臺北高等行政法院判決
108年度訴字第752號108年12月5日辯論終結原 告 陳信宏訴訟代理人 邱文男 律師複代理人 張琳婕 律師被 告 行政院農業委員會代 表 人 陳吉仲訴訟代理人 賴怡汝
游幸瑜林建男上列當事人間有關漁業事務事件，原告不服行政院中華民國108年4月11日院臺訴字第1080170767號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以原告投資經營之塞席爾籍YUTUNA212漁船（以下稱系爭漁船）於民國105年1月23日、同年1月25日及同年1月26日共3日，未經授權進入葛摩聯盟（Union of the Comoros）管轄水域從事漁撈作業，違反行為時投資經營非我國籍漁船管理條例（以下簡稱管理條例）第6條及行為時投資經營非我國籍漁船作業辦法（以下簡稱作業辦法）第4條規定，而依行為時管理條例第12條規定，以107年11月9日農授漁字第1071338311號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰新臺幣(下同)317萬元。原告不服，提起訴願，經決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)系爭漁船當時係沿著坦桑尼亞與葛摩聯盟交界之坦桑尼亞一側水域作業，因海上作業並沒有明顯界線標示或界線參照物，一時疏忽，逾越坦桑尼亞管轄水域而誤入葛摩聯盟管轄水域，且侵入葛摩聯盟管轄水域的範圍甚小，時間不長。因系爭漁船非故意違規進入葛摩聯盟管轄水域從事漁撈作業，因管理條例第6條規定並未規範過失行為，故被告機關無適用管理條例第12條規定裁罰原告之餘地。
(二)IUU漁捕行為，係指故意違反法律或條例而捕魚、故意逃匿監控而未報告捕魚、不受規範捕魚等行為，則過失越界之漁捕行為，並非屬上開IUU漁捕行為。又管理條例之立法目的地，係為打擊IUU漁捕行為，管理條例實為處罰故意的IUU漁捕行為，而系爭漁船非蓄意違規進入葛摩聯盟管轄水域從事漁撈作業，本件自非屬IUU漁捕行為，被告即無適用管理條例第12條規定，對原告進行處罰之餘地。
(三)又依「船旗國管轄」除船旗國外，任何國家均不得對公海上之船舶行駛管轄權，亦即公海船舶之管轄權，專屬船舶國所有，無論船舶身處何方，均受船籍國之專屬管轄，又IUU漁捕行為之預防、監督、管理係屬船籍國之專屬管轄，而船籍國必須與懸掛其旗幟之船舶有真實聯繫。換言之，對於漁船之管轄權，主要係落在船籍國上，與船東或投資者的國籍毫無關連，如欲將管理條例適用於非我國籍漁船，勢必造成兩套法律體制重疊於該漁船上，更有干涉船籍國內政、侵犯他國主權之虞。系爭漁船之船籍國係屬塞席爾，我國對於系爭漁船並無管轄權，被告即無權對投資人即原告處以罰鍰。
(四)原告業經葛摩聯盟裁罰美金10萬元且已繳納完畢，基於一行為不二罰的原則，被告應不得再行就同一漁撈行為，再對原告進行處罰。另依刑法第9條明文及修正前投資經營非我國籍漁船管理條例第10條明文規定，就犯罪行為，如行為人在外國已受刑之全部或一部執行者，回到本國後，本國法院雖仍可依法處斷，但得免其刑之全部或一部，故縱使被告仍得依法裁罰原告，也應該考量原告已經被罰且繳納罰金之事實，裁量免罰或減輕處罰結果。並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)由葛摩聯盟106年8月來函提供資料，證實系爭漁船於105年1月23日、1月25日與1月26日進入葛摩水域，並從事未經授權之漁撈作業。再參以塞席爾政府所核發予該國漁船之作業許可證，載明漁船倘有在其他國家或國際組織管轄水域作業之需求，漁船所有人及（或）船長應確保已取得相關所需授權，故可知倘塞國籍漁船未經授權進入他國水域作業，係屬違反塞國相關規範之違法行為。又依行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，亦即人民受行政罰包括過失情形，自不得以行政罰法並無特別處罰過失違反之規定，即認不處罰，原告以管理條例規定並未規範過失行為，不得據以裁罰云云，實屬誤解。被告據管理條例第12條規定為原處分對原告處罰，於法有據。
