臺北高等行政法院判決
108年度訴字第75號109年1月20日辯論終結原 告 戴運鑫訴訟代理人 謝良駿 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 秦其隆（兼送達代收人）
汪海淙何嘉福上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國107年12月4日府訴二字第1072091895號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
1.訴外人高笠桁於臺北市○○區○○街○○號1樓（下稱「系爭建物」）經營「市招：MADEAACHIC」，經臺北市商業處（下稱商業處）於105年12月20日派員至該址進行稽查，認定高笠桁於系爭建物經營「布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業、其他零售業」，乃當場製作商業處協助營業態樣認定訪視表（下稱「營業態樣認定訪視表」），並經高笠桁簽名確認後，以105年12月27日北市商三字第10538987900號函移請被告處理。
A.案經被告審認高笠桁之營業態樣歸屬（行為時）臺北市土地使用分區管制自治條例第5條等規定之「第19組：一般零售業甲組。（14）呢絨、綢緞、及其他布料，（19）估衣」及「第20組：一般零售業乙組（14）資訊器材及週邊設備。」而系爭建物之土地使用分區為第3種住宅區，臨接寬度6公尺之計畫道路，依該自治條例第8條等規定，第3種住宅區得附條件允許作「第19組：一般零售業甲組。
（14）呢絨、綢緞、及其他布料，（19）估衣」（核准條件：設置地點應臨接寬度8公尺以上之道路。限於建築物第1層及地下1層使用。營業面積應、在500平方公尺以下）使用；第3種住宅區得附條件允許作「第20組：一般零售業乙組（14）資訊器材及週邊設備。」（核准條件：設置地點應臨接寬度10公尺以上之道路。限於建築物第1層及地下1層使用。營業面積應在500平方公尺以下）使用，然系爭建物臨接道路寬度均不符上開核准條件，被告以高笠桁有違反都市計畫法等規定之情事，乃以106年1月6日北市都築字第10541392200號函知高笠桁應改善。
B.嗣商業處於107年3月14日再次派員前往系爭建物稽查，發現原告於系爭建物經營布疋、衣著、鞋、帽、傘、服飾品零售業，乃現場製作營業態樣認定訪視表，並經原告之員工林瑀喬簽名確認後，以107年3月20日北市商三字第10732867001號函請被告處理。
2.嗣被告審認原告之營業態樣歸屬（行為時）臺北市土地使用分區管制自治條例第5條等規定之「第19組：一般零售業甲組。（14）呢絨、綢緞、及其他布料，（19）估衣」，違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定，乃依都市計劃法第79條第1項及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計劃法第79條第1項事件查處作業程序第3類第1階段規定，以107年5月14日北市都築字第10734367700號裁處書（下稱「原處分」）處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經臺北市政府
107年12月4日府訴二字第1072091895號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
1.系爭建物於61年3月10日建築完竣、於同年月24日核發使用執照，其所有人即張忠實、張添福、張添進、張清池等4人（下稱系爭建物所有人等4人）自61年3月24日起分別共有迄今。又系爭建物所有人等4人之母親即張周紅綢於上址領有63年5月9日北市建一商號63字第82858號營利事業登記證（營業項目：日用品買賣），以獨資之「合義什貨店」經營日用品買賣，業於80年4月8日核准歇業在案，有臺北市商業處104年6月11日北市商三字第10434630300號函可稽。
A.系爭建物所有人等4人於79年間，並無租賃所得，有系爭建物所有人張忠實79年度綜合所得稅結算申報書可稽。又都市計畫法臺北市施行細則（原名；現名為「臺北市都市計晝施行自治條例」）嗣後於65年2月4日始發布，臺北市遲於72年4月25日始依前揭施行細則第26條規定之授權而制定發布「臺北市土地使用分區管制規則，（原名；現名為「臺北市土地使用分區管制自治條例」），將臺北市都市計畫範圍內劃定個別使用分區，原則上並無溯及既往之明文規定；僅於第93條、第94條設有新、舊法交接之明文規範。
B.凡此俱見，本件原告是否有都市計畫法第34條所稱建築物之使用違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令之情節，該命令解釋上應以72年4月25日制定發布之「臺北市土地使用分區營制規則」為據。從而，參諸72年4月25日制定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」第93條、第94條，於該規則發布施行後，不合該規則規定之原有土地及建築物，可區分為三類；設於各種分區內不合格分區之土地及建築物使用規定，而不屬於第一類、第二類者，則為第三類。第三類之土地及建築物，得無限期為原來之使用；於停止使用滿二年者，則不得再繼讀為原來之使用。又鑑於72年4月25日以前，臺北市土地使用並無任何分區管制之限制，是參諸法規不溯及既往之旨趣，所謂「原來之使用」解釋上係指得為於72年4月25日制定發布「臺北市土地使用分區管制規則」以前之狀態為使用，即於該規則發布以前既已存在之建築物，其使用可不受該規則有關分區管制之限制。
2.系爭建物一直維持原來之使用。
A.自80年4月起至81年10月間、自81年11月起至83年11月間、自83年12月起至84年8月間、自84年9月起至85年11月間，系爭建物所有人等4人將系爭建物分別出租予承租人戴勝郎從事「二撇鹹粥」、李見秋從事「宜蘭海產」、陳麗華從事咖啡簡餐、范騰支從事咖啡簡餐等商業使用。礙於年代久遠，租賃契約雖已不復存在，惟承租人戴勝郎、李見秋、陳麗華、范騰支等人均分別給付租金予系爭建物所有人等4人之事實，此有系爭建物所有人張忠實80至85年度綜合所得稅結算申報書可考；又自81年11月起至83年11月間，承租人李見秋有向系爭建物所有人等4人承租爭建物作普業使用，營業項目為「宜蘭海產」，有承租人李見秋所出具之107年3月24日證明書可參；針對系爭建物自80年至85年間，確實有出租供他人供營業使用，經營項目分別為鹹粥、海產及咖啡簡餐等節，復有系爭建物鄰人即許秀英、朱德欽、朱良達、鄒福華、高經瑰所出具之107年3月23日證明書、詹添旺所出具之107年3月25日證明書可稽。上開證據資料足以證明自80年4月起至85年11月間，系爭建物所有人等4人確實有系爭建物分別出租予承租人戴勝郎從事「二撇鹹粥」、李見秋從事「宜蘭海產」、陳麗華從事咖啡簡餐、范騰支從事咖啡簡餐等商業使用之事實存在。
