臺北高等行政法院判決
108年度訴字第695號109年1月9日辯論終結原 告 陳宗哲被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）住同上訴訟代理人 汪海淙
何嘉福李文凱上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月12日府訴二字第1086101501號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○○路○○○巷○○號0樓建築物（下稱系爭建築物），領有99使字第0036號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書，均明訂系爭建築物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年4月18日北市都築字第10632913400號函通知原告略以，系爭建築物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率。嗣被告查得系爭建築物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃以107年9月12日北市都築字第1076036079號函通知原告檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。被告乃以系爭建築物違規作為住宅使用，違反系爭建築物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱第79條裁處作業原則）等規定，以107年12月20日北市都築字第10760679311號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，原告猶為不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分違反信賴保護原則，依法應予撤銷。查原告購買系爭建築物之土地權狀、建物權狀、土地謄本、建物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第00000000公告亦無「不得做住宅使用」之文字限制。原告之所以申請變更為住家用稅率，實係因稅捐處的法令宣導說明，非原告計晝要申請變更。況且，原告申請變更稅率後，稅捐處不但未告知系爭建築物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。台北市政府一方面藉由稅捐處審定系爭建築物可合法申請住家用稅率，另一方面又藉由被告認定系爭建築物所在區域不得作為住宅使用為由，恣意開罰，原處分當應予以撤銷。信賴保護原則並不限於「授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更」之情形，凡攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，皆有適用。訴願決定書非屬授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更，無信賴保護原則之適用，毫無可採。
（二）原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷。新訂之公告法規，原則上不得適用於該公告生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。除非新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，始應適用新法規，蓋此種情形係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，仍無涉禁止法律溯及既往原則。反之，如係新法生效前已終結之事實或法律關係，即無容任新法得溯及適用之餘地，縱使法律有溯及適用之特別規定者，亦須特別考量人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。原處分依據105年11月9日公告、第79條裁處作業原則及都市計畫法第79條等，然系爭建築物買賣之時點落於105年之前，前揭105年11月9日公告等法令規範皆屬「新法規範」。被告卻以此作為裁罰理由與法令依據。且原告申請變更為住家用稅率之事實係於「新法規範」制訂前早已終結者，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則要求。
（三）原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利不利一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷。
行政機關依法應作成行政處分者，除有法規之依據外，即應依職權調查證據，斟酌當事人及相關人員之陳述與調查事實及證據之結果，對當事人有利及不利事項一律注意，並依論理及經驗法則判斷事實之真偽，以作為處分或其他行政行為之根據，查被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序。臺北市政府自81、83年擬(修)訂基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後迄今已逾20載，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失。按都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附之資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考台北市土地使用分區管制規則，概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有「不得作為住宅使用」之特別限制。況以，被告亦無視系爭不動產係經台北市政府稅捐稽徵處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
（四）聲明求為判決：1.訴願決定、原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告，將其就都市計畫法第79條之相關權限移轉至被告，故被告有權做成原處分。次依臺北市政府83年6月1日公告、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱92年1月7日公告）及105年11月9日公告，系爭建築物所在A4街廓不得供住宅使用之規定，且系爭建築物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。本件係原告違反臺北市政府83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止，核與信賴保護原則無涉。次查，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告得將系爭建築物作為住宅使用之信賴基礎。至原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係強調住家使用等語，惟皆非被告所為，不得作為信賴基礎。再查，原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，不代表該使用方式即為合法。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。
（二）原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬相關規定再次說明而非法規變動，與信賴保護原則無涉。系爭建築物所在商業區不得為住宅使用，於83年計畫案及92年計畫案已規定，系爭建築物於103年11月11日登記為原告所有，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。查第79條裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定。故上開規定非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法律不溯及既往原則無涉。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
（三）查被告辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函，被告有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告函請原告配合查勘，未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及第9條之有利及不利一體注意原則。且依被告現場使用情形訪視表記載，被告所屬人員至系爭建築物訪視時現場大門深鎖，總幹事表示對講機無人回應，不能讓被告所屬人員上樓簽名或蓋章；原告嗣後未陳述意見，亦未提出系爭建築物未作為住宅使用之具體事證，原告亦自承購買系爭建築物後，向來作為住宅使用，並向稅捐處申請按住家用稅率課徵房屋稅獲准。故被告認定原告將系爭建築物作為住宅使用，並無違誤。另原告主張都市計畫法第79條並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦屬違法等語。查第79條裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。末查，稅捐處核定系爭建築物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建築物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
（四）聲明求為判決：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之爭點：本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有：原處分（本院卷第205至211頁）、訴願決定書（本院卷第19至35頁）、系爭建築物土地權狀、建物權狀（本院卷第41至51頁）、104年4月29日公告（被告可閱卷第7頁）、系爭建築物登記謄本（被告可閱卷第9至11頁）、83年6月1日公告（被告可閱卷第13至20頁）、臺北市○○區○○段○○○○○○號土地之土地使用分區與街廓編號對照圖（被告可閱卷第21至22頁）、92年1月7日公告（被告可閱卷第23至41頁）、105年11月9日公告（被告可閱卷第43至54頁）、99使字第0036號使用執照存根（被告可閱卷第69至71頁）等在卷可稽，自堪認屬實。本件應審酌之爭點即為：（一）原告有無都市計畫法第79條第1項前段規定之違規事實？（二）原處分是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠實信用原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則及有利、不利事項一律注意原則等？以下分別敘明之。
