臺北高等行政法院判決
108年度訴字第688號108年11月28日辯論終結原 告 沈曉明被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）住同上訴訟代理人 劉巧媛
汪海淙吳妙惠上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月10日府訴二字第1086101494號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有臺北市○○區○○○路○○○巷○號10樓建物（下稱系爭建物，坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地，領有96使字第0493號使用執照，下稱系爭使用執照）位在都市計畫商業區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）的「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」計畫圖說（下稱83年都市計畫圖說）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱92年1月7 日公告）的「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』」案都市計畫書（下稱92年都市計畫書）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9 日公告）的「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱105 年都市計畫書），系爭建物所在商業區（街廓編號A3）僅供一般商業使用，不得作住宅使用。被告查知系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月9 日北市都築字第10633905900 號函通知原告，系爭建物涉及違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3 個月後函請稅捐處提供系爭建物的課稅資料，倘使用現況維持作住宅使用且未變更成非住家用稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等等（下稱106年5月9 日函）。之後被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月17日北市都築字第10735133200 號函通知原告，將於107年6月8 日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，據以作為非住宅使用認定的依據等等（下稱 107年5月17日函）。該函於107年5月25 日送達，惟屆期未獲原告配合無法進入。被告又以107年6月20日北市都築字第1076003944號函通知原告，請就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證陳述意見（下稱107年6月20日函），未獲回應。被告審認原告未提出系爭建物未作住宅使用的具體事證供核，乃以系爭建物違規作住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區的都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1 項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月4日北市都築字第10760613931號裁處書處罰原告新臺幣（下同）10 萬元罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件訴訟。
二、原告主張：(一)原告購買系爭建物時，看到的實品屋就是住家裝潢與格局。系爭建物的土地權狀、建物權狀上也沒有不得作為住宅使用等相類文字。被告是於106年9月7 日始在系爭使用執照上加註「不得作為住宅使用」的文字。臺北市政府81年5月19日府工都字第81030112 號公告「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」計劃圖說（下稱81年都市計畫圖說）內亦無不得作住宅使用的文字限制。原告申請自用住宅稅率，稅捐處也沒有告知系爭建物所在區域不得作住宅使用，並同意變更稅率，原告更在系爭建物設立戶籍，就原告而言，戶政事務所、稅捐處與被告在編制上同屬臺北市政府，稅捐處及戶政事務所的認定自可作為信賴基礎。因此，原處分違反誠信原則、信賴保護原則、禁反言及法安定性原則。(二)原處分的依據為105年11月9日公告、裁處作業原則、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29 日公告）及臺北市土地使用分區管制自治條例第23條第3 款，此等規範皆屬原告購買系爭建物、申請自用住宅稅率後的新法規範。原處分以新法規範對已終結的事實為裁罰，違反法律不溯及既往原則。(三)依監察院105年8月9日院台內字第1051930636 號函及都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2點規定意旨可知，都市計畫書是公部門呈報上級機關的資料，非以一般民眾為對象。一般民眾購屋時，無從了解都市計畫的內容，僅能參考臺北市土地使用分區管制規則概略了解，因一般商業區沒有不得作住宅使用的限制，實在無法得知大彎北段有不得作住宅使用的特別限制。被告於107年6月26日始公布「大彎北段執照查詢專區」及「大彎北段土地使用分區不得作住宅使用告知單」，在此之前，均未完整揭露資訊，自不能期待原告能遵守未來修訂的法令。被告顯有違反誠信原則、行政自我拘束、有利不利一律注意及明確性原則。(四)原告不知系爭建物不得作住宅使用，依行政罰法第7 條規定，被告不應處罰。又都市計畫法第79條的法定罰鍰最低額為6 萬元，原處分以較高金額處罰原告，亦有違法。再者，大彎北段內已有部分街廓於94年7 月公告開放作住宅使用，被告即應全區通盤檢討，而非片面開放部分街廓，有違平等原則。81年都市計畫圖說施行至今已逾20年，被告遲至108 年才辦理通盤檢討，有違都市計劃法第26條規定，亦可見大彎北段的都市計畫已不合時宜，不應以此裁罰原告。(五)92年都市計畫書中修訂理由第1 點規定：「為符土地使用管制之一致性，各分區之土地及建築物使用組別依『臺北市土地使用分區管制規則』第5 條之規定予以歸組。」當時的臺北市土地使用分區管制規則明白表示商業區得作住宅使用，故83年都市計畫圖說與92年都市計畫書矛盾。83年都市計畫圖說逾越憲法及法律的規定。又系爭使用執照存根附表注意事項第11點規定：「非屬住宅、集合住宅等類似用途建築物樓層高度超過3.6 公尺時，不得變更為『集合住宅』用途使用…。」