B.自85年12月起至90年12月間，系爭建物所有人等4人將系爭建物出租予承租人趙宇從事「阿囉哈小吃店」之商業使用。礙於年代久遠，租賃契約雖已不復存在，惟丞租人趙字有給付租金予系爭建物所有人等4人之事實，此有系爭建物所有人張忠實85至90年度綜合所得稅結算申報書可考；另承租人趙宇亦於系爭建物申請營業設籍「阿囉哈小吃店」，有財政部國稅局大安分局104年6月24日財北國稅大安營業字第1041853082號函可參。上開證攄資料足以證明自85年12月起至90年12月間，系爭建物所有人等4人確實有系爭建物出租予承租人趙字從事「阿囉哈小吃店」商業使用之事實存在，已徵明確。
C.自91年2月起至96年1月間、自96年2月起至98年4間、自98年5月起至106年2月間，系爭建物所有人等4人將系爭建物分別出租予承租人胡毓豪、陳冬法、高振瑞從事商業使用，有91年1月31日房屋租賃契約、96年2月2日房屋租賃契約、98年5月1日房屋租賃契約、98年10月12日房屋租賃契約、102年2月23日房屋租賃契約、104年2月2日房屋租賃契約可參。又承租人胡毓豪、陳冬法、高振瑞等人均分別給付租金予系爭建物所有人等4人之事實，此有系爭建物所有人張忠實91、92、94、95年度綜合所得稅結算申報書、96年度財政部臺北市國稅局綜合所得稅核定通知書、10
0、101、102、103、104、105年度綜合所得稅結算申報書可考；另承租人胡毓豪、陳冬法、高振瑞自91年2月起至106年2月間，均分別於系爭建物有申請營業設籍之事實，有財政部國稅局大安分局104年6月24日財北國稅大安營業字第1041853082號函可參。上開證據資料足以證明自91年2月起至106年2月間，系爭建物所有人等4人確實有系爭建物出租予承租人胡毓豪、陳冬法、高振瑞從事商業使用之事實存在。
3.自106年7月起迄今，系爭建物所有人即將系爭建物出租予原告從事「小貓飾品店」之商業使用，有106年7月15日房屋租賃契約可參。又原告有給付租金予系爭建物所有人等4人之事實，此有系爭建物所有人張忠實106年度綜合所得稅電子結算申報收執聯可考。上開證據資料足以證明自106年7月起迄今，系爭建物所有人等4人確實有系爭建物出租予原告從事商業使用之事實存在。
A.再參諸系爭建物已自61年9月1日起向臺灣電力股份有限公司臺北市區營業處申請安裝用電用途為其它商業之營業供電（臺灣電力股份有限公司臺北市區營業處107年3月22日北市費核證字第107000506號函）；依臺北市稅捐稽徵處大安分處現存資料，自73年7月1日起迄今，系爭建物之房屋稅，均以房屋使用情形供營業用之較高稅率為繳納，期間未曾間斷，此有臺北市稅捐稽徵處103年6月30日北市稽大安乙字第10354139000號函可參。故系爭建物自63年5月迄今均作商業使用，期間未曾停止使用甚明。
B.被告與訴願決定未查上情，迺將「原來之使用」錯誤解釋為「依臺北市土地使用分區管制規則（臺北市土地使用分區管制自治條例）規定之使用」乙節，核與「法規不溯及既往」之基本原則相悖，俱見將都市計晝法第34條所稱直轄市政府依都市計晝法所發布之命令，誤以現行（100年7月22日修正公布）臺北市土地使用分區管制自治條例為據，其適用法律顯有錯誤，原處分誠屬違法無訛。
C.原處分有關6萬元罰鍰部分雖已執行但仍有回復原狀之可能，本件撤銷訴訟無變更為確認之必要。並聲明：原處分及訴願決定（臺北市政府107年12月4日府訴二字第1072091895號訴願決定書）應予撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
1.按臺北市土地使用分區管制自治條例第94條之規定，設於各種分區內不合各分區之土地及建築物使用規定而不屬於第一類、第二類者「自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。」其目的除在保障人民於法規公布實施前原有使用之權益外。然為維護大多數民眾之生活、環境品質，促進城市之進步發展，該權益之保障並不得無限上綱，仍應予適當之管制，故於該條文明訂原使用「於停止使用滿二年者，不得再繼續為原來之使用」之規定。原告謂於上開規定72年4月25日公告發布前既已存在之建築物，其使用可不受該規則有關分區管制之限制，實屬原告對法令之誤解，不足採據。
2.依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函：「…至於『停止使用』之認定標準應以於該地點實際從事該活動之終止時間為準，得以本府註銷營利事業登記證作為認定標準。」經查臺北市商業處104年6月11日北市商三字第10434630300號函檢附「合義什貨店」營利事業核准登記及歇業資料顯示，該商號業於80年4月8日核准歇業（註銷登記）在案，確有停止使用之事實；次查財政部臺北國稅局大安分局104年6月24日財北國稅大安營業字第1040460489號函檢附「○○街OO號1樓」歷年辦理稅籍登記之營業主體、設立日期、營業項目及停復業異動資料，由此異動資料亦可見80年4月8日至86年4月1日止，並無稅籍資料可考，期間確已停止營業使用滿二年以上，故不適用臺北市土地使用分區自治條例第93條、第94條規定，尚無違誤。
3.依被告99年1月19日北市都規字第09930374800號函：「…結論有關管制規則93、94條認定合法使用部分，雖98年4月13日廢除營利事業登記制度，經與會單位討論，仍得參考過去本府所核發營利事業登記資料加以參考認定，…有關停止使用部分，雖稅籍資料未檢核本市土地使用管制規則，無從作為合法使用之認定，但因設籍課稅係作為該行號或公司作為該使用存續之最佳證明文件之一，故停止使用得採稅捐資料加以配合認定，…」，又原告以系爭建物所有權人之綜合所得稅結算申報書、房屋租賃契約、用電證明、房屋稅課稅清單等稅務文件佐證案址持續作「21組：飲食業」或「19組：一般零售業甲組」使用，惟本局尚無從由上開綜所稅、租賃契約、房屋稅等文件判斷該段期間案址實際營業使用項目，且依臺北市商業處104年10月5日北市商三字第10437579100號函及財政部臺北國稅局大安分局104年9月25日財北國稅大安營業字第1042469165號函均顯示系爭建物於80年4月至85年11月期間並無營業人稽查或稅務查訪紀錄，再言原告所提財政部臺北國稅局大安分局104年6月24日財北國稅大安營業字第1041853082號函亦無80年4月至85年11月之營業稅稅籍資料可稽，即有營業中斷滿2年以上（含2年）之情形，故原告所提稅務文件僅得說明系爭建物曾經出租與人使用，不等同於系爭建物於80年4月至85年11月期間仍持續作「21組：飲食業」或「19組：一般零售業甲組」使用，自不符臺北市土地使用分區自治條例第93條、第94條之意旨（原有建築物繼續為原來之使用或改為妨害較輕微之使用）。