(二)他國漁船未經沿岸國許可或授權即進入該沿岸國管轄水域內從事漁撈活動，當屬侵害該沿岸國主權權利之違法漁業行為。IUU漁捕行為，非如原告所言限於故意違反法律或不受管制，過失越界之漁捕行為亦屬之。原告所投資經營系爭漁船未經許可進入葛摩聯盟管轄水域內從事漁撈作業，自屬IUU漁業行為，並應受管理條例處罰。
(三)管理條例與作業辦法等規範，係為確保我國人應取得許可始得投資經營非我國籍漁船，以及所投資經營非我國籍漁船，不從事違法之漁撈作業活動，並透過強化管理我國人投資經營之非我國籍漁船於海外從事漁業行為，俾順應打擊非法漁業活動之國際趨勢與要求。爰被告機關以系爭漁船違反上揭規範為由裁罰原告，係為合理管控我國人藉由投資經營非我國籍漁船於海外進行漁撈作業之行為，與葛摩聯盟當局係因專屬經濟水域內所享漁業資源權利遭到侵害進而裁罰原告，二者保護法益不同，管制目的迥異，並無一行為不二罰原則之適用等語，資為抗辯。並聲明求為判決：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
(一)按管理條例自97年12月17日公布，105年7月20日修正（修正公布後6個月施行），本件原告涉犯管理條例之行為發生於000年0月00日、同年1月25日及同年1月26日，故行為時法為105年7月20日修正前之舊法。行為時管理條例第4條第1項規定：「我國人非經主管機關許可，不得投資經營非我國籍漁船於海外從事漁業。」第6條規定：「我國人投資經營非我國籍漁船，於海外從事漁業，除應依第4條規定取得許可外，並應遵守主管機關參酌國際漁業組織保育措施訂定之作業辦法。前項辦法，包括作業許可、漁船作業水域、作業期間、漁船船位回報、漁具、漁撈方法、漁獲配額之管理措施及其他應遵行之事項。」第12條規定：「我國人經許可於海外從事漁業，違反主管機關依第6條所定辦法中有關作業許可、漁船之作業水域、作業期間、漁船船位回報、漁具、漁撈方法或漁獲配額之管理措施者，處新臺幣2百萬元以上1千萬元以下罰鍰。」另依行為時管理條例第6條授權訂定之行為時作業辦法第4條規定：「經許可投資經營非我國籍漁船者，應接受船籍國派遣觀察員隨船作業，不得規避、妨礙或拒絕；其漁船應依船籍國核准之作業水域、作業漁區、作業期間、漁具及漁撈方法作業。」
(二)經查，原告投資經營系爭漁船，為原告所自承（見本院卷第13頁起訴狀所載），復有「擬投資經營非我國籍漁船申請書」可憑（見原處分卷第18-19頁）；又系爭漁船為塞席爾籍，有船籍資料在卷可稽（見本院卷第129頁）。系爭漁船於105年1月23日、同年1月25日及同年1月26日共3日，未經授權進入葛摩聯盟管轄水域從事漁撈作業之事實，除為原告自承外（見本院卷第13頁起訴狀、第313頁準備書（一）狀所載），亦有航跡圖（見本院卷第33頁）、經緯度定位明細（見本院卷第35-41頁）、監控系統截圖（見本院卷第407-411頁），葛摩聯盟並告知我國政府此事（見本院卷第131-147頁知會文件），且系爭漁船於該三日內共撈得魚貨1575公斤（見本院卷第53頁仲裁會議紀錄譯本所載）；原告並受葛摩聯盟處罰美金10萬元，復有仲裁會議記錄及其譯本（見本院卷第43-55頁）、原告匯款資料及其譯本（見本院卷第57-71頁）可憑，均堪採信為真實。
