臺北高等行政法院判決
108年度訴字第626號109年3月19日辯論終結原 告 詹翊汎被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 薛維萱上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國108年3月22日交訴字第1080004213號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、訴願決定及原處分均撤銷。
二、訴訟費用由被告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：被告所屬新竹區監理所（下稱新竹所）的新竹地區監警聯合稽查小組於民國107年10月5日16時20分許，在新竹高鐵站4號出口前，查獲原告駕駛其所有車牌號碼000-0000號自用小客貨車（下稱「系爭車輛」），載客3人由桃園機場第一航廈停車場至新竹高鐵站4號出口，約定到達收費新臺幣（下同）1,100元，遂製單舉發，並移送被告依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，以107年12月26日第00-00000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱「原處分」），裁處原告10萬元罰鍰，並吊扣駕駛執照（下稱「駕照」）4個月。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是向本院提起行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）當時因受網友之託，至桃園機場載3名友人至新竹高鐵站，未收任何費用，被告僅憑單方說詞，未詳查相關事證，就認定事實並裁罰。
（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）乘客是透過手機應用軟體（下稱「APP」）LINE群組叫車，且與原告不認識，當無怨隙而無故誣攀原告，所述可信。原告雖稱受友人之託將他朋友順路載到新竹高鐵站，但未能提出相關有利於己之事證。本案乘客接受原告載運服務與費率時，已與原告達成合意，成立運送契約，合於汽車經營客、貨運輸而受報酬之要件。原告未經申請核准駕駛系爭車輛，違規攬載乘客，議定收費1,100元，已違法經營汽車運輸業，被告依法裁處並無違誤。
（二）原告違規態樣，以自小客車利用資訊平台違規攬客違法經營汽車運輸業，核其違規行為內涵，以APP通用全國無營業區域劃分之特性，接近「代僱駕駛之小客車租賃業」，就其依里程計費模式又相似「計程車客運業」，但未加裝計費表又與「計程車客運業」不同。另手機APP提供使用者可事先與駕駛人商議運費及行程起訖點，依據其需求選擇車種，並得事先經由資訊平台將乘車資訊，提供使用者所知及預估收費金額等情，營業態樣顯與「小客車租賃業」相似。因此，其行為涵攝於公路法及其子法之結果，構成未經核准經營「計程車客運業」，也構成未經核准經營「代僱駕駛之小客車租賃業」。」且公路法第77條2項構成要件是違規經營汽車或電車運輸業者，未就其所經營者屬公路法第34條9大類汽車運輸業中之「何類」汽車運輸業再予分類裁處。故只要「未經申請核准」、「經營客、貨運輸業」、「受有報酬」，即構成公路法第77條第2項之裁罰要件。簡言之，有業者未經核准以自用車有時載客、有時載貨收費，主管機關無須僅能論以未經核准經營計程車客運業或未經核准經營汽車貨運業，而是認定其為未經核准經營「汽車運輸業」。本案原告以「自用」小客車載客並約定到達時收費1,100元，顯非法經營汽車運輸業之行為。
（三）依組織法或依公路法體系解釋，由管理自用車之公路總局針對未經核准經營汽車運輸業之違規營業裁罰，合乎管轄法定原則，並易弭平未經申准者具跨業與跨域性之管轄爭議。現行公路法並未明文規範對於「未經申准而以自用車違規經營汽車運輸業之主管機關」。職是，對於未經申准而以「自用車」違規經營「汽車運輸業」之裁罰或裁罰以外之不利處分，其管轄權可能由「汽車運輸業」之主管機關取得，亦可能由「自用車」之主管機關取得。
1.按公路法第77條第2項規定可知，對未申請登記營業之汽車運輸業之裁處，除罰鍰外，尚可能包含吊扣或吊銷其車牌及駕照之處分。因此，由車籍、駕籍之主管機關為吊扣吊銷之處分，自具適當性、必要性與合目的性。再按道路交通安全規則第8條、第25條、第50條第1項、第54條第1項及第76條第1項規定，自用車是由公路監理機關為車駕籍主管機關，過去有關「自用車違規營業」之裁處，一直由公路監理機關為之，自有作用法依據，且具車駕籍管轄實務運作上之適當性、必要性與合目的性。且行政程序法施行前，即由自用車之主管機關（公路監理機關），管轄未經許可而經營汽車運輸業之裁處。