4.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參本院卷p45-48）、訴願決定（參本院卷p49-59）、使用執照（參本院卷p31）、使用執照存根（參本院卷p33-35）、建物登記第二類謄本（參本院卷p37-38）、營利事業登記證（參本院卷p39）、臺北市商業處104年6月11日北市商三字第10434630300號函（參本院卷p41）、門牌證明書（參本院卷p43）、綜所稅結算申報書（參本院卷p61-108）、證明書（參本院卷p109-121）、財政部北區國稅局大安分局104年6月24日財北國稅大安營業字第1041853082號函（參本院卷p123-124）、房屋租賃契約（參本院卷p125-138、141-143）、協議書（參本院卷p139）、支票影本及收據（參本院卷p140）、台電臺北市區營業處107年3月22日函（參本院卷p145）、臺北市稅捐稽徵處103年6月30日北市稽大安乙字第10354139000號函（參本院卷p147-148）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：原告於系爭建物是否存有違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定之事實？
五、本院判斷：
1.本件應適用之法條：
A.都市計畫法第4條：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第34條：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」第79條：「（第1項）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。…」
B.臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1：「…前條各使用分區使用限制如下：1.住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。…」第26條：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」
C.臺北市土地使用分區管制自治條例【原名稱：臺北市土地使用分區管制規則，100年7月22日修正】第5條【100年7月22日修正】：「（第1項）本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：…17第17組：日常用品零售業。…19第19組：一般零售業甲組。20第20組：一般零售業乙組。…（第2項）前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。」第5條【108年2月23日修正，現行法】：「本市都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，訂定之組別及使用項目如附表。」第8條【100年7月22日修正】：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：…二、附條件允許使用…㈤第17組：日常用品零售業。…㈦第19組：一般零售業甲組。㈧第20組：一般零售業乙組之科學儀器、打字機及其他事業用機器、度量衡器（但不包括汽車里程計費表）、瓦斯爐、熱水器及其廚具、家具、裝潢、木器、藤器、玻璃及鏡框、樂器、手工藝品及佛具香燭用品、玩具、電視遊樂器及其軟體、資訊器材及週邊設備。…」第8條【108年2月23日修正，現行法】：「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：…二、附條件允許使用…㈤第17組：日常用品零售業。…㈦第19組：一般零售業甲組。㈧第20組：一般零售業乙組之㈤科學儀器、㈥打字機及其他事業用機器、㈦度量衡器。但不包括汽車里程計費表、㈧瓦斯爐、熱水器及其廚具、㈨家具、寢具、木器、藤器、㈩玻璃及鏡框、手工藝品、祭祀用品及佛具香燭用品、電視遊樂器及其軟體、資訊器材及週邊設備。…」第93條【100年7月22日修正】：「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物，為便利管制，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破壞環境品質者：…二、第二類：與主要使用不相容者：…三、第三類：設於各種分區內不合各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」第93條【108年2月23日修正，現行法】：「適用本自治條例後，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列三類：一、第一類：嚴重破壞環境品質者：…二、第二類：與主要使用不相容者：…三、第三類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前二類者。」第94條【100年7月22日修正，現行法】：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：一、第一類、第二類者，市政府得視情況依規定限期令其變更使用或遷移。二、第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。三、第一類與第二類於停止使用滿一年及第三類於停止使用滿二年者，不得再繼續為原來之使用。
四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。
五、原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時，除位於公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、增建、改建。」第97條之5【100年7月22日修正】：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其核准標準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」第97條之5【108年2月23日修正，現行法】：「本自治條例所稱附條件允許使用者，其附條件允許使用標準由市政府定之，並送臺北市議會備查。」
D.臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第1條：本標準依臺北市土地使用分區管制自治條例第97條之5規定訂定之。」第2條：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目如附表。」（節錄）┌──┬──────────┬───────────┬───┐│分區│使用類別 │核准條件 │備註 │├──┼──────────┼───────────┼───┤│住三│第十九組：一般零售業│設置地點應臨接寬度八│ ││ │甲組……（十四）呢絨│ 公尺以上之道路。 │ ││ │、綢緞及其他布料。…│限於建築物第一層及地│ ││ │…（十九）估衣。……│ 下一層使用。 │ ││ │ │營業樓地板面積應在 │ ││ │ │ 500平方公尺以下。… │ │└──┴──────────┴───────────┴───┘
