臺北高等行政法院判決
108年度訴字第603號110年4月1日辯論終結原 告 鍾宇豪訴訟代理人 洪大明 律師
江慧敏 律師鄭玉金 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）訴訟代理人 林東葵上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國108年3月25日台內訴字第1080109473號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告所有坐落新竹縣○○鄉○○段新城小段274-15地號土地
（下稱系爭274-15地號土地）係於民國88年間自同段274-4地號土地分割而來，而同段274-4地號土地前於42年間經銓定為田地目11等則，依土地法第81條至第85條規定，已於62年12月24日編定為農業用地，並依同日公布實施之實施都市計劃以外地區建築物管理辦法施以建築管制，嗣經內政部依區域計畫法於73年10月15日公告使用編定結果為山坡地保育區農牧用地。
㈡原告於107年11月13日繕具非都市土地更正編定申請書（下
稱系爭申請書），以系爭274-15地號土地於使用編定結果公告前，即存在合法房屋即現存門牌號碼為新竹縣○○鄉○○路○段○○○號房屋（原為新竹縣○○鄉○○村0鄰○○0○0號，後經門牌整編為新竹縣○○鄉○○村○鄰○○路○○○號，再因行政區域調整為新竹縣○○鄉○○村○○鄰○○路○段○○○號，下稱系爭門牌410號房屋）、同段420號房屋（原為新竹縣○○鄉○○村0鄰○○00○0號，後經門牌整編為新竹縣○○鄉○○村○鄰○○路○○○號，再因行政區域調整為新竹縣○○鄉○○村○○鄰○○路○段○○○號，下稱系爭門牌420號房屋）為由，向被告所屬竹東地政事務所（下稱竹東地所）申請更正編定為同區丙種建築用地，經竹東地所審認原告所附相關資料，尚無法採納作為更正編定合法建物認定之證明文件，遂以107年12月5日東地所行字第1070008622號函請原告於文到15日內檢具62年12月24日前系爭274-15地號土地上建物合法使用之證明文件及航照圖，經原告補正相關資料後，竹東地所復以107年12月26日東地所行字第1070009288號函附相關文件請被告准駁，經被告審查後，認原告逾期未補正，以108年1月4日府地用字第1070196938號函（下稱原處分）駁回原告申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，提起本件行政訴訟（按：系爭申請書另就同段272-1地號土地申請更正編定經被告駁回部分，原告未提起行政訴訟，非本件爭訟標的）。
二、原告主張略以：㈠原告所有系爭門牌410號、420號房屋，均坐落於系爭274-15
地號土地上。系爭門牌420號房屋，該門牌於39年6月1日即有訴外人呂雲生設籍居住使用，又依系爭420號房屋戶籍資料所附「更正或變更登記申請書」顯示訴外人呂榮輝（呂雲生之子）曾於48年7月23日申請變更登記，其變更之原因為「新建房屋」，可見系爭門牌420號房屋應有於48年7月23日新建之事實；復經證人呂○全（呂○輝之子）證述其曾於61年之前即與其家人居住於系爭門牌420號房屋迄至約7、8年前始搬離，其間系爭門牌410號、420號房屋均無重建情形等語，亦可證系爭門牌410號、420號房屋確為非都市土地使用編定公告即62年12月24日前已存在之合法建物，已符合製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱編定作業須知）第9點（二）說明2及第23點之規定，則系爭274-15地號土地應得更正編定為山坡地保育區丙種建築用地。被告以原告未能於限期內補正使用編定前系爭274-15地號土地上建物合法使用之證明文件及航照圖為由，以原處分駁回原告之申請，未盡職權調查責任，且與事證不符，應為違法。
㈡並聲明：
1.訴願決定及原處分關於否准系爭274-15地號土地更正編定部分撤銷。
2.被告就原告107年11月13日關於前項土地更正編定為丙種建築用地之申請案，應作成准許之行政處分。
三、被告抗辯則以：㈠依被告會勘結果，系爭274-15地號土地上現況存有4間獨立
