臺北高等行政法院判決
108年度訴字第761號110年4月22日辯論終結原 告 鄭映雪被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平（局長）住同上訴訟代理人 陳錦豪
吳妙惠吳偉銓上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月15日府訴一字第1086101555號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：本件訴訟進行中，被告代表人由黃景茂變更為黃一平，並具狀聲明承受訴訟，應予准許。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
（一）原告所有坐落臺北市○○區○○段○○○○○○號土地（下稱「系爭土地」）上，同段5168建號即門牌號碼為臺北市○○區○○○路○○號4樓之1建築物（下稱「系爭建物」），領有民國96年11月30日96使字第502號使用執照，位於都市計畫商業區內，依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱「83年6月1日公告」）的「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」所附都市計畫圖說（下稱「83年都市計畫圖說」）、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱「92年1月7日公告」）的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱「92年都市計畫案」），及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱「105年11月9日公告」）的「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區（下稱「大彎北段」）土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」所附都市計畫書（下稱「105年都市計畫書」，下與83年都市計畫圖說、92年都市計畫案等，合稱「系爭都市計畫」），均明定系爭建物所在商業區是供一般商業使用，不得作住宅使用。之後，被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱「稅捐處」）核定按住家用稅率課徵房屋稅，於是以106年5月19日北市都築字第10634282200號函（下稱「106年5月19日函」）通知原告略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物的課稅資料，如使用現況仍維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語。
（二）事後被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故以107年5月21日北市都築字第10735150500號函（下稱「107年5月21日函」）通知原告，將於107年6月11日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定的依據。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告又以107年6月13日北市都築字第1076001175號函（下稱「107年6月13日函」）通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，仍然未獲回應。被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，故以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區的都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱「裁處作業原則」）等規定，以107年12月6日北市都築字第10760614171號裁處書（下稱「原處分」）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願遭決定駁回，於是向本院提起行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限為當地地方政府即臺北市政府，無任何得為權限委任之規定，臺北市政府以104年4月29日公告，將裁處權限以概括方式委任被告辦理，與法相違，被告不具作成原處分的管轄權限。
（二）都市計畫法第35條並未禁止商業區建築物作住宅使用，臺北市政府在94年間也基於都市土地及房地產多元化發展趨勢，認為「商務居住機能」不違背都市計畫目的，取消大彎北段部分區域不准作住宅使用的限制。又都市計畫法第79條第1項前段有關處罰的構成要件，以違反該法或依該法所發布之行政命令為限，不包括臺北市政府訂定的自治條例，也不包含依司法院釋字第742號解釋意旨應認其性質上屬行政處分的系爭都市計畫。況縱認所謂命令包含自治條例在內，臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1規定也僅稱商業區以供商業使用為主，認可商業區仍作其他次要目的之使用，未禁止作住宅使用。雖有認都市計畫法第32條第2項規定有授權主管機關得對使用分區內之使用另施以管制，但依臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，應依臺北市另定之「臺北市土地使用分區管制自治條例」（下稱「臺北市使用分區管制條例」），作為使用分區內另施以管制之依據。而臺北市使用分區管制條例第3條、第4條所列4種商業區，並未明文規定商業區不得作住宅使用。且臺北市使用分區管制條例施行前，長達20幾年來之臺北市土地使用分區管制規則（下稱「臺北市使用分區管制規則」），不論前後採正面或負面表列之方式，均未禁止商業區內作住宅使用。故臺北市政府發布性質上屬行政處分的系爭都市計畫，限制大彎北段商業區內建築物不得作住宅使用，限制人民財產權及居住自由，增加法律所無限制，違反法律保留原則，又分別牴觸當時臺北市使用分區管制規則或現行臺北市使用分區管制條例之規定，違背法律優位原則，不得作為處罰原告之依據。
