臺北高等行政法院判決
108年度訴字第769號109年2月6日辯論終結原 告 鮑 鼎訴訟代理人 林穆弘 律師被 告 臺北市松山區戶政事務所代 表 人 蔣宜君（主任）訴訟代理人 謝佳真
林淑媛上列當事人間戶政事件，原告不服臺北市政府中華民國108年5月29日府訴一字第1086102669號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：原告設籍於臺北市○○區○○○路○○○巷○○號4樓（下稱「系爭房屋」），經訴外人即系爭房屋所有權人鮑敦於民國107年11月12日以原告已未在系爭房屋居住為由，申請依戶籍法第50條第1項規定，將原告戶籍遷至轄區戶政事務所即被告（下稱系爭申請），被告就以107年11月12日北市松戶登字第10760038501號函（下稱「原處分」或「系爭函文」）通知原告略以：「主旨：有關臺端全戶1人已搬離戶籍地，經房屋所有權人依規定申請逕為暫遷至戶政事務所一案……說明：二、臺端全戶1人（設籍：臺北市○○區○○○路○○○巷○○號4樓），請於108年3月8日前攜帶戶口名簿……直接至現居住地戶政事務所辦理戶籍遷入登記。三、按戶籍法……第48條第1項規定：『戶籍登記之申請，應於事件發生或確定後30日內為之。……』……四、若逾期不為辦理，將由本所逕為辦理登記並依戶籍法第79條規定：『無正當理由，違反第48條第1項規定，未於法定期間為戶籍登記之申請者，處新臺幣300元以上900元以下罰鍰；經催告而仍不為申請者，處新臺幣900元罰鍰。』」原告對原處分不服，提起訴願遭決定不受理，於是向本院提起行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）原處分說明二、四已對外發生規制效力，且原告原設籍在松山區介壽里已超過50載，對該里有濃郁感情與期待，可在介壽里成立「社區發展協會」之人民團體，原處分卻要強制將原告戶籍從介壽里遷往被告所在地的慈佑里，與原告毫無關連，嚴重侵害憲法保障人民集會結社自由，應屬行政處分，被告堅稱非行政處分，並不足取。
（二）原告與鮑敦為兄弟，系爭房屋原為原告與鮑敦之母鮑李淑珠所有，鮑李淑珠立有遺囑，房屋在其死後出售所得，應分配予其夫鮑修仁及兩人子女所有。但鮑修仁在鮑李淑珠死亡後，私自將系爭房屋及坐落基地登記予鮑敦名下，原告因此已向法院提起返還信託物民事訴訟，並上訴臺灣高等法院審理中。不料鮑敦未告知原告，私下更換系爭房屋4樓門鎖，致原告無法返家，又向被告提出系爭申請，然原告是遭鮑敦更換門鎖而無法返家居住，並非自己遷離系爭房屋，鮑敦就所申請事項應負舉證之責，而原告則能繪出屋內布置簡圖，也在警員與被告派員陪同下，開啟系爭房屋所在公寓1樓大門登樓，直到4樓門前，才因門鎖遭換而不能進入被迫遷出，被告本應依行政程序法第40條規定，通知申請人鮑敦到場開門至屋內一同查驗，屋內擺設是否如原告自繪簡圖所示，卻未通知鮑敦到場入內調查，反要原告證明被強迫遷出後，仍有入住的事實，被告作成原處分並未盡職權調查之責。況系爭申請也不符戶籍法第50條第1項所定「無法催告」的要件，被告本應駁回系爭申請，而非發原處分予原告。再者，原告與鮑敦間就系爭房屋既有上述返還信託物的民事訴訟，依戶籍法第25條規定，就應俟判決確定或訴訟上和解或調解成立後，再為相關的戶籍登記，被告根本不應為任何行政行為，遑論發原處分予原告。
（三）就系爭申請行政程序而言，原告為權利或法律上利益將受影響之人，被告應依行政程序法第23條規定，通知原告參加為當事人，被告作成原處分前，也應予原告陳述意見機會，被告未通知原告為參加人，也未給予陳述意見機會，已妨害原告程序利益。