E.臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則：處理原則違規案件按違規情節輕重及設立時點區分處理方式為A、B、C等3類：……㈡B類『新設立店家，屬不符該分區﹝附條件﹞允許使用者』：本原則公告後設立，該違規使用係臺北市土地使用分區管制自治條例或都市計畫書等相關法令列為附條件允許但不符核准條件者。C類「既存違規使用，屬不符該分區『附條件』允許使用者」：本原則公告前已存在，該違規使用係臺北市土地使用分區管制自治條例或都市計畫書等相關法令列為附條件允許但不符核准條件者。前項之設立時點，得函請使用人舉證，並依商業登記、稅籍資料及其他足以證明之書件、圖像...等認定之。」第4點：「作業程序本府各權責機關稽查業管場所，有實際營業或行為，且確認其態樣者，得通報本府都市發展局（以下簡稱都發局），依臺北市土地使用分區管制自治條例、臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準或都市計畫書等相關規定，以下列方式辦理：屬本原則第3點第1款、第2款者，由都發局通知使用人，說明使用事實、法令規定及文到二個月後經權責機關查察通報有違規營業事實或行為者，由都發局逕依都市計畫法相關規定及『臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序』查處並通報權責機關。另函請相關單位就噪音、環保、衛生、交通、消防及公安等事項依權管法令加強管理…。」
F.臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第 79條第 1 項事件查處作業程序規定：（節錄）┌─────┬────────────────────┐│ │第三類 │├─────┼────────────────────┤│分類 │其他（非屬於第一類或第二類者）。 │├─────┼────────────────────┤│第一階段 │處違規使用人新臺幣6萬元罰鍰，限期3個月內││ │停止違規使用，並副知建築物（或土地）所有││ │權人。 │└─────┴────────────────────┘
G.臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。…公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」
2.本案涉及中央法規與地方法規層層授權規範，以及在地方法規尚未形成自治條例法規化之前規範間，如何定性。
A.都市計畫法62年9月6日修正公布全文87條時，於該法第85條即授權由直轄市政府訂定該市之施行細則。而台北市政府基於該授權，於72年4月25日發佈訂立都市計畫法臺北市施行細則（該施行細則於100年7月22日地方法規化，修正公布名稱為「臺北市都市計畫施行自治條例」）；該施行細則第26條明文，得依都市計畫法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。
B.臺北市政府基於「都市計畫法臺北市施行細則第26條」之該授權，而於72年4月25日訂立臺北市土地使用分區管制規則（該規則於100年7月22日法制化，修正公布名稱為「臺北市土地使用分區管制自治條例」）；該管制規則【72年間之規則】「（15）呢絨、綢緞」及「（34）餐館」均列為（第14組）一般零售業。而於【82年間之規則】改為「第19組一般零售業甲組之（14）呢絨、綢緞、（19）估衣」；另72年間規則所稱之「第14組（34）餐館」列為（第21組之小吃店業）。
C.臺北市政府於72年4月25日發佈訂立都市計畫法臺北市施行細則之同時，基於該細則第26條之授權，於同日訂立臺北市土地使用分區管制規則；這是基於中央法規所授權另定之法規命令（都市計畫法臺北市施行細則），而由該法規命令的法規位階是法律，所以形式上而言，該細則第26條授權訂立之行政規則（臺北市土地使用分區管制規則）。但嚴格的實質上觀察，這是所謂依法律授權訂立法規命令之相對法律保留原則之下，該法規命令（都市計畫法臺北市施行細則）是法律之位階，是否經授權訂立（臺北市土地使用分區管制規則）。因為都市計畫法第85條是授權規定，形式上而言，似乎並無轉委任之授權，參照釋字第524號解釋（僅授權訂立子規範，不能據以訂立孫規範）；但參酌釋字第394號解釋，依法律整體解釋，應可推知立法者經由同法第32條第2項之規定，有意授權主管機關，就使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則者，就整體都市計畫而言，由國土、區域、縣市○鄉鎮○街區而至建築，就整個都市計畫之理解而言，應足以認定關於都市計畫法經由都市計畫法臺北市施行細則，再轉授權訂立臺北市土地使用分區管制規則，就相關管理或處置措施而言，是合於相關法規之立法意旨。但裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。故臺北市土地使用分區管制規則，無涉於裁罰部分，仍屬相對法律保留之範疇，而非僅為行政規則之位階；是可以適當限制人民之基本權如營業權。
D.又「都市計畫法臺北市施行細則」、「臺北市土地使用分區管制規則」又於100年7月22日同時地方法規法制化，均修正為地方自治法規，為「臺北市都市計畫施行自治條例」及「臺北市土地使用分區管制自治條例」；參見納稅者權益保護法第3條「（第1項）納稅者有依法律納稅之權利與義務。(第2項)前項法律，在直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所，包括自治條例。（第3項）主管機關所發佈之行政規則及解釋函令，僅得解釋法律原意、規範執行法律所必要之技術性、細節性事項，不得增加法律所未明定之納稅義務或減免稅捐。」，就「臺北市都市計畫施行自治條例」及「臺北市土地使用分區管制自治條例」均為直轄市之自治條例，為同一位階之地方自治之法律，不僅可以適當限制人民之基本權如營業權，必要時亦得為裁罰性行政處分之法規構成要件或處罰之依據。
E.這些法規定性之分析，是為了原告主張「系爭建物一直維持原來之使用。尤其是82年間臺北市土地使用分區管制規則之修正，關係到原告所稱自83年12月起至84年8月間、自84年9月起至85年11月間，系爭建物分別出租予承租人陳麗華、范騰支從事咖啡簡餐等商業使用，該等事實是否存在，及該商業使用是否影響到臺北市土地使用分區管制規則所稱之原來之使用。大致上，「都市計畫法臺北市施行細則」、「臺北市土地使用分區管制規則」於100年7月22日同時地方法規法制化，均修正為地方自治法規，為「臺北市都市計畫施行自治條例」及「臺北市土地使用分區管制自治條例」；就自治條例法制化之前是本案要處理「是否系爭建物一直維持原來之使用」的爭議，而之後是本案要確認「系爭建物違反土地使用分區管制之使用」的處罰依據。
