臺北高等行政法院判決
108年度訴字第766號110年2月24日辯論終結原 告 虹頂投資股份有限公司代 表 人 周雯菁訴訟代理人 林明侖律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平（局長）訴訟代理人 陳錦豪
吳妙惠蕭世宏上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月12日府訴一字第1086101576號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：
㈠、按公司變更組織，由有限公司變更為股份有限公司，只是改變其組織形態，並非另行設立新公司，其法人人格的存續不受影響（司法院釋字第167號解釋參照），原屬變更組織前公司的權利或義務，由變更組織後的公司繼續享有或負擔（最高法院92年度台上字第1348號、85年度台上字第2255號判決意旨參照）。本件原告原為「虹頂投資有限公司」（本院卷第7頁），嗣於本件訴訟繫屬中變更其組織為股份有限公司，有經濟部商業司商工登記公示資料查詢結果可參（本院卷第489-497頁），公司名稱、負責人及統一編號均未改變，不影響其法人人格的同一性，自得由變更組織後的「虹頂投資股份有限公司」續行訴訟，聲明人已聲明承受訴訟(本院卷第517頁），核無不合，應予准許。
㈡、被告代表人原為黃景茂，於本件訴訟進行中變更為黃一平，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟（本院卷第503-506頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告所有之臺北市○○區○○○路○○號0樓建築物（下稱系爭建物），領有96使字第0502號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月19日北市都築字第10634268700號函通知原告略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年5月21日北市都築字第10735150800號函通知原告，將於107年6月11日派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年5月30日送達。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月13日北市都築字第1076001387號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月6日北市都築字第10760614191號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：原處分已超過行政罰法第27條規定之3年裁處時效。原處分違反法律保留原則、授權明確性原則、誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則（禁反言原則）、比例原則、有利不利一體注意原則、明確性原則、法律不溯及既往原則。被告未舉證證明原告有違法使用之行為。原告就「違規使用」無故意、過失，無期待可能性。本件應適用行政罰法第8條但書減輕或免除處罰等語。並聲明：１、訴願決定及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：系爭建物不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，被告做成原處分並無違法。原處分無違反信賴保護原則、法治國原則、法律不溯及既往原則、誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則。原告就違規使用上有故意。本件並無違法性認識錯誤。原處分未超過行政罰法第27條規定之3年裁處時效等語。並聲明：１、原告之訴駁回。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、事實概要欄所述之事實，業據提出原處分（原處分卷第19-22頁）、原處分送達證書（原處分卷第23頁）、訴願決定（本院卷第23-31頁）、訴願決定送達證書（訴願卷第127頁）、使用執照（乙證卷一第67-71頁）、83年計畫案（乙證卷一第11-20頁）、105年計畫案（乙證卷一第41-53頁）、被告106年5月19日函（原處分卷第1-5頁）、被告107年5月21日函（原處分卷第6-8頁）、被告107年6月13日函（原處分卷第13-16頁）為證，堪信為真。本件主要爭點：１、原處分是否違反法律保留原則、授權明確性原則、誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則（禁反言原則）、比例原則、有利不利一體注意原則、明確性原則、法律不溯及既往原則？２、被告有無舉證證明原告有違法使用之行為？３、原告就「違規使用」乙節是否具故意、過失？是否無期待可能性？４、本件應否適用行政罰法第8條但書減輕或免除處罰？５、原處分是否已逾行政罰法第27條規定之3年裁處時效？
㈡、經核原處分並無違法：
１、都市計畫法使用分區之制度理念：按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的之不同，分別就其建蔽率及容積率等事項予以不同之規定，而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則，送內政部核轉行政院備案。同法第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」
２、臺北市政府所擬定、發布之都市計畫，有都市計畫法之明確授權，屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，與法律保留原則並無違背：
⑴、臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺北市
施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定『細部計畫』規定地區內土地及建築物之使用……等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定：
「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都市計畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管制自治條例」。）
⑵、臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則
」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業區：（一）第一種商業區。（二）第二種商業區。（三）第三種商業區。（四）第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時，將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）
⑶、基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以
擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」事項。是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同規則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同規則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。
⑷、再者，都市計畫法第79條第1項規定針對關於都市計畫範圍
內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依該法所發布之命令者，得由當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條規定參照）。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分，分別予以不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫」所發布之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無違背。
３、被告為有權作成原處分之機關：按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄市政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」（乙證卷一第7頁）準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關。
４、臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（即裁處作業原則）非法所不許：