（四）原告提起訴願，要求被告撤銷原處分，被告拒絕至今，其不作為屬消極之行政處分。又即使原處分並非行政處分，因系爭申請尚未由被告逕行作成戶籍遷徙登記決定，該戶政作業行政程序仍在進行中，依最高行政法院96年度判字第813號判決要旨，原告應可追加備位一般給付訴訟聲明，訴請被告撤回原處分。
（五）聲明：
1.先位聲明：訴願決定及原處分（即系爭函文）均撤銷。
2.備位聲明：被告應撤回系爭函文。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）依最高行政法院前104年11月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱「最高行104年聯席會議決議）意旨，系爭函文只是通知原告限期申辦戶籍遷徙登記，是行政機關作成終局決定前之指示或催告，未因此催告產生原告戶籍上權利變動，難謂該催告對原告產生有容忍戶政機關逕為登記的義務，足見系爭函文未發生規制效果，並非行政處分，既非行政處分，即無戶籍法第25條規定適用。又受系爭函文通知之人，依行政程序法第174條本文規定，得於逕為登記的終局決定時，一併聲明不服，對其行政救濟權不致有保護不周之虞。另參原告向本院聲請停止執行及假處分，經本院以108年度停字第16號裁定及108年度全字第19號裁定駁回，原告不服向最高行政法院提起抗告，最高行政法院以108年度裁字第1601號及108年度裁字第1602號駁回原告抗告，最高行政法院2裁定均認定系爭函文只是催告原告辦理遷徙登記，並說明戶籍法相關逾期未辦理之法律規定，並未發生法律規制效力，性質上非屬行政處分。故本件原告對系爭函文提撤銷訴訟，應依行政訴訟法第107條規定，以裁定駁回其訴。
（二）鮑敦提出系爭申請，已檢具系爭房屋權狀證明其為所有權人，且系爭房屋地籍登記資料上並無妨礙其行使權利的記載，而原告對鮑敦所提返還信託物的民事訴訟，也未有相關保全程序，可見鮑敦就系爭房屋的所有權未受任何限制，其提出系爭申請又具結原告雖曾居住該址，但現住臺中市○○區○○街○○號之址（下稱「系爭臺中地址」），依一般社會通念及經驗論理法則，房屋所有權人作為申請人，對於房屋現住何人應最清楚，具有高可信度，被告因此確認系爭房屋為鮑敦所有，鮑敦有權依戶籍法第50條第1項規定，申請將原告戶籍遷出，自無理由拒絕受理系爭申請。另被告依系爭申請所寫原告現住系爭臺中地址，將包括系爭函文在內的信件都轉送該址，嗣後被告於107年12月4日及108年4月1日，二度函請臺中市南屯區戶政事務所協助訪查，經該所兩次派員實地訪查，均函復原告未居住系爭臺中地址，被告因認無法查知原告現住何處，無法催告，應符合戶籍法第50條第1項規定。
（三）戶籍法第25條規定，須為登記後發生訴訟者，為避免後續戶籍登記與法院判決結果不同產生不必要困擾，才明文規定變更、更正、撤銷或廢止之登記，應俟判決確定或訴訟上和解或調解成立後始得為之。本件所有權人就原告未按址居住向被告申請將原告戶籍逕遷戶所案，並非「登記後發生訴訟」，與上開規定不符，自無法依該規定駁回所有權人申請。
（四）系爭函文本身就是被告依行政程序法第36條規定進行職權調查的手段，原告得於催告期限內向被告陳述意見或申請調查證據。被告於系爭函文後，並曾於107年12月6日函知原告於同年月24日至被告陳述意見，當日會同松山分局員警實地訪查，已盡力查證，並無原告所提未詳實調查問題。且遷徙為事實行為，遷徙登記應依事實認定，被申請逕遷登記的被申請人是否仍居住原戶籍，應依客觀事實綜合判斷。經查原告雖曾在系爭房屋內居住，惟於所有權人鮑敦向被告提出系爭申請後，迄今已近兩年未居住該址，該房屋也已租予他人使用，依被告掌握事證，實難認原告於該址有居住事實。又系爭房屋為鮑敦所有，其得自由處分其所有物，其更換門鎖的動機，被告無權干涉，原告若認鮑敦行使所有權致其權益受有損害，自得另依相關程序向鮑敦主張損害賠償，難認因此有戶籍法第16條第1項但書之例外得不為遷出之情形。