2.認為依公路法第37條所定申請核准程序之主管機關，當然對管轄區域內未經申准營業行為，亦有取締處罰權限之見解，在旅館、民宿業等具「土地定著性」之產業，自屬合理，且不致產生管轄競合之疑義。然而在汽車運輸業此等跨域流動性產業，則可能隨著未經申登者之違規事實跨域流動，而使數個土地管轄機關皆具有管轄權，產生管轄競合之不安定。且以汽車運輸業之產業特性，「主事務所」常非違規事實之所在地，目前查緝的違規事實皆在路上攔查所得。倘以主事務所設於臺北市，而認定僅有臺北市政府方具管轄權，則期待臺北市政府（公共運輸處）去取締該業者於臺中市、高雄市之違規事實，亦不符土地管轄劃分之適當性與合目的性。由此足徵將公路法第37條擴張解釋及違法經營汽車運輸業者，反而有悖於管轄法定原則源於保障人民行政救濟權能之目的。公路法第37條第1項第3款採「主事務所」定其土地管轄，除源於計程車客運業具有營業區域劃分之特性外，主要著眼於受理申登之管轄機關，可透過業者申登時所提供之車籍、駕籍等資料，進一步管制其違規行為。由此可知，申請營業登記著眼於「車駕籍資訊」之取得，「主事務所」僅具象徵意義。如反執著於「主事務所」一詞，推導出對未依法申請營業登記許可者的裁罰管轄權，不合於汽車運輸業的產業特性。
3.綜上可知，除作用法依據外，過去有關「自用車違規營業」之查緝與裁處，一直由公路監理機關為之。交通部102年7月22日交路字第10250097788號公告雖未納入計程車客運業，惟依上開論述，被告作為公路監理機關，仍得依前揭規定取得本案之管轄權，並無欠缺管轄權情事。
（四）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有汽車車主歷史查詢（見訴願可閱覽卷第37頁）、被告所屬新竹所107年10月15日交竹監字第50000848號舉發通知單（見本院卷第63頁）、原處分（見同卷第43頁）、訴願決定書（見同卷第13-17頁）等在卷可供查證屬實。
五、爭點：
（一）被告是否有裁處原處分之管轄權？
（二）原告是否有違規經營汽車運輸業情事而應受原處分之裁罰？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法律：
1.公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。」第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：（一）屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。（二）屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」第39條第2項規定：「汽車運輸業應於籌備期間依法辦理公司或商業登記，並報請該管公路主管機關核准發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證後，方得開始營業或通車營運。」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。
」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」
2.行政罰法第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地之主管機關管轄。」
3.行政程序法第11條第1項、第5項規定：「（第1項）行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。……（第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。」第12條規定：「不能依前條第1項定土地管轄權者，依下列各款順序定之︰一、關於不動產之事件，依不動產之所在地。二、關於企業之經營或其他繼續性事業之事件，依經營企業或從事事業之處所，或應經營或應從事之處所。三、其他事件，關於自然人者，依其住所地，無住所或住所不明者，依其居所地，無居所或居所不明者，依其最後所在地。關於法人或團體者，依其主事務所或會址所在地。四、不能依前3款之規定定其管轄權或有急迫情形者，依事件發生之原因定之。」第13條第1項規定：「同一事件，數行政機關依前二條之規定均有管轄權者，由受理在先之機關管轄，不能分別受理之先後者，由各該機關協議定之，不能協議或有統一管轄之必要時，由其共同上級機關指定管轄。無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」第14條第1項規定：「數行政機關於管轄權有爭議時，由其共同上級機關決定之，無共同上級機關時，由各該上級機關協議定之。」第15條規定：「（第1項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。