（三）大彎北段自開發初期起，經建商、代銷公司於媒體上以一般住宅方式行銷建案，吸引民眾購屋進住，該等廣告看板都有先向臺北市建築管理工程處申請核准設置，原告當初購買系爭建物亦同；且當初購買時，相關土地或建物登記謄本、權狀等均未記載系爭建物不得作住宅使用；而臺北市使用分區管制規則或條例，均未限制商業區不得作住宅使用；稅捐處還認可原告變更依住家用稅率繳納房屋稅，均得作為原告受信賴保護之基礎，且原告並無行政程序法第119條所定信賴不值得保護之情形。再者，基於行政一體原則，被告或稅捐處等均屬臺北市政府轄下機關，其等所為法律效果均歸於臺北市政府。因此，原處分在前述信賴基礎後，竟又裁罰原告，顯然違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則。同理，原告就違規使用情節，也無故意或過失，所發生違法性認識的錯誤，也欠缺期待可能性，有行政罰法第8條但書之適用。
（四）原處分不考慮監察院105年糾正臺北市政府自系爭都市計畫公布實施後，逾20年遲未辦理都市計畫通盤檢討，卻還依不合時宜的都市計畫處罰。且都市計畫擬定及變更呈報上級機關審核，對象非一般民眾，民眾無充分了解都市計畫內容的義務，被告一級局處首長也承認買屋不看都市計畫，民眾只能參考臺北市使用分區管制規則，概略了解土地使用分區管制，根本無法得知大彎北段有不得作住宅使用的特別限制。大彎北段地區建商又是一開始就將建物作住房出售，原告看屋買受當時該區域都是一般住宅的交易氛圍，根本不知該地區有不得作住宅使用的限制，且被告於107年才公布「大彎北段執照查詢專區」，個別製作違規告知單，被告卻以系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，就認有違規使用情事，未盡舉證之責，顯非適法；加以被告建築執照核發程序嚴重瑕疵，原告信賴值得保護等，卻仍以原處分裁罰原告，違反有利不利一體注意之客觀原則。又臺北市使用分區管制條例於100年7月22日才公布施行，較原告購入系爭建物時點更晚，依臺北市使用分區管制條例第94條第2款規定，應得繼續為原用途使用至新建為止，或依同條第4款為妨害較輕之使用；另原處分裁罰主要依據105年都市計畫書及106年10月5日發布之裁處作業原則，但原告買受系爭建物早於該都市計畫與裁處作業原則，亦應得依臺北市使用分區管制條例第21條規定繼續為原有之使用，原處分卻予裁罰並一概禁止作住宅使用，違反法律不溯及既往原則與比例原則。況原處分所謂「停止違規使用」語意不明，也有違明確性原則。
（五）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）臺北市使用分區管制條例第21條至第24條第3款規定，已明定第1種及第4種商業區的使用，經臺北市政府認定有礙商業的發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區並非都可作住宅使用，仍應視各都市計畫的內容而定。臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，明定街廓編號A11區是「供一般商業使用」，不得供住宅使用。而系爭建物坐落的系爭土地就位於街廓編號A11區，自不得供住宅使用。92年1月7日公告的92年都市計畫案及105年11月9日公告的105年都市計畫書，均維持系爭建物所在A11街廓不得供住宅使用的規定。況系爭建物所坐落系爭土地的都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。原告將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布的計畫案所定土地使用分區的管制，而有都市計畫範圍內建築物的使用違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令的情形，原處分並無違誤。
（二）被告並無任何表現在外具有法效性的行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用的信賴基礎。而建商出示的室內設計圖等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，自非信賴基礎。至於原告申請房屋稅稅率變更為住宅用稅率，雖經稅捐處同意，但是房屋稅課徵的認定是針對房屋「實際使用情形」核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何決定權限，也從未對原告作成系爭建物可合法供住宅使用的處分，自無拘束被告之可言。
（三）系爭建物所在商業區不得供住宅使用，是在83年都市計畫圖說及92年都市計畫案就已規定，系爭建物於104年4月2日登記為原告所有後，受都市計畫法第32條第1項及臺北市使用分區管制條例第3條第1項及第2項規定的拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另臺北市政府106年發布的裁處作業原則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務的依據。又都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