系爭建物樓高3.2 公尺，依上開規定反面解釋，應可變更作住宅使用。另依94年所定「一定規模以下建築物變更使用類組免辦理變更使用執照表」（下稱免辦變更使用執照表），一般事務所變更為住宅使用，樓地板面積未達500 平方公尺者，免辦理變更使用執照。由此亦可知系爭建物不須申請變更即可作住宅使用。上開內容均與83年都市計畫圖說衝突，原告無所適從等等。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：(一)83年都市000000000000000街○○號A3）僅供一般商業使用，不得作住宅使用。92年都市計畫書及105年都市計畫書，均維持系爭建物所在A3 街廓不得供住宅使用的規定。原告將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布都市計畫案所定土地使用分區的管制，原處分並無違誤。(二)被告無任何表現在外具有法效性的行政行為，可使原告信賴得將系爭建物作為住宅使用的信賴基礎。建商的售屋資訊非被告所為，自非信賴基礎。原告申請房屋稅稅率變更為住宅用稅率，雖經稅捐處同意，但房屋稅的課徵，是針對房屋實際使用情形核實課稅，與原告違反都市計畫法無關。且稅捐處對系爭建物是否符合都市計畫法規定，並無決定權限。(三)系爭建物所在商業區不得供住宅使用，早於83年都市計畫圖說及92年都市計畫書就已規定，系爭建物於97年11月28日登記為原告所有後，即受都市計畫拘束，無違法律不溯及既往原則。又裁處作業原則為裁量基準，非直接限制人民權利、義務的依據。 104年4月29 日公告也只是將裁處權授權由被告行使，均與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。(四)被告為確認系爭建物使用情形，依行政程序法第42條規定函請原告配合查勘，並未使用強制力，無違反比例原則及有利不利一律注意原則。且原告未配合允被告所屬人員進入查勘，又未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作住宅使用的事證，被告斟酌調查事實及證據的結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。依裁處作業原則第5 點規定，系爭建物面積
105.17平方公尺，屬級距3，被告以原處分處原告10 萬元罰鍰，沒有違反依法行政原則及明確性原則。(五)被告先後以106年5月9日函、107年5月17日函及107年6月20 日函告知原告系爭建物已涉及違規作住宅使用，原告仍持續將系爭建物作住宅使用，顯有故意，且具不法意識，應無行政罰法第 8條規定的適用。又本件違章狀態持續進行中，尚未終結，裁處權未罹於3年時效。(六)依83年都市計畫圖說及92 年都市計畫書規定，系爭建物不得作住宅使用，依建築法第73條第
4 項規定，自無「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」關於面積未達500 平方公尺免辦理變更使用執照規定的適用等等，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，有系爭建物所有權相關部別列印資料、地籍套繪都市計劃使用分區圖、系爭使用執照存根及其附表、83年6月1日公告及所附83年都市計畫圖說、92年 1月7日公告及所附92年都市計畫書、105年11月9 日公告及所附105年都市計畫書、106年5月9日函、107年5月17日函、被告現場使用情形訪視表、107年6月20日函、原處分及訴願決定在卷可證，足以認定為真實。本件爭點為：原處分是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律注意原則及明確性原則等？
五、本院的判斷：
(一)法規依據及說理：
1.依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1 項規定授權所制定的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項。又都市計畫法第4 條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」第6 條規定：「直轄市及、縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1 項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23條規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14 條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5 項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」第26條第 1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。」第27條第1 項本文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第 1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第
2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1 項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30 萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案……。」臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依該法第85條前段規定制定臺北市都市計畫施行自治條例，其第1條之1規定：
「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」第10條之1 規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……。」且臺北市政府104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。說明：……以該局名義行之。」
2.基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3 款規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。所以，臺北市政府所擬定、發布的都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同的使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1 項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則沒有違背。至於臺北市土地使用分區中商業區的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建築物的使用類別，也就是說並非所有商業區的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。