（五）聲明：原告之訴駁回。
四、前提事實：如爭訟概要欄所載之事實，有原告戶籍資料（見原處分卷第1頁）、系爭房屋建物所有權狀（見同卷第3頁）、遷出未報逕遷戶政事務所申請書（見同卷第2頁）、原處分（見同卷第4-5頁）、訴願決定書（見同卷第180-182頁）等在卷可供查對屬實。
五、爭點：
（一）系爭函文是否為對原告直接發生法律效果的行政處分？
（二）如（一）為肯定，則系爭函文是否違反行政程序法第102條規定、是否以錯誤的事實為基礎？
（三）如（一）為否定，則原告備位聲明請求被告撤回系爭函文，是否欠缺權利保護必要？有無公法上的請求權基礎？
六、本院的判斷：
（一）系爭函文是對原告直接發生法律效果的行政處分：
1.所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，指「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。而法律或法規命令，則是由立法機關制定或由行政機關基於法律授權訂定，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果的規定。規範公行政的法律或法規命令即行政法令，鑑於是對多數不特定人民就一般事項所作抽象的法效性規定，設定抽象規範的立法者在訂立法令當時，由於並非面對具體事件而為處置，僅得以假設性或條件式命題，設定當一定的規範要件事實存在時，即發生何等法定的法律效果，例如戶籍法第16條第1項前段規定：「遷出原鄉（鎮、市、區）3個月以上，應為遷出登記。……」其意義即為：中華民國人民有遷出原鄉（鎮、市、區）3個月以上的情形時（假設、條件式命題），就有辦理遷出登記的法律上義務（因假設、條件式命題的前提成就，抽象性地去規範應發生的法律效果）；同理，戶籍法第48條第1項前段規定稱：「戶籍登記之申請，應於事件發生或確定後30日內為之。……」其抽象性規範的意涵，也應為如此的理解。至於個別具體事件當中，規範要件事實是否存在，規範所定的法律效果是否已然發生，則尚無從由法律或法規命令等抽象性規範本身探知。倘若行政法上個別具體事件中的要件事實是否存在，法令所定法律效果是否發生，必須藉由行政機關對個別具體事件的事實進行職權調查，經由職權調查所蒐集的證據才得以認定法定要件事實是否存在，並判斷法定法律效果是否發生者，則行政機關就此等行政法上具體事件，對外向事件當事人民表達，依一般抽象性法令所訂立的抽象性規範要件事實，在現實的具體事件中已然存在，且依抽象性法令的規定，其法律效果在現實事件中已經具體發生者，即行政機關已將法令的一般抽象性規制，在現實個別事件中「轉化」〔德國行政法學稱此「轉化」或「轉換」（Umsetzung）〕為事件特定人民具體應受拘束的規制性法律效果者，既已涉入行政機關單方認定事實適用法律發生何等具體法律效果的決定，就不能說僅將法令抽象規範法律效果的單純轉知，而應是行政機關單方就公法上具體事件所為之決定且對外直接發生法律效果的行政處分。