（四）被告為確認系爭建物使用情形，而依行政程序法第42條規定函請原告配合查勘，並未使用強制力，未違反比例原則及有利及不利一律注意原則。且因原告未配合讓被告所屬人員進入查勘，又未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用的具體事證，被告斟酌調查事實及證據的結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。依裁處作業原則第5點規定，系爭建物面積為96.94平方公尺，屬級距二，被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法相合，亦與依法行政原則、明確性原則無違。況主管建築機關依建築法相關規定核發系爭使用執照，其核准系爭建物的用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，亦屬無理。
（五）被告對原告作成原處分前，曾屢於函文內提醒該分區都市計畫書規定不准作住宅使用，原告猶繼續將系爭建物違法作住宅使用迄今，有故意且難謂無不法意識，不符合行政罰法第8條但書減輕或免除處罰的要件。
（六）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：
（一）如爭訟概要欄所載之事實，有系爭建物建物登記第一類謄本（見本院卷第165頁）、96使字第0502號使用執照（見原處分可閱覽卷一，下稱「原處分卷一」第67-71頁）、83年6月1日公告與83年都市計畫圖說（見同卷第11-20頁）、92年1月7日公告與92年都市計畫案（見同卷第21-39頁）、105年11月9日公告與105年都市計畫書（見同卷第41-52頁）、系爭土地地籍套繪都市計畫使用分區圖（見同卷第53頁）、106年5月19日函及送達證書（見原處分可閱覽卷二，下稱「原處分卷二」第1-4頁）、107年5月21日函及送達證書（見同卷第5-7頁）、被告107年6月11日現場使用情形訪視表及未能進入系爭建物內勘查之訪視照片（見同卷第9-11頁）、107年6月13日函及送達證書（見同卷第13-16頁）、原處分（見同卷第19-22頁）、訴願決定書（見本院卷第19-27頁）等在卷可供查對屬實。
（二）參照卷附臺北市政府83年間公告之83年都市計畫圖說，系爭建物坐落之系爭土地，即位在臺北市○市0000000000街○○號A11供一般商業使用之商業區內（見原處分卷一第19頁），且查該次細部計畫所一併公告之管制要點（見同卷第13頁），明定不得供作住宅使用。再參在卷92年1月7日公告的92年都市計畫案，及105年11月9日公告的105年都市計畫書內所修訂的管制內容，均維持系爭建物所在A11街廓不得供住宅使用的限制（見同卷第24、
29、34-35、46頁）。由此可知，依卷存96年11月30日核發之使用執照顯示，96年8月間建造完成而得依法使用之系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年都市計畫圖說之一般商業區內，且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前，歷經92年、105年所公告都市計畫變更，均未改變該街廓商業區不得供住宅使用的用途管制。
五、爭點：
（一）被告是否有作成原處分之管轄權限？
（二）原處分是否違反法律保留原則或都市計畫相關法令？
（三）原告就系爭建物違規使用是否有故意或過失？
（四）原處分是否有違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則？
（五）原處分是否違反法規不溯及既往原則、有利不利事項一律注意之客觀性原則、行政行為明確性原則及比例原則？
（六）原告有無因期待不可能而發生違法性認識錯誤？
六、本院的判斷：
（一）應適用的法令及法理的說明：
1.依憲法第118條及憲法增修條文第9條第1項規定授權所制定的地方制度法第18條第6款第1目規定，關於直轄市都市計畫的擬定、審議及執行，屬於直轄市的自治事項，且在地方制度法於88年1月27日立法施行前，依憲法第118條授權制定之直轄市自治法（已於88年4月14日廢止）第11條第10款規定，該事項也本屬直轄市自治事項。而行為時都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第21條第1項規定：「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起30日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。……」第23條第1項、第5項規定：「（第1項）細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。……（第5項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依……第21條規定辦理。」第26條第1項規定：「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。……」第27條第1項本文規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更：……。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區……。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項前段規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。……」第85條前段規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；……」而臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法的實施，依該法第85條前段規定制定的臺北市都市計畫施行自治條例第1條之1規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」故臺北市政府104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。說明：……以該局名義行之。」經核是依臺北市都市計畫施行自治條例上開規定之具體授權，將臺北市政府主管都市計畫法第79條規定之權限，委任所屬都市發展局（即被告）辦理，並未違反行政程序法第15條第1項所定「依法規授權」的要求。原告主張被告上開權限委任公告是依臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定之概括授權依據而委任，欠缺具體明確法律依據，被告不具作成原處分的事務權限等語，並不足採。