3.所謂行政法上的「狀態責任」，是以負責任的觀點，課予對「物的狀態」具有事實上管領力的人排除危險、回復安全的義務。至於負有「狀態責任」的義務人為何，應依法律規定的意旨決定。都市計畫法第79條第1 項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用管制為中心所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換句話說，臺北市都市計畫範圍內商業區的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依據都市計畫法第79條第1 項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成管制處分，限期令其停止為違法使用。
4.臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2 點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第5點規定：為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：（節錄）┌──────┬───────────────────┐│級距（註一）│第一階段 │├──────┼───────────────────┤│級距一 │處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用 │├──────┤ ││級距二 │ │├──────┼───────────────────┤│級距三 │處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用 │├──────┼───────────────────┤│級距四 │處15萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用 │├──────┼───────────────────┤│級距五 │處20萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用 │├──────┴───────────────────┤│註一： ││依據主要建物面積訂定級距如下： ││級距一：面積未達50平方公尺、級距二：面積50平方公尺以││上，未達100平方公尺、級距三：面積100平方公尺以上，未││達165平方公尺、級距四：面積165平方公尺以上，未達230 ││平方公、級距五：面積230平方公尺以上。 │└──────────────────────────┘
這是臺北市政府因應被告「為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區之服務機能、保留未來發展為全市副都心之潛力」（裁處作業原則第1 點參照），在都市計畫法第79條第1 項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，以減少爭議及行政成本所訂定的裁量基準。該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為 5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為 3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分的依據。
(二)被告以原處分裁處原告罰鍰10萬元，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用，於法有據，且未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則：
1.臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，其附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市00000000000000街○○號A3區是商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用。系爭建物就位在街廓編號A3區。之後臺北市政府92年1月7日公告的92年都市計畫書及105年11月9日公告的105 年都市計畫書，均維持系爭建物所在A3街廓不得供住宅使用的規定。原告於97年11月27日以買賣為原因登記為系爭建物所有權人，並自98年
8 月起按自用住宅稅率課徵房屋稅迄今，有臺北市稅捐稽徵處中北分處98年8月20日北市稽中北甲字第09831247900號函、臺北市稅捐稽徵處106年11月17日北市稽財丙字第10633384900號函所附清冊在卷可證。原告於108年10月16 日準備程序亦自承：97年購入系爭建物就是作住宅使用至今等等。據此，原告違反臺北市政府依都市計畫法發布的都市計畫案所定土地使用分區管制命令，而符合都市計畫法第79條第1 項前段規定的處罰及管制要件，應可認定。
2.原告為系爭建物的所有權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別，使用系爭建物的「狀態責任」保持義務。被告前曾先以106年5月9 日函通知原告系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等等。該函於106年5月15日送達原告。後續被告以107年5月17日函通知原告，將於107年6月8 日派員至系爭建物現場勘查。該函於107年5月25日送達原告。屆期因未獲原告配合，被告無法進入系爭建物勘查。被告再以107年6月20日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見。該函於107年6月27日送達原告，仍然未獲回應，以上有各該函文、送達證書及現場使用情形訪視表附卷可證。原告經被告多次通知，已可知悉其有依照臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別，使用系爭建物的「狀態責任」保持義務，卻仍將系爭建物供作住宅使用，而構成違章事實，主觀上已符合故意的責任要件。原告主張其對系爭建物的違規使用既無故意也無過失等等，即不足採。