（第2項）行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。（第3項）前2項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」第17條第1項規定：「行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。」第111條第6款規定：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰……六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。」第115條規定：「行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。」第150條第2項規定：「法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」
4.地方制度法第2條第3款規定：「本法用詞之定義如下：……三、委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負其行政執行責任之事項。」
5.汽車運輸業管理規則（下稱「管理規則」）第100條第1項第2款規定：「經營小客車租賃業及小貨車租賃業應遵守下列規定：……二、經營小客車租賃業租車人如須僱用駕駛人者，應由出租人負責代僱持有小型車職業駕駛執照者駕駛。出租於外籍旅客者，並由熟諳外國語言之優良駕駛人代為駕駛。小貨車租賃業之營業車輛應由租車人自行駕駛使用，不得由出租人代僱駕駛人。……」第139條之1第1項：「遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。」
6.交通部102年7月22日交路字第10250097788號函：「主旨：公告委任交通部公路總局辦理汽車運輸業相關業務，並自102年7月24日起生效。依據：一、汽車運輸業管理規則第139條之1。二、行政程序法第15條第1項。公告事項：
一、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，委任交通部公路總局辦理。二、另公路汽車客運業之營運管理及處罰，亦委任交通部公路總局辦理。」
7.交通部公路總局組織法第2條第4款、第6款規定：「交通部公路總局（以下簡稱本局）掌理下列事項：……四、公路監理業務之規劃、執行及督導管理。……六、公路運輸管理之規劃、執行及督導。」
8.行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函：「主旨：所報有關各直轄市政府與交通部針對『於直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關』管轄權疑義一案，照核復事項辦理。說明：復106年5月16日交路字第1065006190號函。核復事項：一、本案交通部及各直轄市政府之立論均有依據，經通盤考量一般立法例、運輸業跨區流動營運之特殊性等，決定貴部及直轄市政府均具有管轄權。二、另為避免未來裁罰、救濟之複雜化，現階段仍以交通部公路總局為裁罰機關，後續實務上如有分工協作必要，再由交通部適時與各直轄市政府協議定之。」
（二）法理的說明：
1.原處分乃因原告未依公路法規定申請核准經營汽車運輸業，由被告依公路法第77條第2項規定處以罰鍰，並吊扣駕照，關於被告是否具有裁處此行政罰之處罰權限，而為本行政罰裁處事件之管轄機關的爭議，首應參照裁處行政罰事務所應依據之實體與程序準據法，即行政罰法之規定，而參酌行政罰法第7章「管轄機關」第29條、第30條之規定，乃就行政罰裁處的土地管轄機關而為規定，即由「行為地」、「結果地」、「行為人之住所、居所或營業所、事務所或公務所所在地」（下統稱行為人所在地）之主管機關管轄而為裁罰。至於行政罰法該等條文所謂「主管機關」，則視各授權行政機關對違反行政法上義務而得為行政罰之各別行政法律所另定事務管轄情形而定。就公路法而言，該法第3條雖對該法所稱之「公路主管機關」有所定義，稱：「在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」，但此應為我國立法上就該管事務於中央與地方間垂直權限分配時，就配予中央（狹義國家法人）或地方層級內，究竟何等各部會或機關就其事務具有事務管轄之分配條款。至於公路法上就各人民應遵守之特定行政法上義務事項，另於中央與地方間定有管轄權限分配之規定者，則應從其特別之規定。