2.基於前述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。所以，臺北市政府所擬定、發布的都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市的土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同的使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有上述都市計畫法規定的明確授權，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。至於臺北市土地使用分區中商業區的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，自得於其所發布的都市計畫內，限制該商業區內土地及建築物的使用類別，也就是說並不是所有商業區的建築物，都可供作住宅使用，應視都市計畫的內容而定。再者，都市計畫法第79條第1項規定針對關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依該法所發布之命令者，得由當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀（下稱「計畫管制處分」），是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條規定參照）。因此，該條項所謂「依都市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或建築物之使用具有規制性效果的計畫行政行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內區域土地與建築物使用用途有所限定之細部計畫或個案變更計畫，不以該用途之規制性計畫命令，是否屬針對一般不特定多數人所發布之法規命令為限。至於司法院釋字第156號或第742號解釋意旨，只是就計畫行政行為中，具有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔之規制效力者，本於「有權利即有救濟」之憲法原則，指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定，尋求權利保護，不能依此而認都市計畫法第79條第1項透過罰鍰或計畫管制處分，所欲落實都市計畫對計畫範圍內土地空間之管制規劃，應排除得依有關違法行政處分救濟的管制命令。原告主張本件系爭都市計畫均屬細部計畫，而性質上屬行政處分，非法規命令，就不在都市計畫法第79條第1項規定所稱「依都市計畫法所發布之命令」範圍，未經法律授權等語，容有誤會，併此指明。
3.又行政法上所謂的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實法規範對物所設定之秩序狀態，課予對物有事實上管領力之人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。前述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令之管制秩序狀態為中心，對土地或建築物之所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力之人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換句話說，臺北市都市計畫範圍內商業區的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。
4.按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明。依此，由憲法法治國原則派生的信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴之表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情事，此人民對國家公權力對外表示的信賴就應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效的威信。至於信賴保護原則的適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴的表示者，根本欠缺合理的信賴基礎，自無從依主張賦予所謂之信賴保護。
