臺北高等行政法院判決
108年度訴字第680號110年3月31日辯論終結原 告 葉娟代被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平（局長）訴訟代理人 何嘉福
陳錦豪周家維上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月10日府訴二字第1086101564號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴後，被告代表人於民國110年3月31日變更為黃一平，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
1.原告所有之臺北市○○區○○○路○○○巷○號9樓建築物（下稱系爭建築物），領有96使字第0493號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月8日北市都築字第10633067700號函通知原告略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請稅捐處提供系爭建築物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
2.就此，被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月18日北市都築字第10735134800號函通知原告，將於107年6月11日派員至系爭建築物現場勘查，如系爭建築物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年5月29日送達。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月20日北市都築字第1076004355號函通知原告就系爭建築物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建築物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月5日北市都築字第10760614091號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。
3.原告仍不服，提起訴願，經臺北市政府108年4月10日府訴二字第1086101564號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
1.原處分違反信賴保護原則，依法應予撤銷：①原告購買系爭建築物之土地權狀、建物權狀、土地謄本、
建物謄本（附件3）上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（附件5），內文亦無「不得做住宅使用」之文字限制，原告理解系爭建築物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，原告對其寄予信賴，自值保護。事實上，被告係於106年9月7日，為預備開罰做準備，始開始於系爭建築物之建物使照上加註「不得作為住宅使用」之字樣（附件4），以此作為裁罰依據，其疏失違法之處表露無遺。
②再者，原告申請變更稅率後，稅捐處不但未告知系爭建築
物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。被告亦無視系爭建築物係經稅捐處同意變更為住家用稅率（附件A5），卻依此為原告違法之依據，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以，「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，據為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規定。
2.原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷：①原處分之法令依據為臺北市政府105年11月9日公告、106
年10月5日府都築字第10637816000號令發布之裁處作業原則、104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」（下稱104年4月29日公告）等。系爭建築物買賣之時點落於105年之前，前揭105年11月9日公告等法令規範皆屬「新法規範」。然被告卻以105年11月19日公告，作為裁罰理由與法令依據。且原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，依大法官釋字第574號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
②又被告以「台北市土地使用分區管制自治條例」第23條第
3款規定，然此款乃99年7月公告，系爭建築物於96年取得建造使用，原告於98年購買（附件A6），當時的「台北市土地使用分區管制自治條例」對商業區的規範均正面表述得作住宅使用（附件A7），故系爭建築物適用法律溯及既往原則。
3.原處分違反諸多行政法原理原則，並與誠信原則、行政自我拘束原則、有利不利事項一體注意原則及明確性原則相悖：
①被告作成原處分前，並未審酌自身核照、發照及都市計畫
檢討之作業程序。依監察院105年8月9日院台內字第1051930636號函及都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2點規定意旨，一般民眾無從充分了解都市計畫內容之義務與規定，僅能參考臺北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，無從得知大彎北段有「不得做住宅使用」之特別限制（若為一般商業區，並無「不得做住宅使用」之特別限制）。被告應了解都市計畫書跟「台北市土地使用分區管制規則」衝突之處，應在買賣權狀特別註明「不得當住宅使用」，就不會有如今的窘境，被告違反行政程序法第5條明確性原則。實則，被告係為準備開罰，方於107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊均未完整揭露，亦未充分告知民眾，自不能期待人民於購置不動產時，能遵守未來修訂法令函示增修之規定。
②況被告無視系爭建築物係經稅捐處同意變更為住家用稅率
等情，無視原告長久以來之信賴行為，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。就原告而言，戶政事務所、稅捐處跟被告編制上同屬一個臺北市政府，稅捐處認同原告自用住宅課稅，且原告依戶籍法遷入設籍，戶政事務所也無告知不得當住宅使用，然被告卻推翻其他市府的幾個相關單位核准的住宅使用，違反行政程序法第4條及第8條之誠信原則及禁反言原則。同為大彎北段重劃區內，94年7月臺北市○○○○街廓編號C2開放住宅使用（附件A4），都市計畫是以區域為規劃對象，當政府認為此區已不符當時的規劃，應全區通盤檢討，而非片面開放某一地號，已違反行政程序法第6條行政自我拘束原則。