裁處作業原則（乙證卷一第1-5頁）乃是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，兼已考量受處罰者的資力（依建物面積大小所彰顯的資力），所訂定不同的裁罰數額及管制手段，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法保障人民財產權的意旨並無牴觸（另參酌司法院釋字第511號解釋意旨）。被告自得以之作為處分的依據。
５、83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案的管制要點，與法律保留原則並無違背：
⑴、查臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬
定基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（即「83年計畫案」），明定街廓編號A11區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用（乙證卷一第13頁）。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A11區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用（乙證卷一第16頁）。而系爭建築物所坐落臺北市○○區○○段○○○○○○號土地，即係位於街廓編號A11區（乙證卷一第19-20頁）。
⑵、臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「
修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（即「92年計畫案」），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」（乙證卷一第24頁）
⑶、臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告實
施之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（即「105年計畫案」），維持92年計畫案關於系爭建築物所在A11街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」（乙證卷一第46頁）。
⑷、上述管制命令，是臺北市政府基於都市計畫法第6條、第22
條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地的必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及發布實施）所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，此與法律保留原則並無違背。
⑸、按臺北市都市計畫施行自治條例第26條係規定：「市政府『
得』依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」又按都市計畫法第39條則規定：「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用、基地面積或基地內應保留空地之比率、容積率、基地內前後側院之深度及寬度、停車場及建築物之高度，以及有關交通、景觀或防火等事項，內政部或直轄市政府『得』依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」準此可知，對都市計畫各使用分區之使用管制，並非一律「應」另訂土地使用分區管制自治條例管理或於都市計畫法施行細則中作必要之規定，而是由主管機關依據地方實際情況而為之。且上述管制命令，乃是依據都市計畫法所明確授權，已如前述，故原告主張原處分違反法律保留原則及授權明確性原則等語，核屬無據，並無可採。
６、本件裁處時之臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項已明文規定，在同條第1項都市計畫範圍內所劃定使用分區，得視需要，依都市計畫程序增減之。可見使用分區管制狀況，尚須按照都市計畫內容優先決定。而系爭建物興建前，據83年計畫案即明定屬商業區（供一般商業使用）且不得供住宅使用，已如前述，原告就系爭建物不得作為住宅使用之管制，係臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、105年計畫案）而來，係符合臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定，並無適用同條例第93條、第94條規定之餘地。
７、原告就系爭建物之使用，至少有過失違反83年計畫案、105年計畫案之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，並無違誤：
⑴、所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實
法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換言之，臺北市都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於經認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。
⑵、83年計畫案圖說及92年計畫案有關使用分區管制要點的內容
，除了臺北市政府要依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢。且系爭建物之使用執照存根已明白記載：「使用分區：商業區（供一般商業使用）」（乙證卷一第67頁）。原告既為系爭建物的所有權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。
⑶、被告前曾先以106年5月19日函通知原告：系爭建物涉違規作
住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並於106年5月21日送達原告（原處分卷第1-5頁）；又以107年5月21日函通知原告，將於107年6月11日派員至系爭建物現場勘查，並於107年5月30日送達原告（原處分卷第6-8頁）；然因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查（原處分卷第9-12頁），被告再以107年6月13日函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並於107年6月21日送達原告（原處分卷第13-16頁），仍然未獲回應。由此可見，原告經過被告多次通知，其係有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，縱使原告或係因鄰近區域亦有與其情節類似之建物使用人，而基於從眾心理，選擇忽視被告之通知，惟原告就此乃應注意並能注意卻疏於注意，未向被告查證確認，逕自就系爭建物持續作為住宅使用，堪認其縱無故意，亦難謂無過失。從而，原告既有違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之過失行為，參酌系爭建物之主要建物面積為96.94平方公尺（乙證卷一第9頁），屬於級距二，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對原告裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。原告主張其無故意或過失云云，並不足採。
８、原處分並未違反誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利事項一律注意原則、比例原則：
⑴、按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利
之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明。基此，由憲法法治國原則所派生的信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴的表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護的情形，此人民對國家公權力對外表示的信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效的威信。從而，信賴保護原則的適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴的表示，根本欠缺合理的信賴基礎，自無從主張賦予所謂的信賴保護。又按人民主張信賴保護，須符合：（1）信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。（2）信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。（3）信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形要件（最高行政法院106年度判字第427號判決可資參照），缺一不可。