5.都市計畫法與依該法所發布對都市計畫範圍內土地使用分區管制命令，對限制計畫範圍內土地與其上空間之使用設有限制，才得使都市計畫範圍內各地區按所計畫合理發展，改善都市居民生活環境，已經本院敘明如前。而都市計畫對計畫區內土地之管制，來自於都市計畫法、土地使用分區管制法令，與相關區域都市計畫之規劃性管制命令，這種來自於國家對都市空間機能規劃與管控之管制性命令，與土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物之所有權與他項權利予以登記之程序，經由公告或提供閱覽之公示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全之目的，有所不同。簡言之，土地登記之行政管理，主旨在確保不動產私法上物權內容的明確性以促進私經濟交易安全，並無藉由土地登記將土地或其上空間所承受之建築或都市計畫法令等行政規制管理內容，均予一併明確記載的義務。因此，都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由負狀態責任義務人自行探求都市計畫管制命令而定。換言之，計畫範圍內狀態責任義務人尚不得以土地登記資訊或不動產權利證明書狀等，欠缺對都市計畫土地使用分區管制之記載，即認定該土地或建築物未受任何都市計畫對土地空間使用之管制，甚而主張因信賴土地登記或權利證明書狀之記載，而免除其對都市計畫法令之注意義務。同理，房屋稅課徵是量能課稅原則下，以房屋財產價值的所有，為課稅之基礎；並依房屋用途所表徵財產價值的不同，區別適用的差別稅率，計算納稅義務人（即房屋所有人）應納稅額（房屋稅條例第3條至第5條規定參照）。
因此房屋稅之稅捐稽徵機關對稅率的核定，不具代表國家就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定的意義。另使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之使用許可。綜言之，土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」之記載，或房屋稅稅捐稽徵機關將房屋按住家使用核定稅率等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示，都市計畫範圍內狀態責任義務人不得以此等不動產登記資訊、使用執照、房屋稅籍核定等，認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意義務。
6.至於臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：（節錄）┌─────────┬──────────────────────┐│級距（註一） │第一階段 │├─────────┼──────────────────────┤│級距一 │處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。 │├─────────┤ ││級距二 │ │├─────────┴──────────────────────┤│註一： ││依據主要建物面積訂定級距如下： ││級距一：面積未達50平方公尺、級距二：面積50平方公尺以上，未達100 ││平方公尺……。 │└────────────────────────────────┘
」則是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規供作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，分別訂定不同的裁罰數額及管制手段，並未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，被告自得作為處分的依據。
（二）原告就系爭建物違規使用有故意，被告以原處分裁處罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法有據，且未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則：
1.經查，系爭建物坐落之系爭土地，位在臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說當中，街廓編號A11供一般商業使用之商業區內，其土地及建築物使用不得供住宅使用，歷經臺北市政府92年、105年間公告之都市計畫變更，仍未改變該街廓商業區不得供住宅使用的用途管制，已經本院查明如前。且系爭都市計畫是臺北市政府依都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，於細部計畫內所劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，與法律保留原則並無違背。從而，於系爭建物所在A11街廓不得供作住宅使用的使用分區管制命令變更之前，原告為系爭建物之所有權人，就有按此等管制命令而為使用之狀態保持義務，當然更不得以自己之行為，從事違法之使用行為。如因故意或過失而從事違反商業區管制法令而從事住宅使用行為，或因故意或過失而違反此等狀態保持責任所生之義務者，即屬違反行政法上義務之違規使用，被告自得依都市計畫法第79條第1項規定，對原告裁處罰鍰，並得為計畫管制處分。至於原告此等依法應受使用管制情形，與所主張同樣位於「大彎北段」區域內的「西華富邦」建案（由萬豪酒店、宜華國際及富邦建設共同建構）所在位置，曾經臺北市政府於94年7月1日公告變更其所在C2街廓使用分區管制內容的情形，顯不相同；又臺北市政府僅就該特定地點為都市計畫個案變更，而未及於「大彎北段」全部區域，以及未依都市計畫法第26條定期通盤檢討變更，則屬於臺北市政府行使其計畫裁量權是否違法或不當的問題，並不影響在A11街廓使用分區管制變更前，原告仍負有遵守不得將系爭建物供作住宅使用的義務。另原告主張被告長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長期漠視未依法處置等情形，則屬被告執法怠惰的問題，無法作為阻卻原告違規使用行為之違法性及有責性的理由，原告更不能據以主張「不法的平等」，要求被告繼續怠惰下去，而不得對原告依法執行職務。依此，原告主張都市計畫法或臺北市都市計畫施行自治條例、使用分區管制條例或過往20年來使用分區管制規則等，均未限制商業區不得供住宅使用，且系爭建物應如同「宜華國際股份有限公司旅館式住宅開發案」或「潤泰京采」聯合開發住宅，可免變更使用執照而逕予變更使用類別為住宅使用，原處分違反法律保留、法律優位原則與平等原則等語，均有所誤。另原告聲請向臺北市政府調取關於105年都市計畫書擬定、審議之相關文件，僅為證明該都市計畫違背臺北市都市計畫施行自治條例與使用分區管制條例，而有違反法律保留原則情事，經核並無必要，併此敘明。