③行政罰法第5條之規定採「實體從舊、裁罰從輕」原則，
而都市計畫法第79條之規定並無級距之差別，被告劃分並以最高級距為處分，自有違誤。83年及92年的計劃書雖為原處分之法源依據，但此計劃書違反憲法人民有居住自由之保障，「臺北市土地分區使用管制自治條例」對於土地的利用並無對人民居住自由加以限制，83年計畫案逾越憲法及法律規定，92年計畫案有意回歸臺北市土地使用分區管制規則卻又與之衝突，自相矛盾，讓人無所適從。
4.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
1.系爭建築物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，原處分並無違誤：
①臺北市政府83年6月1日公告之計畫案，明定街廓編號A3區
係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A3區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。原告所有之系爭建築物，其坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○號土地，即係位於街廓編號A3區，系爭建築物確實不得供住宅使用。
②又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告
之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明定「㈣街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別」。而臺北市政府105年11月9日公告之計畫案維持92年計畫案關於系爭建築物所在A3街廓不得供住宅使用之規定。況且系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：
「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。
2.原處分無違反信賴保護原則：①依大法官第525號解釋意旨，如欲主張信賴保護原則，須
以行政機關表現在外具法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。②原告違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於都
市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
③被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告
任何得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。至於建商出示之室內設計圖等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，依最高行政法院106年度判字第427號判決之意旨，不得作為信賴基礎。
④原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意
，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建築物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建築物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另原告繳納相關水費、電費及電信費，係以住家用費率計費而非以營業用費率計費等情，該繳費基準亦與系爭建築物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。
⑤又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建
築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
3.原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：①關於系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計
畫案及92年計畫案即已規定，系爭建築物於98年6月3日登記為原告所有後，自受都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制條例第3條第1項及第2項規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之裁處作業規則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉（大法官釋字第574號解釋理由書意旨參照）。
②83年及92年計畫案均已明定系爭建築物所在商業區係供一
般商業使用，不准許作住宅使用，105年計畫案就此部分並無變更，原告主張系爭不動產買賣於105年之前，原處分違反法律不溯及既往原則云云，並非可採。系爭建築物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第1種及第4種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
③系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計
畫圖說及92年都市計畫案即已規定，系爭築建物於100年5月3日登記為原告所有後，自受都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第1項及第2項規定的拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務的依據。又臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂的法規對規範對象有利法律地位或可得預期利益有影響的情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉（司法院釋字第574號解釋理由書意旨參照）。
④83年都市計畫圖說及92年都市計畫案均已明定系爭建築物
所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，105年都市計畫書就此部分並無變更，原告主張系爭不動產買賣於105年之前，原處分違反法律不溯及既往原則云云，並非可採。系爭建築物所坐落的使用分區為商業區（供一般商業使用），係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定的其他使用區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第1種及第4種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