之磚石造建物分別標示為A至D建物，除兩間A、B建物尚屬完整，尚留有屋頂毀損平房C及僅遺留三面牆之平房D，其中A建物貼有410號門牌，B建物未貼有門牌，420號門牌貼於B建物旁之磚造圍牆上，其餘C、D之建物部分毀損且未有門牌而無從判斷其與住家之合適關聯性。而原告提出之證明文件，包括房屋稅籍證明、土地使用編定資料卡均不能證明系爭門牌410號、420號房屋為62年12月24日前即已合法存在之建物。又原告雖提出訴外人呂○生於00年0月0日設籍（戶長變更）於門牌420號房屋之設籍證明書，但該設籍資料未有建物之構造、面積資料，且因年代久遠，亦無法認定現存之磚石造建物就是39年時設籍時之建物；至鈞院調取之門牌420號房屋戶籍資料所附之「更正或變更登記申請書」，雖顯示訴外人呂○輝曾於48年7月23日申請變更門牌，其變更之原因為「新建房屋」，然據新竹縣寶山戶政事務所函覆稱：呂○輝原設籍新城OO號於42年3月31日整編為新城OO號，再於48年7月23日申請門牌新城OO號變更為新城OOOO號，然因其申請年代久遠，無法判斷是否為新編門牌等語，亦無法認定有無拆除重建之事實，且縱認門牌有接續，尚不能證明系爭274-15地號土地於62年時仍有建物存在，也有可能在62年之前毀壞或拆除而不存在。況依行政院農業委員會林務局農林航空測量所（下稱農林航測所）、財團法人工業技術研究院（下稱工研院）於62年11月23日拍攝之系爭274-15地號土地航照圖，經工研院鑑定認定系爭274-15地號土地上於拍照當時並無建物存在。是由上開事證，均不能認定系爭274-15地號土地上於62年12月24日前已有合法建物存在之事實，原告申請更正編定不符法定要件，被告予以駁回，並無違法。
㈡並聲明：原告之訴駁回。
四、上開事實概要欄所述之事實，有系爭申請書(見本院卷一第89頁)、系爭274-15地號土地登記第一類謄本(見本院卷一第91頁)、地籍圖謄本(見本院卷一第92頁)、系爭門牌410號、420號房屋之新竹縣政府稅捐稽徵局房屋稅籍證明書(見本院卷第94-95頁)、設籍證明書及門牌證明書(見本院卷一第99-102頁)、土地使用編定資料卡(見本院卷一第105頁)等在卷可稽，且為兩造所不爭執，堪認屬實。是本件應審酌之爭點即為：原告以系爭274-15地號土地上於62年12年24日使用編定公告前已有合法建物存在為由，向被告申請由山坡地保育區農牧用地更正編定為同區丙種建築用地，是否於法有據。
五、本院之判斷：㈠按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第
十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮(市)分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」區域計畫法施行細則第14條第1項規定：「依本法第十五條及第十五條之一第一項第一款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」又行為時編定作業須知第9點（二）規定：「現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：……說明：……2.合於下列情形之一土地，……；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：……(3)於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計劃以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。」第22點規定：「依當時規定不得編定為某種使用地，而依修正後之規定可編定者，得由土地所有權人檢附有關證明文件申辦更正編定。」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第九點第二款編定原則表及說明辦理更正編定。」又按內政部107年1月23日內授中辦地字第1071300969號函釋：「……依本部歷來相關函釋意旨，辦理更正編定為一般建築用地案件應具備二項要件，即（一）編定前已為合法房屋之證明文件【如水電證明、稅捐、設籍或房屋謄本、建築執照或建物登記證明、未實施建築管理地區建物完工證明書及其他證明文件經縣（市）政府採認足以明確證明者】；