3.因此，在上開法規尚未納入地方法規成為自治條例之前，都市計畫法第34條「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」而「臺北市都市計畫施行自治條例」之前身「都市計畫法臺北市施行細則」【82年間】第10條「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用。1.住宅區。
2.商業區。3.工業區。4.行政區。5.文教區。6.倉庫區。7.風景區。8.保護區。9.農業區。除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1「前條各使用分區使用限制如左：1.住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經本府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。（以下略）」，相較於都市計畫法第34條，都市計畫法臺北市施行細則」【82年間】之法規，與目前現行法相同規範，似乎較有彈性，住宅區不是完全禁絕工商業，而是以住戶或居民之生活機能為考量，自生活機能健全之下，容許適當的商業及工業在住宅區立足，而由地方自治政府為控管，是合於其中央法規之母法都市計畫法的規範本旨。
A.故臺北市政府基於「都市計畫法臺北市施行細則第26條」之該授權，而於72年4月25日訂立臺北市土地使用分區管制規則（參見本院卷p414之附表；詳細規範內容，參見本院卷p417-p461）【72年間之規則】將「（15）呢絨、綢緞」及「（34）餐館」均列為（第14組）一般零售業，而允許條件均須經臺北市政府核准，是於法有據的。而【82年間之規則】第8條則規定附條件允許使用：如第17組日常用品零售業、第18組零售市場、第19組一般零售業甲組、第21組飲食業等，而允許條件為設置地點之建築物第一層，應臨接寬度8公尺以上之道路。但系爭房屋面臨的是6公尺之道路，是不合於允許條件的。
B.參照上開【72年間之規則】參見本院卷p417：其中第5條，就都市計畫範圍內之土地及建物之使用，依其性質、用途而分組，如第12組日常用品零售業、第13組市場、第14組一般零售業（包括：15呢絨綢緞，34餐館）、第15組特種零售業（包括：2建築材料、8化工原料 0、）、第16組日常服務業（包括：2理髮、6織補）、第17組一般服務業（包括：1職業介紹所、家畜醫院）。【77年間之規則】就分組而言，大致上與72年之規則相當；參見本院卷p425-426：如第12組日常用品零售業、第13組市場、第14組一般零售業、第15組特種零售業料、第16組日常服務業、第17組一般服務業、第18組一般事務所、第38組公害最輕微工業、第39組公害較輕微之工業。而至【82年間之規則】就分組而言，參見本院卷p429-430；82年間之規則（實際內容與89年3月13日臺北市政府發布之「臺北市土地使用分區管制規則第五條土地及建築物使用組之使用項目」相當），如第17組日常用品零售業、第18組零售市場、第19組一般零售業甲組、第20組一般零售業乙組、第21組飲食業、第22組餐飲業、第24組特種零售業甲組、第25組特種零售業乙組、第26組日常服務業、第27組一般服務業、第28組一般事務所；以及第49組農藝及園藝業、第50組農業及農業建築、第51組公害最輕微之工業、第52組公害較輕微之工業、第53組公害輕微之工業、第54組公害較重之工業、第55組公害嚴重之工業、第56組危險性工業。
C.這足以明顯反映，就都市計畫範圍內之土地及建物之使用，依其性質、用途而分組，從台北市政府基於都市計畫法之授權，於72年4月25日發佈訂立都市計畫法臺北市施行細則，而同日基於該施行細則第26條之授權，另訂土地使用分區管制規則，就使用管制所為之分組，從一開始（72年4月25日）迄修正為自治法規再迄今，就是分組項次的細緻化，而組別之次序，確實是由使用情形由妨害較輕的使用，而至妨害較重之使用。而該分組組別次序，亦足以作為72年4月25日制定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」第93條、第94條，於該規則發布施行後，不合該規則規定之原有土地及建築物，可區分為三類（參第93條）：第一類「嚴重破壞環境品質者」、第二類「與主要使用不相容者」、第三類「不合使用規定而不屬於前二類者」。這是規則發布前，原本就不合使用規定者之管制類型（參第94條），第一類（得繼續為原來使用，但不得超過5年）、第二類者（得繼續為原來使用，但不得超過10年）、第三類（得繼續為原來使用，且無限期）。故第三類之土地及建築物，得無限期為原來之使用；於停止使用滿二年者，則不得再繼讀為原來之使用；另對原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用等等之判準。換言之，於各種分區內不合格分區之土地及建築物使用規定，而不屬於第一類「嚴重破壞環境品質者」、第二類「與主要使用不相容者」者，則為第三類。第三類之土地及建築物，就原有不合規定使用，於停止使用滿二年，或對原該建築物改為妨害較重之使用，均不得再主張得繼續為原來之使用。
4.換言之，若不符合72年4月25日制定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」第93條、第94條之規定，就原有不合規定使用，有停止使用滿二年，或對原該建築物改為妨害較重之使用，均無法再主張原來使用之延續。
A.而原告稱本案情形有4個時段【63年5月至80年4月，為「合義什貨店」經營日用品買賣】【80年4月至85年11月出租予戴勝郎從事「二撇鹹粥」、李見秋從事「宜蘭海產」、陳麗華及范騰支從事咖啡簡餐等商業使用】【85年12月至90年12月出租予趙宇從事「阿羅哈小吃店」】【91年2月至106年2月亦出租他人經營商業】。最前、最後兩時段，最前者有合義什貨店之營利事業登記證，及核准歇業在案；最後者，有各該房屋租賃契約可參，又收受該租金之建物所有人另有綜合所得稅結算申報書或核定通知書可考；且該期間亦有承租人申請營業設籍之事實供參；有商業使用之事實，較無爭議。有疑問的是中間兩時段。
B.原告稱這兩時段，有臺灣電力股份有限公司臺北市區營業處申請安裝用電用途為其它商業之營業供電，及臺北市稅捐稽徵處大安分處均以房屋使用情形供營業用之較高稅率為繳納，期間未曾間斷為證；又有承租人李見秋所出具之證明書，及知情之許秀英、朱德欽、朱良達、鄒福華、高經瑰、詹添旺等人所出具證明書可參。但被告向臺北國稅局大安分局查詢，「○○街OO號1樓」歷年辦理稅籍登記之營業主體、設立日期、營業項目及停復業異動資料；經函覆異動資料可見80年4月8日至86年4月1日止，並無稅籍資料可考；故被告認定，系爭建物原來使用之商業情狀已停止營業使用滿二年以上，故不適用臺北市土地使用分區自治條例（或原先使用分區管制規則）第93條、第94條規定，原告無由主張原來使用之延續。但原告仍主張國稅局（如乙證8）與商業登記（如乙證9）之資料，僅足以顯示目前所保存電腦資訊，法院仍有職權調查之空間（如查閱未經資訊化處理之資料）。
