬有據。
㈢原處分並無違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則、行
政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則及明確性原則：
⒈參諸司法院釋字第525號、第589號解釋意旨，適用信賴保
護原則應具備三要件：⑴信賴基礎：令人民產生信賴之公權力行使結果，包括法規、行政處分；⑵信賴表現：人民須客觀上有對信賴基礎之表現行為；⑶值得保護之信賴利益。
⒉原告主張其申請變更為住家用稅率，經稅捐處同意變更（
其他像是水電、貸款等，也都是適用住宅費率、住宅優惠貸款等），於系爭建物設戶籍，戶政機關亦無告知不得作為住宅使用，原告當然信賴臺北市政府所屬機關之行為等語。惟按房屋稅係以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，戶籍遷入單獨立戶登記者，則原則上係依申請者所提出之遷入本人或其親屬所有、租賃或借住建物之相關證明文件即可辦理，均與都市計畫管制內容無涉，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅課徵或戶籍登記所顯示之資訊判斷，稅務機關或戶政機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能；水電費、貸款等，尤非都市計畫主管機關行使公權力之行為，不生確認系爭建物合於土地使用分區管制之問題，原告自無信賴基礎之可言，是原告上開主張，亦不可採。
⒊原告復主張其當初購買系爭建物時，所見實體屋確實為住
家裝潢及格局，建商並無告知不能作住宅使用，如政府督導確實，即無此事等語。惟觀諸系爭建物之使用執照（存根）所載（《卷證》卷第65頁至第70頁），該建物所屬之建築物坐落土地之使用分區為「商業區」（供一般商業使用），各該建築物樓層之用途分別為「一般零售業」或「一般事務所」，均核與前揭使用分區管制內容「供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用」相符；又原告所稱建商以一般住宅之手法行銷一節，因建商行銷手法是否誤導民眾（包括原告），乃屬原告之交易對象是否善盡交易上之告知義務，而應否負擔民事損害賠償責任之問題，尚非屬於公權力行使結果；更何況，行政機關未依法執行違規稽查職務，充其量僅是怠於執行職務而生失職之行政責任問題，並不足以創設使人民產生信賴該違規行為為合法之外觀，尤無使違法行為因此成為合法行為之理，是原告上開主張，亦均無足採。
⒋又原告主張系爭建物土地、建物所有權狀或謄本並未記載
「不得作為住宅使用」之類似文字，原告對其寄予信賴，自值保護等語。惟土地使用分區管制既為都市計畫之一部分，人民之信賴基礎即應植基於都市計畫及其相關圖說，相關權狀或謄本僅為證明不動產所有權歸屬之文件，法亦無明文其應登載其所坐落土地之使用管制情形，自不得因權狀或謄本上無相關記載，即謂對於建物合於土地使用分區管制建立信賴基礎，或謂被告違反明確性原則，是原告此部分之主張，亦無足採。至原告所稱臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地區亦無不得作住宅使用之文字限制一節，因83年計畫案係依該「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」之計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫，且歷經92年計畫案、105 年計畫案之修訂，均未變更系爭建物所在商業區不得供作住宅使用之使用管制，原告自應配合修訂後之都市計畫土地使用管制，原告援引81年計畫案為原處分違法之論據，自無可採，被告據以裁罰並限期命原告停止違規使用，亦無違反行政自我拘束原則、誠信原則之可言。
⒌原告另主張當初購買系爭建物，建商並未告知所在區域有
「不得作為住宅使用」之限制，且一般人也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫等語。然依系爭建物使用執照（存根）所示，其上業已登載建物所在之使用分區為「商業區（供一般商業使用）」（《卷證》卷第65頁），原告既自承購屋係為了作住家使用等語（本院卷第130 頁、第
286、287頁），其使用目的顯與使用分區有所不合，且購屋所費不貲，原告應有足夠的動機進一步探查系爭建物所在區域之使用管制詳情，尤以現今（即使原告購屋時之98年間亦是如此）資訊取得管道多元，都市計畫亦非屬機敏性難以接近獲取之資訊，原告查得系爭建物所在區域之使用分區管制規定，應非難事；更何況，被告於作成原處分之前，已以106 年5月8日函提醒原告系爭建物可能涉及違規作住宅使用，並請原告確保建物合法使用，以免受罰等語，已如前述，是至少自斯時起，原告業已獲悉系爭建物所在區域之使用分區管制情形，而難諉為不知，惟原告仍繼續將系爭建物供作住家使用，自難解免其違反行政法上義務之責，是原告主張被告違反明確性原則，亦無可採。㈣原處分並無違反法律不溯及既往原則：原告主張原處分乃係
依據105年計畫案、裁處作業原則（106年10月發布）及系爭規定等，然原告取得系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實均係於上開規範制訂前早已終結，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求等語。然查，系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住宅使用之分區（使用）管制，已詳如前述，系爭建物於96年間取得使用執照（《卷證》卷第65頁），原告亦在98年間取得系爭建物（《卷證》卷第7頁至第10頁），均已處於土地使用規制之中，而105年計畫案乃承襲83年計畫案、92年計畫案之土地使用管制，就本件所涉部分並未變更，系爭規定最近一次修正係在91年間，亦在取得使用執照、原告取得系爭建物之前；更何況，原告直至原處分作成時，均仍將系爭建物供作住宅使用，被告依原處分作成時之相關法令規定予以裁罰，自無何法律不溯既往原則適用之問題。至裁處作業原則（《卷證》卷第2頁至第5頁），乃臺北市政府為處理大量之大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，標準化行政處理流程，並在法定裁罰項目及數額範圍內，使行政裁罰之裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，自無違反法律不溯及既往原則之可言，是原告所執上開主張以及其另陳稱系爭規定並無級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰，亦屬違法等語，亦均有誤會。
㈤就原告主張本件有「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更
使用執照管理辦法」之適用一節，按建築法第73條第2 項規定：「建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第九條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。」乃係為落實建築物應依使用執照所核定的「使用類組」使用，所為建築管理層面之規制性措施，與建築物所在土地所實施之使用管制規定，乃屬二事，系爭建物即使變更使用類組，亦應在符合其所坐落土地之使用管制規定前提下為之，是原告以系爭建物使用執照注意事項第11點之記載（《卷證》卷第66頁），主張系爭建物之樓層高度為
3.2公尺，未超過3.6公尺，可見其將系爭建物作為住宅使用，並未違法等語，自有誤會。
㈥至原告主張臺北市政府無視時空變化，未依法辦理都市計畫
通盤檢討；市政府雖於94年7 月間，公告街廓編號C2開放住宅使用，然都市計畫係以區域為規劃對象，當政府認此區已不符合當時規劃時，應全區通盤檢討，而非片面變更某一地號等節，按所謂都市計畫，乃係指在一定地區預計25年內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言（都市計畫法第3條、第5條規定參照）；而都市計畫之訂定或變更，原則上應歷經擬定（訂定）、審議、核定、備案及發布等程序，其中都市計畫之擬定、審議與執行，並為直轄市之地方自治事項，已詳如前述，是不論是主要計畫或細部計畫，在依法定程序變更前，仍應依現有之土地使用管制規定使用、管理土地，非可因現有都市計畫有予以檢討變更之必要，以適應社會經濟發展快速變遷需要，即得解免此項行政法上之義務，是原告上開主張，亦無從為其有利之認定。
㈦綜上所述，原告主張，均無足採。從而，被告以原告所有系
爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依系爭規定及裁處作業原則，裁處罰鍰並限期停止違規使用，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 110 年 5 月 20 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 黃 翊 哲法 官 李 明 益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 5 月 20 日
書記官 劉 聿 菲