（二）實地勘查確有合法建築物存在（除天災毀損或『建』地目土地外）。至實地建物於編定後難免毀損、坍塌或修（改、新）建等情形，否准其更正編定，未盡合理；考量更正編定係審認該等土地於實施管制前，已有合法房屋存在之事實，其准駁關鍵應為『是否於實施建管前或編定公告前即有合法建物存在，而有編定錯誤之情形』，前經本部105年8月8日內授中辦地字第1051306434號函釋有案。惟該函釋易生實地無需有建物存在之誤解，及如何認定編定前合法建物面積等疑義，案經補充解釋如下……」據上可知，區域計畫法為達國土使用管制目的，關於使用地類別除依土地合理使用為目標以計畫行政予以編定外，為兼顧人民合法權益，亦有遷就使用現況而為之編定，尤其關於為遷就編定時現況已有建物存在之建築用地類別編定，自應以該土地原可合法作為建築使用而未受建築法令管制，且於編定公告當時存在合法建物為前提，否則無異於使違章建物就地合法，破壞原有管制法令之目的及失其為兼顧人民合法權益所為遷就現況之編定目的；而土地所有權人依上開規定以使用地類別編定錯誤申請更正編定，自應以非都市土地於使用地類別編定前存在合法建物且經主管機關實地勘查確有合法建築物存在為要件。
㈡本件原告所有之系爭274-15地號土地係於88年間自同段274
-4地號土地分割而來，而同段274-4地號土地前於42年間經銓定為田地目11等則，依土地法第81條至第85條規定，已於62年12月24日編定為農業用地，並依同日公布實施之實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施以建築管制，嗣經內政部依區域計畫法於73年10月15日公告使用編定結果為山坡地保育區農牧用地，業如前述，則原告以系爭274-15地號土地上存在合法建物為由申請更正編定為同區丙種建築用地，依首揭說明，自應以該建物於系爭274-15地號土地編定為農業用地並實施建築管制即62年12月24日前即已合法存在迄今為要件，始得申請更正編定。
㈢經查，被告所屬竹東地所於107年12月4日至現場會勘，系爭
274-15地號土地上現況存有4間獨立之磚石造建物分別標示為A至D建物，除兩間A、B建物尚屬完整，尚留有屋頂毀損平房C及僅遺留三面牆之平房D，其中A建物貼有410號門牌，B建物未貼有門牌，420號門牌貼於B建物旁之磚造圍牆上，其餘C、D之建物部分毀損且未有門牌而無從判斷其與住家之合適關聯性等情，固有竹東地所非都市土地更正編定會勘記錄表(見本院卷一第87-88頁)及照片(見本院卷一第58頁)在卷可稽，惟本院前依原告聲請向工研院調取攝像日期為62年11月23日（航照編號為00-000-000號）之航照圖，另經被告前向農林航測所以系爭274-15地號土地之地號申請航攝影像，經農林航測所以內政部國土測繪中心國土測繪圖資服務雲或內政部地政司地籍圖資網路便民服務系統查詢其位置，再與農林航測所航攝圖資流通供應平台查詢結果比對其位置放大裁切輸出後分別提供系爭274-15地號土地於62年11月23日航照圖（編號62P025A-198）、67年4月12日航照圖（編號67P023-167）各一張，暨本院以此二航照圖囑請工研院鑑定，經工研院鑑定後認定農林航測所62年航照圖（編號62P025A-198）與工研院前揭航照圖（編號00-000-000）係於同一天相鄰航線所拍攝之航照，於前揭航照圖上位於系爭274-15地號土地範圍內，在該航照之空間解析條件下，明確無建築物存在，除非建築物小於一平方公尺或隱藏於樹林之內等語；再比對卷附被告提出之內政部營建署城鄉發展分署國土規劃地理資訊圖台套疊圖5張（67年、95年、100年、105年、107年度影像套疊系爭274-15地號土地，63年至65年間查無影像），顯示系爭274-15地號土地於67年始出現建物，且以此後歷年航照影像之房屋形狀與現存房屋比對，足認系爭274-15地號土地上於67年出現之房屋與現存房屋應為同一房屋，且現存房屋並非小於一平方公尺或有隱藏於樹林內等情，有農林航測所圖資查詢畫面及62年、67年歷史航照影像比對畫面(見本院卷二第23頁)、農林航測所前揭62年、67年航照圖(見本院卷二第77-79頁)、內政部營建署城鄉發展分署國土規劃地理資訊圖台套疊圖5張(見本院卷二第37-45頁)、內政部營建署城鄉發展分署109年6月16日城資字第1090005007號函(見本院卷二第121-122頁)、工研院108年11月29日工研能字第1080021815號函(見本院卷一第281