是故，公路法第77條第2項關於未依該法申請核准而經營汽車或電車運輸業之行為，固授權公路主管機關得裁處罰鍰與勒令停業之行政罰，但因公路法第37條第1項就經營汽車運輸業，應申請核准籌備，以及公路法第39條第2項就核准籌備外，另應申請核准發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證等等行政法上義務，已區別所經營之汽車運輸為公路汽車客運業、市區汽車客運業、計程車客運業等各業別，而另為中央、直轄市或各縣（市）等不同層級之垂直權限分配（見公路法第37條第1項、第39條第2項），其中經營小客車租賃業者，應向中央主管機關亦即交通部申請（公路法第3條、第37條第1項第1款規定參照）；經營計程車客運業者，則視主事務所是否在直轄市而定，主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關即直轄市政府申請，主事務所在直轄市以外之區域者，則向中央主管機關即交通部申請（公路法第3條、第37條第1項第3款規定參照）。是故，就違反公路法第37條第1項、第39條第2項所定義務，未經申請核准即經營汽車運輸業之行為，應視其違反之汽車運輸業別而定。若屬違法經營小客車租賃業者，其違反義務行為地之主管機關，為中央主管機關即交通部，則應由交通部為此等違法營業態樣依公路法第77條第2項規定裁罰之管轄機關；但若屬違法經營計程車客運業者，則須視主事務所是否在直轄市而定：主事務所在直轄市者，由直轄市○○○○路法第77條第2項規定裁罰之管轄機關；主事務所在直轄市以外之區域者，則以交通部為同條項之裁罰管轄機關。
2.前述有關行政罰法第29條、第30條，連結公路法第37條第1項、第39條第2項等規定，關於公路法第77條第2項所定「未經申請核准即經營汽車運輸業」違法行為之裁罰管轄機關，是立法者以行政罰法與公路法之法律位階所定之管轄機關，依行政程序法第11條第1項之管轄法定原則及同條第5項之管轄恆定原則，行政機關自不得任意設定或變更，也不允許當事人自行協議變動法定之管轄機關，更不容行政機關以子法行政命令牴觸母法規定而予變更侵奪之。惟管轄恆定原則有其例外，即行政程序法第15條所規定之權限「委任」或「委託」，以及地方制度法第2條第3款就中央或上級地方自治團體對下級地方自治團體依法律、上級法規或規章規定之「委辦」。然此等權限委任、委託或委辦，雖屬管轄恆定之例外，欲藉此變動原法定權限之分配，首須在管轄法定原則下，將權限委任、委託或委辦其他機關辦理之權限授予機關，本身必須依法有管轄之權限，才有將之委任、委託或委辦授予出去之權限授予標的。倘若委任、委託或委辦之權限授予機關自己依法即無管轄權限者，自不能假藉委任、委託或委辦之程序形式，使其他機關承受權限授予機關自己本無之權限。再者，權限委任、委託或委辦也應遵循行政程序法第15條或委辦法規所定之程序辦理，若未踐行法定之權限委任、委託或委辦所應循之程序者，即不發生權限變動之效力。查管理規則第139條之1第1項雖規定計程車客運業處罰，由交通部委任被告或得委辦直轄市政府辦理，但依管轄法定原則及法律優位原則，參照前述說明，交通部僅得將針對「事務所非設於直轄市之未經核准經營計程車客運業」的處罰或管制性不利處分的管轄權限，委任被告或委辦直轄市政府辦理，斷無法將此等依母法管轄權限本在直轄市政府，自己根本欠缺管轄權限的部分，還得委任被告辦理。這也就是為何管理規則上開規定於102年7月22日修正後，交通部依此規定及行政程序法第15條第1項之權限委任程序，僅以102年7月22日交路字第10250097788號函，公告委任交通部公路總局即被告辦理遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、「臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內」計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，以及公路汽車客運業之營運管理及處罰等相關業務，並自102年7月24日起生效。惟上開公告所委任之事項，卻刻意未將「直轄市轄內計程車客運業」之相關業務納入。是故，管理規則第139條之1第1項，並不能作為「直轄市轄內計程車客運業」相關業務權限已委任被告辦理，使被告得就本件為行政罰或吊扣車牌不利處分之權限基礎，附此說明。
3.組織法固然得以決定行政主體內部組織權限之分配，而得決定事務之管轄機關，此參行政程序法第11條第1項規定自明。但行政機關干預人民權利或自由者，則不得僅具有組織法之職掌管轄，更應有行為法即作用法之授權為依據，始符合依法行政之原則，司法院釋字第535號、第570號、第654號等解釋對此已有明確闡述。公路法第37條第1項、第39條第2項限定經營汽車運輸業應先申請核准，以及同法第77條第2項所定對違法者處以罰鍰並吊扣駕照或車牌等，已對人民職業自由、財產權及行動自由等形成限制，則有權限裁處此等不利益處分之機關，自應以前述由公路法該等作用法規定所授權處理之該管公路主管機關為限，尚不得僅以組織法規定之事務執掌權限，為公路法第77條第2項之裁處權限基礎。