3.系爭建物的主要建物面積為105.17平方公尺，有建物所有權相關部別列印資料可已佐證，為面積100 平方公尺以上，未達165 平方公尺，屬於級距二且之前未曾經限期命停止違規使用的情形，被告依都市計畫法第79條第1 項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用，於法有據。再者，由上述原處分作成前的行政程序歷程可知，被告已一再給予原告改正、澄清及陳述意見的機會，已盡可能地保障原告的合法權益，原處分亦已詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等，應無原告所指違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則。
4.原告所提81年都市計畫圖說，是臺北市政府因基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫產生可供利用土地，為配合都市發展及既有行水區內居民拆遷安置需要，依都市計畫法第27條第1項第4款、第21條等規定，所公告的主要計畫書圖，依都市計畫法第15條第1項規定，沒有表明土地使用分區管制的必要。臺北市政府是於83年6月1日公告83年都市計畫圖說時，始依都市計畫法第22條關於細部計畫應表明事項的規定，表明土地使用分區管制，程序並無違誤。原告不能以81年都市計畫圖說沒有載明系爭建物坐落區位不得作住宅使用等相類文字，即主張使用系爭建物可不受83年都市計畫圖說的管制。
(三)原處分沒有違反信賴保護原則：
1.行政法上信賴保護原則的適用，須具備「信賴基礎」、「信賴表現」及「信賴值得保護」3 項要件。所謂「信賴基礎」，是指行政機關執行職務表現於外，足以引起當事人信賴的特定行為，例如行政處分或解釋函令等。「信賴表現」則指當事人須因相信信賴基礎的繼續存在，而有進一步具體行為的開展，例如作成難以回復的財產處置或生活安排。信賴表現與信賴基礎間須有因果關係，如信賴基礎變更或修正，將使當事人遭受不能預見的損失。又司法院釋字第525 號解釋：「……純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍……對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護……」可資參照。至「信賴值得保護」，即當事人的信賴必須值得保護。如當事人以詐欺、脅迫或賄賂方法獲得信賴基礎；或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而為行為；或明知行政機關的行為違法或因重大過失而不知者，其信賴不值得保護。依據都市計劃法第4 條規定，臺北市政府才是該法的直轄市主管機關，原告並未提出臺北市政府或其委任的被告，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用的任何證據，也就是說，根本沒有任何使原告信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，自然沒有值得保護的信賴行為可言。
2.稅捐處只是課徵房屋稅的主管稽徵機關，不是都市計畫法的主管機關，也沒有主管機關的授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限，這是行政機關分工設職的當然之理。況且，課稅處分只是稅捐機關就具體生活事實合於課稅法定要件時，所為確認納稅義務及稅額的行政處分，並無確認該具體生活事實合法與否的效力。稅捐處核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，僅有確認系爭建物供作住宅使用的事實，至於系爭建物使用用途是否符合都市計畫或其他建築、環保法規等，均非稅捐機關所能認定，亦非課稅處分的效力範圍。原告自不能主張系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅，即可信賴系爭建物可供住宅使用。另建商或仲介公司為出售系爭建物所提供的資訊，或繳納系爭建物的水、電費及電信費，是按住宅用費率而非營業用費率計費等等，都不是公權力行為，不屬於信賴基礎，自無法據此主張信賴保護。
3.建築物的所有權人、使用人或管理人負有上述應遵守使用分區限制的行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府發布都市計畫案所定土地使用分區的管制命令而來。對於動輒須花費數百萬甚至數千萬元的不動產交易而言，買受人自然應該謹慎查證其用途及使用上的限制，不能因為行政機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人應注意遵守，就可以免除違規使用的責任。系爭使用執照是主管建築機關依建築法規所核發，系爭建物的登記謄本及所有權狀則是地政機關依法建置的建物相關資訊及所有權歸屬證明，且建築及地政機關都不是都市計畫法的主管機關，不負有於主管或核發的文書上記載系爭建物坐落土地使用分區管制的義務。因此，原告不能以系爭使用執照、系爭建物的登記謄本及所有權狀上沒有記載「不得作為住宅使用」等類似文字，即據以主張其不受使用分區管制，或有不受管制的信賴基礎。
4.原告主張：依92年都市計畫書修訂理由第1 點規定：「為符土地使用管制之一致性，各分區之土地及建築物使用組別依『臺北市土地使用分區管制規則』第5 條之規定予以歸組」，故商業區得作住宅使用；系爭使用執照存根附表注意事項第11點規定反面解釋的結果，系爭建物可變更作住宅使用；依免辦變更使用執照表規定，一般事務所變更為住宅使用，樓地板面積未達500 平方公尺者，免辦理變更使用執照，亦顯示系爭建物可作住宅使用等等，似主張92年都市計畫書、系爭使用執照存根附表注意事項第11點及免辦變更使用執照表為其信賴基礎。然92年都市計畫書所附「修訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點計畫」案第一之（四）點明訂：「街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，……其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」並無變更系爭建物所在街廓編號A3區不得作住宅使用的性質，自無信賴基礎變更可言。又系爭使用執照存根附表注意事項第11點規定：「非屬住宅、集合住宅等類似用途建築物樓層高度超過3.6公尺時，不得變更為集合住宅用途使用…。」亦僅是主管建築機關依建築法規所為的註記，並無變更系爭建物受都市計畫所定使用分區管制的效力，且文義上亦不得逕為反面推論，認為只要建物高度不超過3.6公尺即可無條件變更作住宅使用。至原告引用的免辦變更使用執照表，是出自「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」（下稱免辦使用執照辦法）第3條第1項規定，而免辦使用執照辦法是依建築法第73條第3項授權直轄市主管建築機關訂定而來，依建築法第73條第4項授權內政部制訂的「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則如表三辦理。」據此，建築物變更使用類組，無論需否申請變更使用執照，均以符合都市計畫土地使用分區管制為前提，系爭建物坐落的使用分區不得作住宅使用，業如前述，自無免辦使用執照辦法、免辦變更使用執照表等相關規範的適用，亦無以此等規範作為信賴基礎的可能。原告此部分主張，均有誤會，自不可採。