C.而本院就【80年4月至85年11月】及【85年12月至90年12月】兩個時段，已經是20-30年前之舊事，擁有公權力之機關尚無法完整的建立相關資料之查詢系統，更無法期待一般民眾能保留多少相關資料；而且並非法院不願意職權調查，而是查證未經資訊化處理之資料，其調查可能耗費之成本及可預估之期待，傾向是不符比例原則。經查，原告所提出之相關證明書確實無法為有效之舉證，但被告所提出之國稅局（如乙證8）與商業登記（如乙證9）之資料，也無法完整的證述該爭議時段之情節。參照行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條之規定，原告已經提出間接性全時段關於營業用電及營業用房屋稅為證，本院對此【80年4月至85年11月】及【85年12月至90年12月】兩個時段，就後者因被告已無爭執（參本院卷P406），而前者是傾向對原告為有利之認定，而暫定這期間均為小吃店營業之事實，並將本案爭執之重心，移至法規之適用。
5.關於爭執重心（法規適用）之釐清。
A.就事實認定之爭執：01法官問被告：72年時就有允許條件的規定？被告稱是。
路寬的第一次出現的記載是在82年？被告稱是。臺北市土地使用分區管制規則72年訂定發布後，77年7月18日修正，那一次這部分沒有修改，直到82年11月2日修正時才改到，是否如此？被告稱是。本案有無涉及「應臨接寬度8公尺以上之道路」的路寬問題？被告稱有。也就是說，本案的情形，需要審酌允許條件的部分？被告稱是。系爭地址原來的使用是什貨店？被告稱是。被告認為，80至84年間經營鹹粥、海產及咖啡簡餐，這些都是妨害強度較重的使用？被告稱是，以組別來算，我們主管的組別其實就有由輕一直到重，這樣子的安排；即便原告主張這兩個組別路寬限制是一樣的，但是第94條「作原來之使用」及「妨害較輕之使用」，原告這兩個都不符。
02原告則稱，是不是因為組別的數字越多，所以他的情節
越嚴重？這需要被告說明。因為至少從法規來看，其實分類不是按照輕重，而是按照他的類型去作分類。所以，是不是數字越多，他的情節就越嚴重？這個我想需要再作說明；至少從法規、從立法理由、或者相關函文，我們看不到這樣的論述。本件回歸到關鍵的，還是在第
93、94條解釋上的問題。至少在72年4月25日的管制規則第94條規定是「第三類者得繼續作原來的使用」、「第三類不得再為繼續的使用」，他的主詞是「第三類」而不是用組別。所以我們認為「原來的使用」，解釋上應該是，只要你都在第三類的範圍內，即便組別有不同，如果都是8公尺路寬的限制的話，應該都還是屬於第三類的原來的使用，這是法規解釋的問題。
03法官再問被告，第二個時段，關於85年12月至90年12月
這段時間，被告是否認為與第一個時段80年4月至85年11月的情形是一樣的，因為都是經營小吃店，是否也是妨害強度較重的使用？被告稱是。被告對於第二個時段經營小吃店，有無爭議？原告提出甲證8-7至甲證8-12、甲證10，主張85年12月至90年12月都是出租給承租人趙宇從事「阿羅哈小吃店」的商業使用（本院卷第21頁即起訴狀第13頁）。被告稱是，這在國稅局的資料裡有顯示。被告對於有經營小吃店，這沒有爭議。是否如此？被告稱是。但這是違規使用？被告稱是。如果以當時的土管的規定，他就不符合道路寬度的規定；因為前面也有中斷，所以他還是不符合第93、94條的規定。如果前面沒有中斷，到這邊也是會中斷嗎？被告稱：到這邊的話，他還是一樣，不是屬於原來的使用，也不是屬於妨害較輕微的使用。原來的使用，就是同樣的一個組別。並不是像原告所說第三類，因為第三類囊括的太廣了。
04法官續問被告，本件所謂原來的使用，就是合義什貨店
？被告稱就是我們原來允許的那個使用。是否為甲證3（本院卷第39頁即63年5月9日北市建一商號(63)字第82858號臺北市政府營利事業登記證，營利事業名稱：合義什貨店，營業項目：日用品買賣）所允許的使用？被告稱，請參被告乙證6臺北市政府95年1月3日函示「臺北市土地使用分區管制規則第93條及第94條『合法使用』定義如下：...有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者。」所謂行為時之使用管制規定，就是在我們土管72年公告之前、合法的使用行為，他已經領有我們的營利事業登記證。原告甲證3為63年核發的營利事業登記證，較之上開臺北市政府95年函示，時間更早。是否如此？被告稱是，所以他算是原有使用。被告意思是，爾後的使用情形，要跟他原來的一樣，或是妨害較輕的使用？被告稱對。小吃店一定比什貨店的使用，妨害強度來得重，是否如此？被告稱是。所以，依照被告的標準，第一時段80年4月至85年11月、第二時段85年12月至90年12月，兩個時段都不是原來的使用？被告稱是。05法官問原告，如果這二個時段都不符合規定，其後的部
分，也無法合於規定。原告有無意見？原告稱是。【本院經整理】原告起訴狀第12頁（本院卷第20頁）主張下列經營情形：①80年4月起至81年10月間戴勝郎從事「二撇鹹粥」，②81年11月起至83年11月間李見秋從事「宜蘭海產」，③83年12月起至84年8月間陳麗華從事「咖啡簡餐」，④84年9月起至85年11月間范騰支從事「咖啡簡餐」此部分，被告認為尚無法判斷實際營業使用項目。就原告起訴狀第13頁（本院卷第21頁）主張85年12月至90年12月都是出租給承租人趙宇從事「阿羅哈小吃店」的商業使用：此部分，被告沒有意見，但是認為「阿羅哈小吃店」不是妨害較輕的使用。【原告稱】：
目前爭點有二：爭點一80至84年有沒有繼續作商業使用，我們是主張有作小吃店，這個事實有沒有，有爭議。
爭點二就算如果有作小吃店使用，要如何去解釋第94條的規定？原有使用，到底需不需要原組別？我想，這是關鍵：①如果照被告的說法，必須是原組別，原來12組換到14組就不是原來的使用。②那如果他是第三類裡面的各組別，12組跟14組同樣在83年以後都是8公尺路寬的限制，這兩個組別如果情節輕重一樣的話，是不是可以在第三類裡面不同組別去留用，才是我們所謂的原有使用。本件之所以會有爭議，是因為在訴願階段，被告一直否認80至84年有商業使用的事實，當然法律適用解釋也是一個爭議。
06法官續問原告，如果法律適用是如被告所陳述，原告所