4.原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
①被告為確認系爭建築物之使用情形而辦理現場會勘事宜，
雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。②再者，被告已通知原告，將於107年6月11日派員至系爭建
築物現場會勘，該函並於會勘日前合法送達，然依被告107年6月11日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，按電鈴無反應，管理員亦表示住戶不在；原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證。被告斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤（法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋意旨參照）。
③依裁處作業原則第5點規定，原告所有之系爭建築物面積
為172.94平方公尺，屬級距四，被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。另裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法，附予敘明。
④末查，稅捐處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，
係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。是原處分尚無違法之處等語，資為抗辯。
5.本件無「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」第3條之適用：
①「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦
法」係依照建築法第73條第3項規定訂定，然查依建築法第73條第4項規定訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則如表三辦理。
」。
②系爭建築物係位於「商業區（供一般商業使用，不得作住
宅使用）」於83年都市計畫法及92年都市計畫法內均已明定其坐落之使用分區內不得作為住宅使用，自不適用「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」，面積500平方公尺以下免辦理變更使用執照。
6.原告就違規使用上有故意，本件亦無違法性認識之錯誤：①原告至遲在受被告通知系爭建築物有違規作為住宅使用情
事，之後猶未改善違規使用情形時，主觀上即有仍繼續要將系爭建築物違法作為住宅使用之故意存在。更遑論在原處分做成前，原告都有可決定不作為違規使用之決定權，惟原告均捨此而不為，致使違法狀態仍持續中，自難認原告主觀上不具有將系爭建築物違規作為住宅故意。系爭建築物坐落土地既已於都市計畫書明定不允許作住宅使用，原告將所有系爭建築物作住宅使用，已影響都市計畫視實際需要對於土地之使用管制，自非法所允許，故被告依法予以裁罰，並無不妥。
②原告經被告告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意
違法狀態持續下去，原告應可認定在經被告告知有違規情形後，猶未改善違規情形，原告自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識。倘若一律可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告做成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。
7.本件違規係違規行為繼續或違規狀態的繼續，並無裁處權時效之疑義：行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅，然此期間，係自違反行政法上義務之行為終了時起算，此為政罰法第27條第1項、第2項前段所明定。本件原告係於98年6月3日自買賣取得系爭建築物，依原告所述當時買入即作為住宅使用，縱已在系爭建築物作住宅使用超過3年，惟其迄107年12月5日處分時，仍於系爭建築物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言（最高行政法院106年度裁字第1667號裁定、101年度判字第180號判決、本院98年度訴字第2429號判決參照）。
8.本件與94年計畫案之C2街廓土地，使用分區為「娛樂區（供觀光旅館使用，不得作為住宅使用）」，旅館式住宅之「西華富邦」建案，因其使用符合本地區國際商務住居、產業支援性設施發展之目標不同，無法援引類比。使用執照注意事項第11點並非可作為住宅使用之規定：系爭建築物領有96使字第0493號使用執照，其中第11點注意事項註記：「非屬住宅、集合住宅等類似用途建築物樓層高度超過3.6公尺時，不得變更為『集合住宅』用途使用，並應於產權移轉及房屋銷售時列入交代」，僅為臺北市建築管理工程處依建築法規所為的註記，並無變更系爭建築物受都市計畫所定使用分區管制的效力。
9.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出系爭建築物坐落之臺北市○○區○○段○○○○○○號土地之土地使用分區與街廓編號對照圖（原卷乙證5）、系爭建築物坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖（原卷乙證8）、系爭建築物使用執照存根（原卷乙證10）、訴願決定書（本院卷P29-45）、原處分（本院卷P19-25）、現場使用情形訪視表（原卷可閱P11-13）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：⑴原處分是否違反信賴保護原則？⑵原處分是否違反法規不溯及既往原則？⑶原處分是否違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利不利事項一律注意原則及明確性原則？⑷原處分是否違反行政罰法第5條規定？
六、本院判斷：
1.本件應適用之法條：①都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄
市為直轄市政府……。」第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」②臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定：「前條各