(三)另依塞席爾政府所核發予該國漁船之作業許可證，載明漁船倘有在其他國家或國際組織管轄水域作業之需求，漁船所有人及（或）船長應確保已取得相關所需授權（見本院卷第211頁），可知塞國籍漁船未經授權進入他國水域作業，係屬違反塞國相關規範之違法行為；且依海洋公約第56、57條規定（見本院卷第215、217頁），沿岸國享有利用與管理200浬內之專屬經濟權利，是葛摩聯盟管轄水域有專屬經濟權利，非得其許可，自不得入其海域從事漁撈。系爭漁船從事漁撈作業，本應注意不得進入未經授權作業之水域及漁區。我國人投資經營非我國籍漁船，於海外從事漁業，應遵守主管機關訂定之作業辦法，包括作業許可、漁船作業水域等，為行為時管理條例第6條所明定；又依行為時作業辦法第4條規定，經許可投資經營非我國籍漁船，應依船籍國核准之作業水域、作業漁區為作業，故系爭漁船擅入葛摩聯盟管轄水域作業，違反塞國相關規範，自亦違反作業辦法第4條規定，已違反行為時管理條例第6條所定之遵守義務。原告為投資經營之非我國籍漁船，依法自應督促系爭漁船履行上揭注意義務、切實遵守規定，以避免漁船發生未經授權進行漁撈作業之違法行為；系爭漁船未取得葛摩聯盟授權即進入其水域作業致違反規定，原告縱非故意，仍有應注意、能注意而不注意之過失，被告機關據此事實依管理條例第12條規定，以原處分（見本院卷第19頁）裁罰原告，與法並無不合。
(四)原告雖主張系爭漁船非故意違規進入葛摩聯盟管轄水域從事漁撈作業，而管理條例第6條規定未規範「過失」行為，被告不能以該條例第12條規定裁罰原告云云。姑不論本件系爭漁船之越界漁撈是否為過失，惟依行政罰法第7條第1項規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，亦即只要違章行為有故意或過失其一，即可處罰，自無須行政法規載明有處罰過失違章始能處罰。再查，管理條例之立法背景，係順應國際共同打擊「IUU漁捕行為」（IllegalUnreported Unregulated，亦即違規、未報告、未受規範之漁業行為），並避免國際社會對我國提出相關經貿制裁（見本院卷第299頁之立法院會議議事錄、第507-509頁之立法院議案關係文書），管理條例欲藉立法，確保我國國民不能藉由投資經營非我國籍漁船，從事違法之漁撈作業活動而逃避我國制裁，並透過強化管理、順應共同打擊IUU漁捕行為之國際趨勢與要求。且由「IUU」之英文字面意涵，包括「未得許可之漁撈行為」，並未限定故意違規；另參諸「預防、制止和消除非法、未報告及不受規範捕魚之中華民國(臺灣)國家行動計畫」(下簡稱臺灣NPOA-IUU，見本院卷第365-405頁），相關資料對於「IUU漁捕行為」之定義為：「1、非法捕魚：本國或外國漁船未經該國許可或違反其法律和條例在該國管轄水域內進行捕魚活動，……。2、未報告捕魚：違反國家法律和條例未向有關國家當局報告或虛報的捕魚活動，……。3、不受規範捕魚：在有關區域性漁業管理組織管轄水域內，由無國籍漁船或懸掛非組織締約方旗幟漁船或由捕魚實體進行的，不符合或違反該組織養護和管理措施的捕魚活動，……」（見本院卷第372頁）亦未言及限定故意違規，足知「IUU漁捕行為」，除包括故意違規捕魚、故意逃匿監控而未報告捕魚、不受規範捕魚等行為外，過失越界之漁捕行為既然同樣逸脫管制，亦應屬之；行為時管理條例第6條之規範並無排除過失越界漁撈之意；原告所投資經營系爭漁船未經許可進入葛摩聯盟管轄水域內從事漁撈作業，不論故意或過失，當屬「IUU漁捕行為」。從而，原告主張管理條例所規範「IUU漁捕行為」限於故意，然本件漁撈出於過失而不構成，原處分為違法云云，僅為其主觀之見解，尚難採取。
(五)原告另主張，基於「船旗國管轄」原則，公海船舶之管轄權，專屬船舶國所有，系爭漁船之船籍國旗係屬塞席爾，我國對於系爭漁船無管轄權，否則為干涉船旗國內政云云；然系爭漁船之違法漁撈發生在葛摩聯盟管轄水域，並非公海，故葛摩聯盟縱非船旗國，亦對系爭漁船之漁撈行為處罰；又管理條例第6條、第12條之規範，係對「我國國民」為處罰對象，無侵犯船旗國主權之虞，本件尚與「船旗國管轄」原則無涉，原告上揭主張亦難認為可取。