頁)、被告109年5月11日府地用字第1094211409號函(見本院卷二第73-79頁)、被告109年5月20日府地用字第0000000000A號函(見本院卷二第87-99頁)、農林航測所109年6月5日農測供字第1099100400號函(見本院卷二第111-113頁)、工研院109年7月22日工研能字第1090013172號函(見本院卷二第127頁)在卷可稽，足認系爭274-15地號土地至少於62年11月23日航攝時，並無被告會勘時之建物存在，復無證據可認於62年11月23日航攝後至62年12月24日即系爭274-15地號土地編定為農業用地並受建築管制之短短一個月時間內，系爭274-15地號土地上出現現存之建物即系爭門牌410號、420號房屋。揆諸前述所論，原告申請就系爭274-15地號土地更正編定為同區丙種建築用地，與前揭法定要件不符，不能准許，被告駁回其申請，核無違誤。
㈣又細譯原告所執卷附系爭門牌410號、420號房屋之房屋稅籍
證明書(見本院卷一第94-95頁)、系爭274-15地號土地之土地使用編定資料卡(見本院卷一第105頁)、門牌410號、420號之門牌證明書及設籍證明書(見本院卷一第99-102頁)及門牌420號之更正或變更登記申請書等資料（見新竹縣寶山鄉戶政事務所108年8月15日寶山戶字第108000192號函附外置卷第26頁)，其中房屋稅籍證明書顯示系爭門牌410號、420號房屋之房屋稅起課時間均為64年2月；系爭274-15地號土地之土地使用編定資料卡，其調查日期則為72年11月25日，且亦無記載土地上存有何建物，均不能證明系爭274-15地號土地上於62年12月24日編定為農業用地且受建築管制時已存在合法建物之事實。另門牌410號、420號之門牌證明書及設籍證明書、門牌420號房屋之更正或變更登記申請書，其中該410號門牌係63年12月24日設籍，時間點落於62年12月24日之後，亦不能證明前揭事實；而門牌420號房屋雖於39年6月1日曾經訴外人呂○生設籍，然此僅為戶籍資料而並未載有房屋構造、面積，門牌420號房屋之更正或變更登記申請書雖記載於48年間訴外人呂○輝因新建房屋申請變更原門牌號新城OO號為新城OO○○O等語，然亦無建物構造、面積等資料，況依前開航照圖等資料顯示，系爭274-15地號土地於62年11月23日航攝時並無建物存在，則縱系爭274-15地號土地於62年11月23日航攝前曾經有編釘門牌為420號之建物存在，然於62年11月23日時亦已不復存在，顯與現存建物並非同一，亦不符前揭申請更正編定規定之要件，原告之申請難認有理由。至證人呂○全（訴外人呂○輝之子）雖於109年2月24日到庭證述稱：我還沒有讀國小時就跟家人住在420號房屋，應該是61年之前就住在這邊，那時410號房屋有人居住，410號、420號房屋沒有重建過，我搬走已經超過7、8年等語（見本院卷一第379-383頁），然查證人呂○全為54年次，有證人年籍資料在卷可稽（見本院卷一第389頁），是證人呂○全於61年間僅年約6、7歲，且自61年間迄今已相隔
47、48年，記憶應甚為模糊，其就年幼時所居住之門牌420號房屋存在時間與興建情形所為證述內容已難遽採，況其所述亦與前揭航照圖所示迥異，自不足憑。
㈤從而，原告就系爭274-15地號土地申請更正編定為同區丙種
建築用地，因系爭274-15地號土地於62年12月24日依土地法規定編定公告為農業用地並進行建築管制前，並無合法建物存在，核與編定作業須知第9點（二）說明2及第23點不符，原處分予以否准，應屬有據。
六、綜上所述，本件被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告執前詞訴請撤銷並請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌，亦不影響判決結果，爰不一一敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 4 月 29 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蘇嫊娟
法 官 黃莉莉法 官 陳雪玉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 4 月 29 日
書記官 王月伶