⑵、查稅捐機關僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫法
之主管機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職之當然之理。況房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅使用之事實，予以核實課稅，至於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。按戶籍登記是針對人民為之，而原告是營利法人之公司組織，無法依戶籍法之規定完成戶籍登記；故原告以戶籍機關同意其在系爭建物完成戶籍登記為信賴基礎者(參本院第221頁)自無由憑採。至於是否另有「人民」於系爭建物設立戶籍，查戶政機關之權責為戶籍之登記，並非都市計畫法之主管機關，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用的效力。又系爭建物之所有權狀，係地政機關依法建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故原告不得以系爭建物所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字等理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。至建商及相關房仲出售資訊，皆非被告所為。
⑶、所謂「使用執照」係指建築物建造完成後之使用或變更使用
，應請領之許可執照，而系爭建物領有之使用執照，係經臺北市政府建築主管機關依建築法規審核，且該使用執照核准之建物用途為「商業區（供一般商業使用）」，並無得予作為住宅使用之記載，此觀被告提出系爭建物建案之使用執照及存根附表附卷即明（乙證卷一第67-71頁）。準此，臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性者，即為該使用執照之記載，則倘若原告買受系爭建物時，有閱覽該使用執照，自當知悉系爭建物並無任何得作為住宅使用之資訊表徵。而縱使系爭系建物之使用執照有可能因符合免辦使用執照變更之規定，以致未必能表徵核發使用執照之後是否另有變更「使用類組」之情況，惟倘若原告買受系爭建物時，並未閱覽該使用執照，或認為使用執照可能有免辦理變更情事，則原告自亦無因臺北市政府建築主管機關所表現在外而具有法效性之使用執照，而有任何系爭建物必得作為住宅使用之信賴基礎可言。況且，因為建築物所在的「使用分區」管制規定，並不是來自於使用執照的核定，自然也就不會因為該建築物符合免辦建築物「使用類組」的變更，就當然解消「使用分區」管制規定的效力。
⑷、原告為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區限制之
行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導，方有遵守之義務。是以，尚難謂因被告未事前告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。則被告以原告將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對原告作成原處分，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之可言。
⑸、由前述原處分作成前的行政程序歷程可知，被告已經一再給
予原告改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是原告不願配合），並盡可能保障原告的合法權益；加上原處分已經詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依裁處作業原則的級距二，裁處原告法定金額範圍內的6萬元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、比例原則、行政行為明確性原則。
９、原處分未違反法規不溯及既往原則：
⑴、依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，
對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。
⑵、經查，83年計畫案已明定街廓編號A11區係「供一般商業使
用」，而非供住宅使用（乙證卷一第13頁、第16頁）；105年計畫案」維持92年計畫案關於系爭建築物所在A11街廓不得供住宅使用之規定（乙證卷一第46頁），已如前述。則系爭建物既係於97年1月7日為建物第一次登記，並於102年1月11日登記為原告所有（乙證卷一第9頁），自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。又裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告為本件裁處時自得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。
１０、原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」的要件：
⑴、行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責
任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」其立法理由是以：「一、本條係規定行為人因不瞭解法規之存在或適用，進而不知其行為違反行政法上義務時，仍不得免除行政處罰責任。然其可非難程度較低，故規定得按其情節減輕或免除其處罰。二、……此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量，加以裁斷。三、參考刑法第16條。」由此可知，欲適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。而所謂「不知法規」，是指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」的行為或不行為義務為何而言，也就是學說上所稱的「禁止錯誤」或「欠缺違法性認識」，而非指違反行政法上義務行為人必須要對自己的行為究竟是違反哪一法規規定有所認知。所以，行為人如已知悉法規所禁止或要求應為的行為義務為何，就該違反行政法上義務的行為而言，行為人即已具備不法意識（違法性認識），應無行政罰法第8條但書規定適用的餘地。
⑵、查臺北市政府於原告購買系爭建物前，就已經發布都市計畫
，規定系爭建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後，就負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。而由前述原告購買系爭建物所取得之資料，客觀上若其對「商業區」認有疑義，並非不能查證以避免錯誤，且被告已經先後數次以函文通知原告系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，但是原告仍輕率、疏忽未予查證而仍繼續將系爭建物供作住宅使用等情，均如前述。是其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，即難謂欠缺違法性認識。所以，原告既不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」的情形，當然亦不構成同條但書「得減輕或免除處罰」的要件。
１１、原處分並未逾越行政罰的裁處權時效：按行政罰法第27條第1項、第2項規定，行政罰的裁處權，雖因3年期間的經過而消滅。但此裁處權時效期間，是自違反行政法上義務的行為終了時起算，且行為結果發生在後者，自該結果發生時起算。而都市計畫法第79條第1項規定，是由「狀態責任」所衍生行政法上對物狀態的保持義務，課予都市計畫範圍內土地及建築物的所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，負有就物的使用保持合於都市計畫法與依都市計畫法所發布管制命令的秩序狀態之義務，並非「行為責任」義務，已如前述。是故，原告至少基於過失而持續將系爭建物作住宅使用，即持續違反都市計畫法上開規定的狀態保持義務，被告作成原處分，自無逾越裁處時效的問題。是以，原告主張都市計畫法第79條第1項屬於「行為責任」，即使認其有違反都市計畫法第79條第1項情事，原處分已逾3年裁處時效云云，容屬其一己主觀之法律見解，並無足採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 110 年 3 月 24 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 黃翊哲法 官 郭銘禮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 3 月 24 日
書記官 林淑盈