(六)原告再主張，由管理條例立法說明可知，係以違反國際漁業公約或區域性漁業組織認定為違法，被告方得以處罰，而「印度鮪魚保育委員會」（即IOTC)官方網站所公布2019年IUU漁船名冊未見原告漁船名字，可認原告漁船根本未從事任何IUU漁捕活動，本件被告不應處罰等語。惟查，上揭立法背景可知訂立管理條例，在順應國際共同打擊IUU漁捕行為，然立法說明及管理條例之法文，並未揭示須先經國際組織認定為IUU漁捕行為，我國始得依管理條例加以處罰，是原告之主張已難採取；況系爭漁船因未經授權進入葛摩聯盟管轄水域從事漁撈作業，業經該聯盟處罰已如上述，可認系爭漁船經區域組織認為漁捕行為違法；至IOTC是否曾對系爭漁船有無IUU漁捕行為作過認定，均無具體資料可稽，已難認IOTC明確認定系爭漁船行為不構成IUU；又系爭漁船縱未遭IOTC列入2019年IUU漁船名冊，但本件漁撈發生於0000年間，而依IOTC規定（見本院卷第633-641頁），遭IUU漁船名冊列名後仍有除名及異動機制（見本院卷第637-638頁），系爭漁船是否曾被列名，自難僅憑2019年IUU漁船名冊論斷，是原告此部分主張，仍難逕為其有利之認定。
(七)一國處罰權（刑事處罰、行政處罰）為其主權之表現，因此一國處罰權的行使，並無國家與國家間的相互替代性，原則上同一個行政違章行為，即使外國政府予以處罰，我國政府仍可處罰；換言之，我國政府對違章行為之行政處罰，不受外國處罰之影響；對於同一個違章行為，外國政府處罰一次，我國政府處罰一次，自非處罰權之重複發動，故無一事不再理或一行為二罰之問題。我國刑法第9條即規定：「同一行為，雖經外國確定裁判，仍得依本法處斷。但在外國已受刑之全部或一部執行者，得免其刑之全部或一部之執行。」法理即在此，故我國仍應行審判，僅為避免過苛得免全部或一部之執行。行政處罰與刑事處罰並無本質區別，應為相同理解。被告對本件之裁罰，乃基於我國主權而為，與葛摩聯盟對系爭漁船之違法漁撈處罰，分屬不同之主權行為，縱然葛摩聯盟對系爭漁船違法漁撈處罰，被告再對之處罰，無違反一行為二罰可言。因此，原告主張管理條例係為規範「IUU漁捕行為」，而葛摩聯盟對系爭漁船之處罰，亦在規範「IUU漁捕行為」，規範目的同一，基於一行為不二罰的原則，原告既經葛摩聯盟裁罰，被告不得再行就同一漁撈行為對原告處罰云云，應無足取。
(八)管理條例係97年12月公布施行，原告經許可投資經營之系爭漁船係於105年1月發生違法漁業行為，依據行為時該條例第12條規定，得核處罰鍰的裁罰範圍為200萬至1,000萬元。被告陳稱，本件裁罰係以法定最低罰鍰金額之1.5倍，併入侵入他國管轄水域作業期間所捕撈漁獲物之不法利得計算罰鍰金額，而所謂不法利得，係以違法捕撈漁獲量乘以漁獲物價值計算，而漁獲物價值則參照「遠洋漁業條例」第36條第7項，以及現行「管理條例」第10條第5項等規定，以漁獲物前3年之國內市場平均價格計算等語。經查，原告確已受葛摩聯盟處罰美金10萬元，此有仲裁會議記錄及其譯本（見本院卷第43-55頁）、原告匯款資料及其譯本（見本院卷第57-71頁）可憑，依上述刑法第9條但書規定，避免過苛之法理，原告既在外國已受裁罰，被告對原告裁罰時，應將之納入裁量，避免造成處罰過苛；而被告本件以最低罰鍰金額之
1.5倍（計得300萬元），已有從輕量處之意，又併入所捕撈漁獲物之不法利得（17萬元），將違章具體情節納入考量，所裁罰金額（317萬元）在法定裁罰範圍，綜觀法定裁罰範圍，本件裁罰結果仍屬從輕，原處分裁罰金額之決定應無違法。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，原處分於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 12 月 19 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 許麗華法 官 吳俊螢
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 19 日
書記官 王月伶