使用分區使用限制如下：……商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……。」③行政程序法第102條：「行政機關作成限制或剝奪人民自
由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」④行政罰法第42條：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者
陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：已依行政程序法第39條規定，通知受處罰者陳述意見。已依職權或依第43條規定，舉行聽證。大量作成同種類之裁處。情況急迫，如給予陳述意見之機會，顯然違背公益。受法定期間之限制，如給予陳述意見之機會，顯然不能遵行。裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。法律有特別規定。」⑤內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函：「……
有關違反都市計畫土地使用分區管制規定時，都市計畫主管機關之稽查方式，都市計畫法並無明文。……應依據行政程序法第36條至第42條調查事實及證據，於作處分或其他行政行為時，依行政程序法第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……例如建築物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘（按：應為堪）佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定：『行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。』辦理，並應注意正當程序及建築物所有權人、使用人或管理人之意願後，始進入該等空間稽查，以避免產生爭議。」內政部103年9月18日台內營字第1030208095號函：「主管機關已依行政程序法第42條通知當事人到場領勘，因未能獲得同意進入該建築物內查察據以認定實際使用，…再以行政程序法第39條基於調查事實及證據必要，以書面通知相關人陳述意見。依行政程序法第43條逕以相關書面資料為據作成行政處分，該行政處分應屬正當。」⑥法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋：「主
旨：有關臺北市政府函詢違規住宅查察流程涉及行政程序法第42條規定疑義……。說明：…………行政機關對於應依職權調查之事實，負有調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實，作成行政決定……。是以，縱因建築物使用人、管理人或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰……。」⑦又都市計畫法第79條第1項規定所規範之對象包括土地或
建築物所有權人、使用人或管理人，對「物的狀態」（即土地、建物的狀態）具有事實管領力者課予排除危險、回復安全之義務，核屬行政法上的「狀態責任」，該條所明列狀態責任人，對土地或建築物之使用負有遵守都市計畫所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，對於經認定違反依都市計畫法所發布管制命令之使用行為，負排除或令符合管制命令之義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，即構成行政法上管制義務之違反，應依都市計畫法第79條第1項規定予以處罰並得命其停止違規使用。
⑧另臺北市政府於106年10月5日發布大彎北段裁處作業原則
第2點規定，適用範圍為105年修訂計畫所劃設之商業區及娛樂區，第5點則規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：……」○○○區○○○○○段、第二階段、第三階段，各階段再依據主要建物面積訂定級距一至五（第一階段分別為級距一至二：處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用；級距三：處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用；級距四：處15萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用；級距五：處20萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用）。大彎北段裁處作業原則（含統一裁罰基準表），係被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則所訂定，其中統一裁罰基準表按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同裁罰數額及命停止使用等管制手段，並未逾越法律授權目的暨範圍，復未增加法律所無的限制或處罰，內容尚屬客觀合理，且違規使用面積大小復涉及違規之影響暨可得之利益評估，以此區別不同裁罰內容，亦在法律允許範圍內，被告自得作為處分之依據。
⑨臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告
：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任臺北市政府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任臺北市政府都市發展局辦理，以該局名義行之。」
2.原告就系爭建築物之使用，至少有過失違反83年都市計畫、105年修訂計畫之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，於法無違：
①臺北市政府將都市計畫法第79條規定賦予之權限，以北市
104年4月29日公告（原處分卷1第7頁）委任被告辦理，並自公告之日起生效，合於前開臺北市都市計畫施行自治條例第1之1條後段之具體授權規定，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求，被告作成原處分時，確已具備事務管轄權限。
②本件系爭建築物位於83年都市計畫、105年修訂計畫中街