2.戶籍法第1條規定：「中華民國人民戶籍之登記，依本法之規定。」第3條規定：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有二戶籍。」第4條規定：「戶籍登記，指下列登記：一、身分登記：……二、初設戶籍登記。三、遷徙登記：(一)遷出登記。(二)遷入登記。(三)住址變更登記。四、分（合）戶登記。五、出生地登記。……」第5條規定：「戶籍登記，由直轄市、縣（市）主管機關於其轄區內分設戶政事務所辦理。」第16條第1項規定：「遷出原鄉（鎮、市、區）3個月以上，應為遷出登記。但法律另有規定、因服兵役、國內就學、入矯正機關收容、入住長期照顧機構或其他類似場所者，得不為遷出登記。」第17條第1項規定：「由他鄉（鎮、市、區）遷入3個月以上，應為遷入登記。」第26條但書第6款規定：「戶籍登記之申請，應向當事人戶籍地之戶政事務所為之。但有下列情形之一者，不在此限：……在國內之遷出登記，應向遷入地戶政事務所為之。」第41條規定：「（第1項）遷徙登記，以本人或戶長為申請人。（第2項）全戶之遷徙登記，以戶長為申請人。」第48條規定：「（第1項）戶籍登記之申請，應於事件發生或確定後30日內為之。但出生登記至遲應於60日內為之。（第2項）前項戶籍登記之申請逾期者，戶政事務所仍應受理。（第3項）戶政事務所查有不於法定期間申請者，應以書面催告應為申請之人。」第48條之2第7款規定：「下列戶籍登記，經催告仍不申請者，戶政事務所應逕行為之：……七、遷徙登記。」第50條第1項規定：「全戶遷離戶籍地，未於法定期間申請遷徙登記，無法催告，經房屋所有權人、管理機關、地方自治機關申請或無人申請時，戶政事務所得將其全戶戶籍暫遷至該戶政事務所。」第79條規定：「無正當理由，違反第48條第1項規定，未於法定期間為戶籍登記之申請者，處新臺幣300元以上900元以下罰鍰；經催告而仍不為申請者，處新臺幣900元罰鍰。」
3.綜合上揭戶籍法第16條第1項、第17條第1項、第26條但書第6款、第41條、第48條、第48條之2第7款、第50條第1項、第79條等規定意旨可知：
(1)我國人民在登記其戶籍後，倘遷出原鄉（鎮、市、區）3個月以上，並由他鄉（鎮、市、區）遷入3個月以上者，除非有同法第16條第1項但書所列情形之外，其本人或戶長為此等遷徙登記的申請義務人，應於此等事件發生後30日內，向遷入地戶政事務所於辦理遷入登記時，併同辦理遷出登記；若無正當理由，未於遷出、遷入3個月以上事件發生後30日的期限內申請辦理遷出、遷入登記者，已違反戶籍法第48條第1項規定的行為義務，針對此等怠於法定期間內行為義務的違章不行為，依同法第79條規定，應處新臺幣（下同）300元以上900元以下罰鍰的行政罰。
(2)針對前述怠於行為義務的違章不行為，依同法第48條第3項規定，戶政事務所尚須以書面催告其履行申報戶籍登記的行為義務，核其意義，等同行政執行法第27條第1項前段所稱：「對於依法令或本於法令之行政處分而負有行為義務者，以書面限定相當期間履行」。而經戶政事務所書面催告仍不申辦者，依戶籍法第48條之2第7款規定，戶政事務所應逕行為遷徙登記，核其意義，則等同行政執行法上開條項規定後段所稱：「逾期仍不履行者，由執行機關依直接強制方法（以實力直接實現與履行義務同一內容狀態之方法）執行之」，另依同法第79條後段規定，就此經催告而仍不為申請的違章不行為，另應處法定最高額900元罰鍰。至於全戶遷離戶籍地，未於法定期間申請遷徙登記，無法催告者，參照戶籍法第50條第1項規定，則經房屋所有權人、管理機關、地方自治機關申請，或無人申請時，戶政事務所得將其全戶戶籍暫遷至該戶政事務所。