是故交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定等，雖使被告得以掌理「公路監理業務之規劃、執行及督導管理」、「公路運輸管理之規劃、執行及督導」等事項，然因公路法第37條第1項、第39條第2項，以及同法第77條第2項相關規定，已對人民基本權利與自由形成上開限制，則有權限裁處此等不利益處分之機關，自應以前述由公路法該等作用法規定所授權處理之該管公路主管機關為限，就事務所設在直轄市之未經核准經營計程車客運業者，應依公路法上開作用法之授權規定，定由直轄市政府為此等干預人民基本權作用之管轄機關，不得僅以組織法規定之事務執掌權限，為公路法第77條第2項之裁處權限基礎，已經本院敘明如前，交通部公路總局組織法上開規定，也不得作為被告對直轄市轄內未經核准經營計程車客運業裁處之管轄權限。在此前提下，縱有管轄權之直轄市政府曾自認無管轄權，仍應回歸公路法有關各該主管機關原對該業監管權責之業務分工先行審認，對於直轄市此違法判斷，行政院尚不得逕依行政程序法第14條規定，創設交通部之管轄權限。是故，行政院固曾以106年函，稱依行政程序法第14條第1項規定，決定由依交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款之規定，對於公路監理及運輸業務具有事務管轄權之被告，作為「在直轄市未經核准經營計程車客運業之裁罰機關」云云，實乃無視作用法之授權對象，逕以被告有組織法之事務職掌權，而將管轄權決定予無作用法授權之被告，並非可採。簡言之，被告不能經由交通部公路總局組織法第2條第4款及第6款規定，取得對直轄市轄內未經核准經營計程車客運業裁罰之管轄權限。
4.「計程車客運業」是於核定區域內，以小客車出租載客為營業者。至單純將小客車或小客貨兩用車出租他人自行使用為營業者，則屬「小客車租賃業」，兩者於公路法分屬不同類別（公路法第34條第1項第4款、第5款規定參照）。參照民法債編有關運送及租賃之相關規定，計程車客運業之營業重在載客之服務，同時提供駕駛人、車輛出租讓乘客搭載而按里程長短收取報酬；而小客車租賃業之營業，則僅出租車輛與他人自行使用，原則上並不提供駕駛人駕車服務之方式。換言之，計程車客運業者重在提供載客服務，小客車租賃業者則重在提供租賃標的即車輛本身。縱管理規則第100條第1項第2款定有小客車租賃業依租車人需求代僱駕駛之營業方式，也是小客車租賃業者遇租車人有要求時，才另代僱駕駛人，與計程車客運業是車輛與駕駛人不可切割而「載客」之營業模式，二者仍有不同。在判斷公路法第77條第2項裁罰管轄機關時，也不容混淆。
5.行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人，此經行政程序法第17條第1項定明。而參照行政程序法第111條第6款及同法第115條規定可知，行政處分違反土地管轄之規定者，除依第111條第6款規定而無效者外，有管轄權之機關如就該事件仍應為相同之處分時，原處分無須撤銷。至於行政處分有「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限」之情形者，即屬無效。所謂「欠缺事務權限」而無效之情形，基於行政機關體制之複雜性、管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院103年度判字第605號判決參照）。至於所謂「違背法規專屬管轄之規定」，主要指對不動產或與地域相關聯之權利，所為之行政處分，而欠缺土地管轄之情形。蓋行政程序法第111條第6款所謂「專屬管轄」，行政院版草案第95條第6款，原稱為「土地專屬管轄」。至於何謂「專屬管轄」或「土地專屬管轄」，則皆未有進一步之明文規定。行政程序法第12條，雖對行政機關土地管轄之決定為規定，惟其認定標準，包括不動產所在地、住居所、營業所及事務所等，所據以認定者，尚非所謂之專屬管轄。因行政程序法第111條，係參考德國行政程序法第44條第1項及第2項之規定，可由該條規定之內容獲得啟示。依德國行政程序法第44條第2項第3款，無該法第3條第1項第1款所規定者，則係涉及不動產或與一地域相結合之權利或法律關係之事件，由該不動產或該地域在其轄區之行政機關具有土地管轄。因此，我國行政程序法第111條第6款所謂之專屬管轄，雖不再限定為土地專屬管轄，但除法規直接明定其他之專屬管轄外，仍應作上述土地專屬管轄之理解（最高行政法院107年度判字第35號判決意旨參照）。
（三）被告就原告違規行為欠缺裁罰之管轄權限，原處分應予撤銷：