主張事實上的爭議，就不是那麼重要。【原告稱】：我同意。事實能不能夠證明，請庭上判斷。我認為現在關鍵在於法律的解釋：要強調的是，在72年規則制定的當下，從第94條的文字來看的話，他是說「第三類」的原有使用，從字面上來看，要把原有使用解釋為是「該組別」，我們認為有疑問。72年的當下，當時臺北市是沒有公布附條件允許使用，現在核准的有很清楚的規範，不同的組別有不同的路寬限制，甚至同一組別不同細目還會有不同的路寬限制，像現在14組一般零售業有分很多，估衣跟其他就會分成一個是6公尺寬、一個是8公尺寬。在72年規則制定的時候，當時各組別是沒有路寬的限制，所以至少在72年當下，如果沒有路寬限制的話，那為什麼12組換到14組就會比較嚴重？或者反過來，為什麼14組換成12組就會比較輕？這部分，我們從72年法規是看不出來的。所以在72年時解釋第94條，如果用組別來解釋，會變得非常奇怪。我們認為比較合理的解釋，其實應該是從類別來看。在第三類的情況之下，不要從第三類變更到第二類或第一類，都在第三類裡面的話，都認為是原來的使用。這樣解釋這個法規，我們認為比較合理。
07是以，本院分析「臺北市土地使用分區管制規則」【72
、77、82年間】之法規修正過程如上，並分析「都市計畫法臺北市施行細則」、「臺北市土地使用分區管制規則」於100年7月22日同時地方法規法制化之前，彼此相關之法律位階，就是要因應處理對【80年4月至85年11月】及【85年12月至90年12月】兩個時段之事實認定，以及82年間臺北市土地使用分區管制規則第94條，關於「（第3款）第一類與第二類於停止使用滿一年及第三類於停止使用滿二年者，不得再繼續為原來之使用。（第4款）原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。」該如何判準。
B.就法規適用之釐清。01參諸72年4月25日制定發布之「臺北市土地使用分區管
制規則」第93條、第94條（參本院卷P513），於該規則發布施行後，不合該規則規定之原有土地及建築物，可區分為三類；設於各種分區內不合格分區之土地及建築物使用規定，而不屬於第一類、第二類者，則為第三類。第三類之土地及建築物，得無限期為原來之使用（第94條第3款）；於停止使用滿二年者，則不得再繼讀為原來之使用（同條第4款），並參照同條第5款，就原有不合規定使用，有停止使用滿二年，或對原該建築物改為妨害較重之使用，均無法再主張原來使用之延續。若暫定這期間均為小吃店營業之事實，則爭執之重點在於系爭建物是否屬72年4月25日制定發布之臺北市土地使用分區管制規則第94條第5款所允許之「改為妨害較輕之使用」。原告主張是要以同規則第93條所稱之類別為判斷，而原來之使用，為「合義什貨店」是經營日用品買賣，與這段期間經營小吃店業都是第三類，並無妨害較輕或較重使用之判別依據，因此原處分自屬有誤；但被告認為經營小吃店業，是妨害較重之使用，所以原告對系爭建物之原有使用，改為妨害較重之使用，自無由再主張原來使用之延續，因此原處分並無違誤。
02按都市計畫範圍內之土地及建物之使用，依其性質、用
途而分組，從臺北市政府基於都市計畫法之授權，於72年4月25日發佈訂立都市計畫法臺北市施行細則，而同日基於該施行細則第26條之授權，另訂土地使用分區管制規則，就使用管制所為之分組，從一開始（72年4月25日）迄改為自治條例前，就是分組項次的細緻化，而組別之次序，確實是從使用情形由妨害較輕的使用，而至妨害較重之使用，此由上開就各種分組之修法過程即足以證實。而該分組組別次序，亦足以作為72年4月25日制定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」第94條第三類之土地及建築物，得無限期為原來之使用；於停止使用滿二年者，則不得再繼讀為原來之使用；另對原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用等等之判準；亦經本院分析臺北市政府訂立都市計畫法臺北市施行細則之同時，基於該細則之授權，於同日訂立臺北市土地使用分區管制規則；這是基於中央法規所授權另定之法規命令（都市計畫法臺北市施行細則），而由該法規命令之再轉授權而訂立之「臺北市土地使用分區管制規則」。而這些是要解決【80年4月至85年11月】及【85年12月至90年12月】兩個時段，有關組別之次序，是否可以作為妨害輕重使用之判準；按相較於都市計畫法第34條（住宅區）之規範，都市計畫法臺北市施行細則」【82年間】之法規，與目前現行法相同規範，似乎較有彈性，住宅區不是完全禁絕工商業，而是以住戶或居民之生活機能為考量，自生活機能健全之下，容許適當的商業及工業在住宅區立足，而由地方自治政府為適當控管，是合於其中央法規之母法都市計畫法第32條的規範本旨。
03原告所稱分類處理，與被告所稱之分組處理，本質上是
不同之規範結構。分類處理，區分為下列三類：第一類「嚴重破壞環境品質者」、第二類「與主要使用不相容者」、第三類「不合使用規定而不屬於前二類者」。這是規則發布前，原本就不合使用規定者之管制類型（參第93條），而【72年間】之法規第94條是將處理規制分為6款，前4款均是以分類為對象；（第1款）第一類（得繼續為原來使用，但不得超過5年）、（第2款）第二類者（得繼續為原來使用，但不得超過10年）、（第3款）第三類（得繼續為原來使用，且無限期）、（第4款）第一類與第二類於停止使用滿一年及第三類於停止使用滿二年者，不得再繼續為原來之使用；而第5款是不分類型（原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用，其高度建蔽率容積率不受本規則之限制），第6款是原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時准予修繕但不得新建、增建、改建等等。按照第94條之第一類「嚴重破壞環境品質者」得繼續為原來使用，但不得超過5年，臺北市土地使用分區管制規則【77年間】就該有所因應修正，但當時並未修正第93條、第94條之規定；而【82年間】之法規第94條是將處理規制分為5款（第1款將第一、二類併同處理）：（第1款）第一類、第二類者，市政府得視情況依規定限期令其變更使用或遷移。（第2款）第三類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。（第3款）第一類與第二類於停止使用滿一年及第三類於停止使用滿二年者，不得再繼續為原來之使用。（第4款）原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。（第5款）原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時，除位於公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、增建、改建。
04是以，【77年間】之規則第94條第4、5、6款與【82年