廓編號A3範圍內（原處分卷1第13至20頁、第43至53頁），而83年都市計畫附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」第1點第3項規定，已載明街廓編號A3商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用；92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」都市計畫（原處分卷1第23至42頁）、105年修訂計畫，針對街廓編號A3之使用，仍維持與前述83年都市計畫相同之商業區（供一般商業使用）、不准許住宅使用等規範。可知83年都市計畫迄105年修訂計畫中，自始即有不准許系爭建築物作為住宅使用之明文，原告於本院審理時既自陳已經住進系爭建築物很久了（本院卷第323頁之筆錄），亦不爭執確有就系爭建築物提出按自用住宅稅率課徵房屋稅之申請（本院卷第163頁），足見原告確有持續將系爭建築物作為住宅使用之行為，該持續使用行為既與83年都市計畫、105年修訂計畫規定之「商業區、不得供作住宅」用途相違，被告認原告有都市計畫法第79條第1項有關違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之行為，核屬有據。
3.又查，原告身為系爭建築物所有權人，對系爭建築物所在區域有經發布都市計畫之可能，本負有應善加查證以確保自身對系爭建築物之使用是否合法之注意義務。
①系爭建築物之使用執照存根附表（本院卷第221頁至215頁
）中，針對系爭建築物所在之地上5層用途標示亦為「一般事務所」，無論由系爭建築物所有權狀或使用執照等資料，並未有任何標明可供住宅使用之文字，反而僅見有針對作為商業區使用、用途為一般事務所等記載；況相關都市計畫必須依都市計畫法第21條、第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序，一般人民也可以主動向主管機關查詢，並無原告主張難以查詢取得之情形，原告就此實應注意、且能注意，其卻未注意查證而逕就系爭建築物持續作為住宅使用，堪認其對上開違規行為，有應注意卻未注意之過失。
②否則，至遲經被告以106年5月8日函（原處分卷2第1至5頁
）告知原告系爭建築物有前開規定之適用時，原告亦當可清楚認識系爭建築物不得供住宅使用，原告卻未停止而續為住宅使用，縱使因鄰近區域有不少與其情節類似之違規使用人，原告基於自利、從眾心理而選擇無視被告之通知，至多亦屬其是否未達仍決意持續違規使用之故意程度問題，客觀上原告當可明確認識違規、卻仍憑一已之意而無故錯認可不負違規責任，其至少仍有出於過失而持續違規使用之事實，亦可認定。又系爭建築物主要建物面積為17
2.94平方公尺，屬級距四，被告依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據。原告仍主張其無故意或過失云云，並不足採。
4.至於，原告主張臺北市土地使用分區管制自治條例（100年7月22日修正前名稱為「臺北市土地使用分區管制規則」）並無系爭建築物不得供作住宅使用的明文，或謂依同條例第94條第2款規定，系爭建築物應續使用至新建為止云云：
①本件裁處時之前開條例第3條第1項在列示都市計畫範圍內
得劃定之使用分區後，於第2項即明文：「前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」可見確切使用分區管制狀況，尚須按照都市計畫內容優先決定，而本件系爭建築物興建前，如前述，業據83年都市計畫明定屬商業區且不得供住宅使用，自當優先適用。
②而臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業
區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），仍係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並不必然即指其他未列明商業以外用途（包含住宅等），只須符合此要件即得允許，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，83年都市計畫、105年修訂計畫就系爭建築物所在商業區，特別加入不得供住宅使用之管制，本在前開法律授權臺北市政府得為法規制定裁量之範圍，原告執前開規定質疑83年都市計畫、105年修訂計畫之拘束力，並指摘違反法律保留原則云云，容屬誤解。
③且原告就系爭建築物不得作為住宅使用之管制，既係適用
前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年都市計畫、105年修訂計畫）而來，並非前開自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在原告購入使用系爭建築物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無原告主張得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條等規定，屬得繼續合法使用之問題，亦予指明。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條第3款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。
5.原處分未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則、比例原則、信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則等：
①被告作成原處分前，有先以106年4月27日函告知原告系爭
建物之使用管制內容，業如前述，並在前往現場勘查未果後，再次函請原告陳述意見（原處分卷2第15至17頁），被告已經一再給予原告改正、澄清及陳述意見的機會，已盡調查之能事（只是原告不願配合），並非僅就不利原告之事項為調查；又原處分已經詳細記載原告違規事實、裁處理由與法令依據、繳交罰鍰地點與期限及救濟期間教示條款等等，裁罰原告15萬元亦在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，符合大彎北段裁處作業原則的級距四裁處基準，並未有原告主張違反行政程序法第9條、第5條及第7條等違法。
②依據司法院釋字第525號解釋理由書意旨，信賴保護原則
的適用，應具備「信賴基礎」即須有足供當事人信賴的公權力行為、「信賴表現」即當事人因為信賴該公權力行為而有客觀的表現行為及「信賴值得保護」等3要件。而依前開都市計畫法第4條規定，原告並未提出該法明文之直轄市主管機關（按指臺北市政府）或其委任之被告，有作成任何公權力行為等足供其信賴系爭建築物得合法作為住宅使用之證據，原告既無信賴基礎存在，已難認有成立值得保護信賴行為之餘地。且原告主張有信賴基礎者，無非以購屋時取得之系爭建築物暨坐落土地之所有權狀、登記謄本並無不得作為住宅使用的記載，加上被告核發系爭建築物使用執照，前又未曾有遭取締情形等，均足使原告信賴系爭建築物經審查後屬合法狀態，另稅捐機關核定系爭建築物得按自用住宅稅率課徵房屋稅等，亦使原告信賴系爭建築物可供作住宅使用等情為據，並提出設立戶籍之戶籍謄本（本院卷第217頁）及建商之廣告（本院卷第199至209頁）等件為憑。但查，建商與原告締約時所告知之內容，並非行政機關所為，此要屬原告購屋時，出售之建商或仲介業者是否有明知屬違規使用卻仍以住宅商品銷售，甚至利用定型化約款企圖轉移、解消自己應負商品責任之私法關係，並非被告所得參與，更無涉公權力行為，本不得執為原告信賴基礎。再系爭建築物所有權狀、使用執照有關「商業區」之記載，得作為商業區使用方屬明白肯定之資訊，除此之外未逐一負面表列者，並不意味著必然即無禁止、限制之規定；上開資料登載情形，實僅足說明是否得供住宅使用乙事，有待查證，應無從令原告產生任何系爭建築物可供住宅使用之聯結或認知，遑論構成信賴基礎。原告卻謂得反面推認可作住宅使用云云，反而逸脫文義之理解，應不足採。