1.查被告於原處分「簡要理由」欄僅記載原告有違反管理規則第138條、公路法第77條第2項規定，惟依「違反事實」欄記載：「非法營業以自小客車載客（OOO-OOOO）由桃園機場停車場（第一航廈）至新竹高鐵站（4號出口前）載客3人，約定到達收費1,100元」等語（見本院卷第43頁），客觀文義上已顯現是依公路法第34條第1項第4款所定義之「載客」行為加以描述，而非涉出租車輛供人使用。再者，參照卷附被告認定原告違法之監警聯合稽查小組於查獲當日對乘客許應煒談話紀錄顯示，乘客是以APP之LINE群組叫車，約定由桃園機場停車場第一航廈至新竹高鐵站4號出口前，運費1,100元（見同卷第59頁），且該乘客經本院通知到場，也陳證：當日與商務朋友一行3人一同要到新竹，由其中一人用手機以LINE群組叫車，車載3人到目的地後，在下車前就直接付錢給駕駛，3人都不認識駕駛等語明確（見同卷第164-167頁），顯見乘客許應煒等3人當日與原告間之交易，並不重視汽車之車型、使用性能等所使用物之特性，對於汽車由何人駕駛，事前也無所悉，更欠缺指定、僱用駕駛之權限，只重在以LINE群組叫車後，由該經營群組之營業人所派車輛，將其載運至指定目的地，並收取事前同意給付之報酬，即完成交易。則此等交易情事，參酌前開計程車客運業與小客車租賃業二營業交易模式之說明，當屬偏重於載客運送而按里程長短收取報酬之計程車客運營業，而非重在出租車輛供人使用，並依租車人需求另代僱駕駛，使駕駛受僱於乘客之代僱駕駛小客車租賃業，並無疑義。被告辯稱原告違法營業行為屬代僱駕駛之小客車租賃業，故中央主管機關交通部有裁處管轄權，並不可採。且查原告住所地在新北市，原告被查獲經被告認定未經核准經營計程車客運業之行為，則在桃園市，均屬直轄市。又參照證人許應煒到場所稱：當日以LINE群組叫車，依其以往叫車經驗，就是「白牌車公司」（對以自用小客車違法作運輸營業使用之事業的俗稱）會發名片，上有QRCode，掃描後就可在LINE加入該公司群組，在群組裡叫車等情（見本院卷第167頁），亦足見被告認定原告違法營業的型態，是以「LINE」之APP招攬桃園機場之入境乘客，違規經營其計程車客運業，至於當日遭查獲之新竹高鐵站，只是乘客偶然指定抵達之目的地，並非其違規營業之主事務所，則原告縱有被告認定違規經營計程車客運業之事實，其主事務所應在直轄市轄區無誤。依據前開說明，應以其違法經營計程車客運業之主事務所所在地的直轄市政府，才有依公路法第77條第2項規定，對原告裁處罰鍰與吊扣其駕照的管轄權限；至於中央主管機關交通部或所授權委託之被告，均無依上開規定為原處分所命罰鍰、吊扣駕照的裁處管轄權限。
2.被告並無依公路法第77條第2項規定對原告為原處分之管轄權限，業如前述，就此等管轄權欠缺之瑕疵而言，因公路法第77條第2項針對未經核准經營計程車客運業之行為的裁罰權，繫於同法第37條第1項第3款、第39條第2項關於申請核准籌備、申請發給汽車運輸業營業執照及公路汽車客運業之營運路線許可證等管轄權限之細部分配規定，管轄是否錯誤之識別有其困難，未達重大而明顯之程度，且此等關於計程車客運業管轄權限之規劃，以主事務所是否在直轄市而區分，直轄市以外者，一律歸中央主管機關交通部管轄，顯係以土地為管轄區分標準，而非以事務種類別或層級為管轄區分標準，則本件交通部所屬被告作成原處分，應屬違反土地管轄而非事務管轄或層級管轄之規定。再者，未經核准經營計程車客運業以主事務所即營業活動中心設於直轄市與否，決定管轄之區分，與不動產無關，而計程車客運業雖有營業區域之限制，但依管理規則第91條第1項第3款附表七所定計程車客運業之許可營業區域，並不僅侷限於主事務所所在之直轄市，亦包含鄰近之直轄市區域，故此營業權利非與管轄地域相結合，徵諸前開說明，公路法上開土地管轄之規定，並非土地專屬管轄之規定，則原處分雖有土地管轄欠缺之瑕疵，然尚不致達行政程序法第111條第6款所定應屬無效之程度。
3.本件原處分違反非專屬之土地管轄規定，業如前述，然依公路法第77條第2項規定所為罰鍰金額之決定，係屬裁量處分，該條項有關汽車駕駛人駕照吊扣與否，及吊扣期間之長短，也屬裁量處分性質，有管轄權之主管機關本得依其違反情節輕重，斟酌比例原則，就罰鍰金額多寡，與有無必要吊扣或吊銷駕駛人駕照及其期間等節，為合義務之適法裁量決定；亦即就原處分裁處之事實基礎，並非必然為相同處分。是原處分欠缺土地管轄，且不符行政程序法第115條所規定無須撤銷之情形，依行政程序法第115條規定反面解釋，原處分自仍應撤銷。
七、綜上所述，被告就主事務所位於直轄市而未經核准，經營計程車客運業之裁處罰鍰、吊扣駕照，欠缺管轄權限，不具有作成原處分之管轄權限，且管轄機關亦非應當然為相同之處分，原處分既有上開欠缺管轄權限之違法瑕疵；訴願決定予以維持，自屬有誤。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，即有理由，應予准許。又本件事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法經本院審酌後，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論究說明，附敘明之。
八、判決結論，本件原告之訴為有理由，判決如主文。中 華 民 國 109 年 4 月 1 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 4 月 1 日
書記官 林 苑 珍