間】同規則第94條第3、4、5款相當，其中第4款是不分類型「原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用（已經不考量其高度、建蔽率、容積率）」。經由本院上開分析「臺北市土地使用分區管制規則」【72、77、82年間】之法規修正，與該規則之法規位階，以及原【72年間】之法規得繼續原來之使用，第一類「嚴重破壞環境品質者」不得超過5年、第二類「與主要使用不相容者」不得超過10年。至【82年間】之法規第94條，時間上已經超過10年，若嚴格而徹底的執行，已經沒有「第一、二類」之存在，自然也就沒有「非第一、二類之第三類」之存在；故現實上只是將殘存之「第一、二類」統一管制為限期變更使用或遷移，現實上嚴格而言僅因「臺北市土地使用分區管制規則」關於組別內容有所變更時，僅就「是否可以繼續為原來之使用」來控管，雖有合於、不合於兩種情形，但殘存之「第一、二類」已經不存在得繼續原來之使用的概念，所為之處置措施，統一管制為限期變更使用或遷移。所以，【82年間】之法規第94條，第4款關於「原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用」之對象，僅有一種情況，就是得為原有不合規定使用之建築物者，其得改為妨害較輕之使用者，自無法以原告所稱之分類處理之，而被告所稱之分組處理，當有所據。
05顯見，【82年間】該規則第94條第4款規範用語是不分
類型，而其實質運作方式（因為僅有一種情形）也無由分類處理。故原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用，應以分組之次序為危害輕重之準據，方是合於規範之選擇。如此才足以反應對【80年4月至85年11月】及【85年12月至90年12月】兩個時段之事實認定，也同時兼顧系爭建物於72年4月25日制定發布「臺北市土地使用分區管制規則」時，被告所認同之【63年5月至80年4月「合義什貨店」經營日用品買賣為原來之使用】，而就80年4月至90年12月所涉之兩時段，前半段系爭建物有4次出租他人使用於小吃店業，而後半段有另1次出租他人使用於小吃店業。當本院對此兩個時段，就後者因被告已無爭執（參本院卷P406），而前者傾向對原告為有利之認定，而暫定這期間均為小吃店營業之事實，則【63年5月至80年4月經營日用品買賣之原來之使用】是延續著【80年4月至85年11月】及【85年12月至90年12月】兩個時段，期間固得暫時認定並無「停止使用滿二年者，則不得再繼續為原來之使用」之情形；但對「原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用」卻無法合致（原告主張之原來使用是經營日用品買賣，而這段期間經營小吃店業是妨害較重之使用）；所以原告不能主張繼續為原來之使用。
6.本案之結論：
A.因此，本院無需另為耗費式而難獲結果的職權調查；而無需處理原告所稱：80至85年間這段資料看不到，應該是因為紙本跟電腦交繼的關係，紙本資料沒有全部轉成電腦檔；所以乙證8不能證明這段時間的營業使用（參本院卷P402）。本院將本案爭執之重心，由事實認定之困境，移至法規適用之釐清；而且這樣的處理，是獲得原告之認同（原告稱「我同意」，參本院卷P409）。原告所稱本案情形有4個時段【63年5月至80年4月】【80年4月至85年11月】】【85年12月至90年12月】【91年2月至106年2月】等。
經本院闡明，被告認同第一時段稱「他算是原有使用（經營日用品買賣）」，法官再問而爾後的使用情形，要跟他原來的一樣，或是妨害較輕的使用？小吃店一定比什貨店的使用，妨害強度來得重，是否如此？所以，依照被告的標準，80年4月至85年11月、85年12月至90年12月，兩個時段都不是原來的使用？被告均稱是。而經問原告：如果這二個時段都不符合規定，其後的部分，也無法合於規定。原告有無意見？原告稱是（參本院卷P408）。因此本院也無需再處理【91年2月至106年2月】之事實認定。
B.故本案爭點之釐清，在於【63年5月至80年4月經營日用品買賣之原來之使用】延續【80年4月至85年11月】及【85年12月至90年12月】兩個時段，原告主張使用之情節合致於「原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用」是否於法有據？尤其是，72年4月25日制定發布之「臺北市土地使用分區管制規則」第93條、第94條（參本院卷P513）關於系爭建物原來使用之延續，及至【82年間】同規則第94條，因時間上已經超過10年，現實上將殘存之「第一、二類」統一管制為限期變更使用或遷移，此部分已經不存在得繼續原來之使用的概念，僅屬不合於使用規定之情形，而統一管制為限期變更使用或遷移。所以，原告所稱之【83年12月起至84年8月間出租予陳麗華從事咖啡簡餐】者，參照當時【82年11月02日修正之臺北市土地使用分區管制規則】第94條第4款關於「原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用」，按同規則之第5條（就都市計畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，訂定之組別及使用項目；足以認定是按妨害輕重之程度依序分組）、第8條（在第三種住宅區內得為附條件允許使用之組別及使用項目），故被告認定系爭建物並非「原有不合規定使用之建築物改為妨害較輕使用」之情形並無違誤，則原告主張得繼續原有使用者，即無足採。
C.故被告審認原告之營業態樣歸屬（行為時）臺北市土地使用分區管制自治條例第5條等規定之「第19組：一般零售業甲組。（14）呢絨、綢緞、及其他布料，（19）估衣」，違反都市計畫法第34條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項及臺北市政府處理建築物及其基地違反都市計畫法第79條第1項事件查處作業程序第3類第1階段規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起3個月內停止違規使用，除以上之相關認定外，另有依臺北市土地使用分區管制自治條例第97條之5規定訂定之臺北市土地使用分區附條件允許使用核准標準第2條：「臺北市各使用分區附條件允許使用之組別及使用項目如附表」、「臺北市各項違反都市計畫法案件通案處理原則」供參，自無違誤。
7.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決撤銷如其聲明所示，為無理由，應予駁回。又原處分有關6萬元罰鍰部分雖已執行，本院已告知繳交罰款與否之差異（參本院卷P247），原告仍稱仍有回復原狀之可能，本件撤銷訴訟無變更為確認訴訟之必要（參本院卷P293），況原處分就該罰款部分亦無違誤，即使原告仍主張撤銷之訴，而無保護之必要，亦與判決之結論不生影響。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 2 月 20 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林淑婷法 官 林麗真
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 20 日
書記官 簡若芸