六、本院之判斷：
（一）都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」行政程序法第15條第1項規定：
「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。」臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定：
「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」臺北市政府依行政程序法第15條第1項、臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，於104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，是被告對本件有事務處理的權限，先予敘明。
（二）原告該當於都市計畫法第79條第1項所定處罰要件：
1.都市計畫法第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……（第1項）。前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制（第2項）。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用……違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……。」依上開規定，經主管機關依都市計畫法及相關法令所定程序為都市計畫並完成細部計畫者，其區域內各筆土地的使用分區及其使用管制，係經該都市計畫細部計畫案公告發布實施生效而確定。故直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而頒行的管制要點屬於都市計畫法第79條所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件（最高行政法院104年度判字第373號判決參照）。
2.本件系爭建築物坐落土地係屬臺北市政府83年6月1日公告實施都市計畫（被告可閱卷第13至20頁）街廓編號A4範圍內，依該83年都市計畫所附附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」規定，街廓編號A4商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用。嗣105年都市計畫（被告可閱卷第43至54頁）仍維持為商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不得供作住宅使用。原告於本院審理時自陳系爭建築物作為住宅使用，仍按自用住宅稅率課徵房屋稅等等（見本院卷第269頁言詞辯論筆錄），顯與83年都市計畫及105年都市計畫限定的土地使用用途相違，已該當於都市計畫法第79條規定違反臺北市政府依都市計畫法發布的命令。原告為系爭建物所有權人，負有維護建物合法使用狀態的義務，且經被告通知限期改善，仍未改善，核有故意，被告據此作成原處分，尚無違誤。
（三）原處分尚無違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、明確性原則、有利及不利事項一律注意原則等：
1.按信賴保護原則的適用，須滿足「信賴基礎」、「信賴表現」及「信賴值得保護」3項要件。所謂「信賴基礎」，是指行政機關執行職務表現於外的特定行為，例如行政處分或解釋函令等。「信賴表現」則指當事人須因相信信賴基礎的繼續存在，而有進一步具體行為，例如作成難以回復的財產處置或生活安排。司法院釋字第525號解釋：「……純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍……對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護……」可資參照。至「信賴值得保護」，就行政處分而言，行政程序法第117條第2款及第119條規定係以反面排除的方式認定。凡授益人不具行政程序法第119條所列各款情形者，其信賴即被評價為值得保護。本件原告主張其信賴基礎包括：土地權狀、建物所有權狀並無不得作為住宅使用的記載，又稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，均使原告信賴系爭建物可供作住宅使用，被告核發系爭建物使用執照，亦使原告信賴系爭建物經審查後屬合法狀態云云。然查，課稅處分係稅捐機關就具體生活事實合於課稅法定要件時，所為確認納稅義務及稅額的行政處分，並無確認該具體生活事實合法與否的效力。是以，稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅的處分，僅有確認建物供住宅使用的效力。至建物使用用途是否合法、有無違反都市計畫或建築、環保法規等，並非稅捐機關所能認定，亦非課稅處分的效力範圍。原告自不能以系爭建物係按自用住宅稅率課徵房屋稅，即信賴系爭建物可供作住宅使用。至使用執照部分，系爭使用執照記載使用分區為商業區（被告可閱卷第69頁），並無住宅區或得作住宅使用的有關記載，原告即不能主張被告有允許系爭建物可供作住宅使用的信賴基礎。縱系爭建物的所有權狀或使用執照沒有載明不得作為住宅使用，就如同沒有載明不得作工業區使用一般，亦不表示得反面推認可作住宅區或工業區使用。綜上，原告應無信賴基礎，其主張原處分違反信賴保護原則、禁反言原則、行政自我拘束原則、誠信原則、有利不利一律注意原則等，均屬無據。
2.原告主張原處分含糊以住宅違規使用裁罰，又未能說明現況下，原告應如何依法辦理變更，有違明確性原則云云。惟按，行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟此等記載的主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分的法規根據、事實認定及裁量的斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟的機會，故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是否足使人民瞭解其受處分的原因事實及其依據的法令判定，而非須將相關法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決參照）。查原處分業已詳載系爭建物違反都市計畫所定土地使用管制限制的事實、法令依據及處罰內容等，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分的原因事實及法令依據，尚無違反明確性原則。至原處分關於停止違規使用部分，被告早以106年4月18日北市都築字第10632913400號函（原處分卷第1至3頁）指導原告停止系爭建物繼續供作住宅使用，並向稅捐稽徵處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率。原告尚難以不知情為由主張免責。
3.按，新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上之不溯既往原則。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言（司法院釋字第577號解釋理由參照）。又新法規範的法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條的所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效的新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律的司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第620號解釋理由參照）。查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，故系爭建物自始即不得作為住宅使用，並無改變，原告即無因都市計畫變更而生合理信賴的利益。又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。系爭建物迄今仍為違法使用，此一事實狀態尚未終結，被告依都市計畫法第79條第1項前段規定裁罰，無違法律不溯及既往原則。至第79條裁處作業原則，係臺北市政府為協助被告行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形，且原處分係按都市計畫法第79條第1項前段法定及該裁量基準，就建築面積100平方公尺以上者處10萬元罰鍰，亦無因新舊法變更致原告受更不利待遇的情形，是與法律不溯及既往原則無涉，亦無原告所指「實體從舊、裁罰從輕」之問題。此外，臺北市政府第00000000000號公告係將臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被告行使，符合行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，已詳如前述。被告於106年間查得原告違章，於107年間作成原處分時，已具裁罰權限，且原告違規的事實狀態尚未終結，被告作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則。
七、綜上，本件被告查認原告所有之系爭建物違規作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法發布之83年計畫案、92年管制要點及105年計畫案，依都市計畫法第79條第1項前段及第79條裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告罰鍰，並限期停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍以前開情詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，核無理由，應予駁回。本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，認與判決結果不生影響，無逐一論述的必要，一併說明。
八、本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 黃 莉 莉法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
書記官 蕭 純 純