③又臺北市稅捐稽徵處依原告申請所為課稅處分，僅屬稅捐
機關就原告主張之生活事實是否合於課稅法定要件，就納稅義務、稅額若干等作成行政處分予以核實課稅，至於據以課稅之具體生活事實是否亦符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅使用之事實，關於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建築物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建築物可「合法」供住宅使用乙事有信賴基礎。綜上，原告並無得主張信賴基礎之情由，且縱使被告有未適時查證取締、消極任令原告長期違規使用之失，基於都市計畫法及臺北市政府所發布都市計畫之土地使用分區管制命令，並非在行政機關有勤於政令宣導，或曾立即有效取締等情形下，人民才有遵守義務，更不能因為有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知違規行為人注意遵守，即可免除前述原告自身當可注意查證之過失責任。是以，原告主張其有所為屬合法之信賴基礎，謂原處分違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則等，均屬無據。
6.原處分更未違反法規不溯及既往原則：①依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規
，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。
②本件早於83年都市計畫中，即明定系爭建築物所在街廓編
號A3區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年都市計畫、105年修訂計畫就此亦均未變更），已如前述。無論自系爭建築物於97年1月28日完成所有權第一次登記（參乙證3）起，或原告於98年6月3日登記取得系爭建築物所有權而加以使用之始，即存在系爭建築物不得作為住宅使用之規定，另都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，亦均規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人罰鍰，並勒令停止使用，均可見相關前述系爭建築物不得作為住宅使用之規定，在原告自始為使用行為時，即有適用，並非溯及適用，更非如原告所稱係以其個人何時有法規認知而定；況原告就系爭建築物迄今仍持續為違法使用，益徵被告作成原處分之依據，乃原告違規行為期間始終存在之法規，無違法律不溯及既往原則。
③至於，106年10月5日發布之大彎北段裁處作業原則，則係
主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，無關新舊法之變更問題，且大彎北段裁處作業原則經公布後迄原處分作成前，原告之違規行為既仍持續發生，被告據以作成原處分，亦非對已具體完全發生之事件溯及適用，如前述，亦難認原告有值得保護之信賴利益，自無原告主張違反法規不溯及既往原則或違反法治國原則等情。故台北市104年4月29日公告，則僅涉及將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被告行使，並非對原告另課予前所無之行政法上義務，亦無原告所主張法律溯及既往適用之疑慮。是原告此部分主張，均屬誤解，委不足採。
7.原處分並未逾越行政罰裁處時效；而原告亦不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件：
①按行政罰法第27條規定：「（第1項）行政罰之裁處權，
因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」可知所規定3年裁處權時效，是自違反行政法上義務之行為終了時起算。而都市計畫法第79條第1項規定之違規行為，如前述，核屬課予都市計畫範圍內土地及建築物之所有權人、使用人或管理人，負有就物之使用保持合於都市計畫法、依都市計畫法所發布命令之責任，則原告因過失而持續違規使用系爭建築物之行為，在其使用期間均構成前開狀態保持義務之違反，其行為並非在開始使用時即終了，違規之使用行為仍持續發生中，甚且依原告之陳述，其仍持續違規使用中而仍未終了，原處分作成時，自無業因行為終了逾3年而罹於裁處權時效之可能。是原告此部分主張，仍不足採。
②行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰
責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反何一法規規定有所認知。行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。
③本件早在原告取得系爭建築物所有權前，系爭建築物所坐
落土地即因前開83年都市計畫之發布而受有不得供作住宅使用之法令限制，由前述原告購買系爭建築物所取得之資料，客觀上當足以令其察覺有疑義而宜查證之注意義務，加之被告作成原處分前，復有先後以函通知原告系爭建築物不得供作住宅使用，以免違規受罰之情事，原告已有認知，卻仍輕率、放任而續將系爭建築物供作住宅使用，由此論之，亦可證其主張欠缺違法性認識乙事，並非無可避免。又原告既不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」情形，甚為明確，其當然亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件，其此部分主張，仍不足為對其有利之認定。
8.綜上，被告查認原告就系爭建築物作為住宅使用之行為，違反83年都市計畫、105年修訂計畫等依都市計畫法發布之命令，依都市計畫法第79條第1項規定，以原處分處原告15萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及證據，均無礙本院前開論斷結果，爰不予一一論述，併予指明。
七、據上論結，據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 魏式瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 15 日
書記官 簡若芸