2.原告於104年3月間因夫妻贈與原因獲贈系爭建物，有在卷之系爭建物建物登記第一類謄本可按（見本院卷第165頁），另參原告也向稅捐處申請核定按自用住宅課徵房屋稅之事實，則原告自104年間取得系爭建物後，就將該坐落臺北市都市計畫商業區，不得供住宅使用之系爭建物違規當作住宅使用的事實，應可認定無誤。
3.原告雖主張當初購屋所接觸建商廣告與仲介提供之建案資訊等可均作住宅使用，不動產登記謄本、所有權狀上都未明確記載不得供住宅使用，其違規使用不具故意過失等語。但都市計畫對計畫區內建築物使用之管制，是課予建築物事實上有管領力之人，應按計畫管制命令使用之狀態責任保持義務，其義務內容如何，應由狀態責任義務人探求都市計畫之管制命令而定，無從仰賴不動產登記或權狀證明所載資訊、建築使用執照記載、房屋稅籍核定、戶籍登記等認定，也不能以信賴該等資訊就免除其遵守都市計畫法上之注意義務，已經本院說明如前。尤其都市計畫範圍內建築物或其基地所受都市計畫對其使用用途之限制，是公開的政府資訊，依都市計畫法第21條及第23條規定，臺北市政府就系爭都市計畫也須踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序，一般人民也可以主動向主管機關查詢，或至都市計畫實施轄區主管機關之網站查詢，甚或向相關市場上建築房屋以出售之建築業或代銷業，或向居間成屋二手交易之房屋仲介業者等，均得索取相關資訊，即可輕易得悉土地或建築物受都市計畫對其使用管制的內容，且住宅本是我國經濟社會鮮有可相比擬的高價財貨，臺北市都市計畫範圍內的住宅，尤其如此。故一般經濟能力之人耗費鉅資購入住宅，為免蒙受巨大經濟損失，衡情通常會付出遠較其他財物交易更高之注意，少有輕忽怠慢之情，當更得期待有意買受住宅使用之人，對於買賣標的在依都市計畫管制才得合法使用之條件下，究竟能否供作住宅使用乙節，應能保持都市計畫法規範所期待的注意義務。且本件被告在原處分前，也曾先以106年5月19日函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並於同年5月24日送達原告（見原處分卷二第1-4頁）；繼又以107年5月21日函通知原告，將於107年6月11日派員至系爭建物現場勘查，該函於107年5月30日寄存送達（見同卷第5-7頁）；屆期未獲原告配合無法進入後，被告再以107年6月13日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並於107年6月21日寄存送達（見同卷第13-16頁）。可見，原告於原處分前，曾經由被告多次通知，明知有按臺北市政府公告之系爭都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，卻仍執意違反此狀態保持義務，將系爭建物繼續作住宅使用，構成違章的事實，主觀上已符合「明知並有意使其發生」的「故意」責任要件。原告主張其對於系爭建物違規使用既無故意也無過失等語，實不足採。
4.承上所述，原告經被告屢次通知，已知悉其將系爭建物供住宅使用乃屬違反都市計畫管制命令而違章之情節，仍有意違反狀態責任義務，繼續為違法之住宅使用，參照前開說明，被告自得依都市計畫法第79條第1項規定，對原告裁處罰鍰，並為計畫管制處分，限期命其停止違規使用。另參卷附系爭建物所有權相關部別查詢列印資料顯示，系爭建物的總建物面積為96.94平方公尺，為50平方公尺以上，未達100平方公尺，屬於級距二且之前未曾經限期命停止違規使用的情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自屬於法有據。而且，由上述原處分作成前的行政程序歷程可知，被告已經一再給予原告改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並盡可能保障原告的合法權益；加上原處分已經詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依上述裁處作業原則的級距一裁處原告法定最低額的罰鍰6萬元。顯然原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、行政行為明確性原則及比例原則。
（三）原處分並未違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則：
1.信賴保護原則之適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴之表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴之表示，而欠缺信賴基礎者，無從主張信賴保護，已如前述。依前述都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法在臺北市轄區內之主管機關，原告並未提出臺北市政府或其委任的被告，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用的任何證據，也就是說，根本沒有任何使原告信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，自然沒有值得保護的信賴行為可言。
2.至於原告所持系爭建物、土地之登記謄本、權狀證明書或使用執照上，均未特別註記系爭建物不得供住宅使用之資訊，或稅捐處於系爭建物供住家使用之房屋稅籍認定等，均不足以發生肯認系爭建物得合於都市計畫法供作住宅使用的效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為，也經本院敘明如前。另建商或仲介公司為出售系爭建物所提供的資訊，則非公權力行為，尤其不屬於信賴基礎，自不待贅言。