(四)原處分未違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則：稅捐處既非都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限，所以稅捐處依據系爭建物的實際使用情形，按自用住宅稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力，已如前述，則被告以原告將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制法令，而依都市計畫法等相關規定，對原告作成原處分，沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則可言。
(五)原處分未違反法規不溯及既往原則：
1.依司法院釋字第577 號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。經查，系爭建物所在街廓編號A3區，自臺北市政府83年6月1日公告83年都市計畫圖說以來，即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，之後92年都市計畫書及105 年都市計畫書，均維持系爭建物所在A3街廓不得供住宅使用的規定，並無改變，而系爭建物於97年11月27日登記為原告所有，自始即受系爭建物坐落土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制。故原告沒有因為都市計畫變更產生合理信賴的問題。又都市計畫法第79條第1項規定自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30 萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。系爭建物迄今仍為違法使用，此一事實狀態尚未終結，被告依都市計畫法第79條第1 項規定裁罰，無違法規不溯及既往原則。
2.臺北市政府106年10月5日發布的裁處作業原則，是主管機關在都市計畫法第79條第1 項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告於裁處時得予適用，已如前述。從而，被告依據並未修正的都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1 項的裁罰權限委任被告行使，符合行政程序法第15條第1 項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定。此一權限委任的公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。原告就此部分所為的主張，應有誤解，尚不足採。
(六)原告也不符合行政罰法第8條但書所定「得減輕或免除處罰」的要件：
1.行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由表示：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。……三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8 條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人「不知法規」為前提。所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何，而非指違反行政法上義務的行為人必須對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8 條但書規定適用的餘地。至於所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」的情況，參酌刑法第16條規定，是指行為人欠缺違法性認識，有正當理由而無法避免時，應免除其處罰。未達此程度的不知法規，則依情節，產生是否減輕處罰的效果。對於有正當理由而無法避免的認定，可參考德國聯邦法院刑事庭在卡特爾(Kartell) 違反秩序罰法的裁判中所建立的「可避免性」判斷標準(Vermeidbarkeitskriterium)：依行為人於事件發生時所處情境、其個性、生活圈及職業圈應有的認知，推定對自己行為的違法理解，且雖經運用其精神上辨識力，或曾產生懷疑而經深入思考甚至必要時曾諮詢他人，仍無法克服其錯誤時，便屬於所謂無從避免性。但按其應有的認知理當知悉其行為違法時，仍應負責（參見：吳庚、盛子龍，行政法之理論與實用，增訂15版，106年9月，第467-468頁）。
2.臺北市政府於原告登記為系爭建物所有權人前，就已經發布都市計畫規定系爭建物坐落的土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，就負有按臺北市政府發布都市計畫所定使用類別為使用的「狀態責任」保持義務，且被告已經先後以106年5月9日函、107年5月17日函及107年6月20 日函通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但原告仍繼續將系爭建物作住宅使用，顯見原告已知悉系爭建物不得作住宅使用，卻仍作自用住宅使用，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，知之甚明。所以，原告不符合行政罰法第8 條前段所定「不知法規」的情形，也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。
六、綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，都不可採。被告作成原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
中 華 民 國 108 年 12 月 12 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張國勳
法 官 孫萍萍法 官 楊坤樵
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 12 日
書記官 何閣梅