3.同理，稅捐處非都市計畫法的主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用的權限，所以稅捐處依據系爭建物的「實際使用情形」按自用住宅稅率課徵房屋稅，不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力，已如前述。則被告以原告將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對原告作成原處分，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之可言。
4.至原告另聲請調取被告審核系爭建物建商申請建造執照、使用執照相關文件，或臺北市政府關於建商、建物代銷商廣告文宣之審核資料等，此等資料均非都市計畫主管機關就系爭建物所在系爭都市計畫範圍內，土地或建築物使用用途管制之相關審核表示，無從使原告產生依系爭都市計畫，系爭建物就得供住宅使用之合理信賴，原處分也不因此有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之問題，自無調查之必要，附此指明。
（四）原處分更未違反法規不溯及既往原則：依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。經查，臺北市政府83年6月1日公告的83年都市計畫圖說，就已經明定系爭建物所在街廓編號A11區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（嗣後歷經92年及105年都市計畫書就此部分也仍未變更），已如前述。而系爭建物則是於97年1月7日才完成所有權第一次登記，原告則是於104年4月2日才登記為該建物所有權人（見本院卷第165頁），所以自始就應該受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」的限制。又臺北市政府於106年10月5日發布的裁處作業原則，僅是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告於裁處時得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正的都市計畫法相關規定與前已公告的使用分區管制命令及裁處作業原則，裁處原告之後將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。原告主張原處分的法令依據為臺北市政府105年11月9日公告的105年計畫書及106年10月5日發布的裁處作業原則，都是原告購買系爭建物事實終結後的新法規範，故原處分以新法對於已終結的事實裁罰，有違法律不溯及既往原則等語，核屬誤解，自不足採。
（五）原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件：
1.行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。至於所謂「按其情節，得減輕或免除其處罰」的情況，除可參酌刑法第16條「除有正當理由而無法避免者外，不得因不知法律而免除刑事責任。但按其情節，得減輕其刑」的規定外，亦可參考德國聯邦法院刑事庭在卡特爾（Kartell）違反秩序罰法的裁判中針對「無可避免性」所建立的判斷標準：「依行為人於事件發生時所處情境、其個性、生活圈及職業圈應有的認知，推定對自己行為的違法理解，且雖經運用其精神上辨識力，或曾產生懷疑而經深入思考甚至必要時曾諮詢他人，仍無法克服其錯誤時，便屬於所謂無從避免性。但按其應有的認知理當知悉其行為違法時，仍應負責」（詳參吳庚、盛子龍，行政法之理論與實用，十五版，頁467-468，三民，2018年7月）。
2.臺北市政府於原告購買系爭建物前，就已經發布系爭都市計畫，規定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，而且被告已經先後數次通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。顯見原告明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用迄今，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實是知之甚明。所以，原告根本不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然也就不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。因此，必須在此特別加以說明，以免原告誤解。
（六）綜上所述，原告主張原處分違法的各種理由，都不可採。被告所作成的原處分，其認定事實及適用法律，均無違誤，訴願決定予以維持，亦於法相合。原告仍主張上情，起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件的判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，均與判決結果不生影響，而無一一論述的必要，併予說明。
八、結論，本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 110 年 4 月 29 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 許麗華
法 官 楊坤樵法 官 梁哲瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 5 月 3 日
書記官 朱倩儀