4.在一住址登記其戶籍的全戶遷離戶籍地而未於法定期間內申請遷徙登記，且無法催告者，依戶籍法第50條第1項規定，該址房屋之所有權人，雖有為此等情事申請遷徙登記的行政程序權能，然受理申請的戶政事務所在受理後，若依申請之房屋所有權人申報遷徙人可能遷入之住址，以書面函文逕行通知遭申報遷徙之人，應於戶籍法第48條第1項所定法定期間內辦理遷出、遷入登記，且其通知內容，非單純將法令抽象規定的法定期間予以轉述，尚將抽象法規涵攝於個別事件事實情狀下的時空條件，定明具體時日為期限，命遭申報遷徙之人應於該具體期限內辦理戶籍登記，否則逾期不遵所命辦理時，戶政事務所將逕為辦理登記，並依戶籍法第79條規定處以法定最高額罰鍰者，就此書面通知的性質，究竟是為行政處分，或僅屬催告的觀念通知，最高行104年聯席會議固曾決議以：戶籍登記事項於法定事由發生時，人民即有申請登記的義務，並非因戶政機關催告始創設之新義務，該催告函尚未發生獨立之法律規制效力，且依行政程序法第174條本文規定，受催告人對催告函不服的事由得於逕為登記終局決定時，一併聲明不服，不致對其行政救濟權有保護不週之虞等語為由，認定此催告函並非行政處分。然而，本院基於以下理由，認為戶政事務所以書面通知遭申報遷徙之人，應於具體特定時日的期間內，申辦戶籍登記，且一併警示逾期不辦理時，將逕為辦理登記，並處以罰鍰的情形，該書面通知應兼具確認與下命性質的行政處分，而非單純的觀念通知：
(1)原行政法院組織法第16條第3項，有關最高行政法院舉行庭長法官聯席會議以決議統一該院各庭不一致法律見解的相關規定，於行政法院組織法108年1月4日修正公布後，已予刪除。故最高行104年聯席會議決議，已難謂仍具統一該院各庭法律見解而不得偏離的效力。
(2)核戶政事務所前述書面通知內容，已明白傳達其認定具體事件中，遭申報遷徙之特定人民有遷離原戶籍地，並負有在法定期間內申辦戶籍遷徙登記義務的意旨，換言之，已將戶籍法第16條第1項、第17條第1項、第48條第1項等抽象規定之假設、條件性命題，轉化為具體事件中，一方面確認特定人民遷離原戶籍地的要件事實存在，另方面確認其負有辦理戶籍遷徙登記義務的法律效果。況且，該函文還進而將戶籍法第48條第1項的抽象法定期限，轉化為個案事件中，遭申報遷徙人應履行義務的具體特定時日期限，進而明示違反所限定特定期限不履行者，即認定其為違反行政法上義務行為，將由發文之戶政事務所以直接強制方式逕為辦理戶籍登記，且依同法第79條規定處以法定最高額罰鍰，更有將戶籍法所定抽象辦理期限，轉化為具體事件中命於特定期限內履行義務的下命規制意旨，應屬兼具確認與下命性法律效果的行政處分無誤。
(3)另最高行政法院前107年7月份第1次庭長法官聯席會議，也曾以：違章建築拆除通知單（下稱「拆除通知單」）內容認定特定人民Ｂ逾期未補辦申請建造執照手續，構成違章建築拆除要件，並表示依……辦法……規定應執行拆除係屬違章建築之甲房屋，即含有命Ｂ自行拆除，否則逕為強制執行之意思等語為由，決議上開拆除通知單屬於確認及下命性質之行政處分。細究此聯席會議決議的意旨，行政機關在公法上具體事件，以書面通知形式，對於特定人民認定其行為不行為或對物的管理狀態現實構成違章要件，並定期命其先自行改正違章行為不行為或違章狀態，否則即由行政機關逕行採取其他間接強制或直接強制之強制執行手段，該書面通知具有將抽象法令關於構成要件與法律效果之規定，轉化為具體事件中，確認違章要件事實與限期下命改正的效力，即屬直接對外發生規制效力的行政處分。依此而言，更足佐證戶政事務所以書面通知遭申報遷徙之人，應於具體特定時日的期間內，申辦戶籍登記，且一併警示逾期不辦理時，將逕為辦理登記，並處以罰鍰的情形，該書面通知應屬具確認與下命效力的行政處分，而非單純的觀念通知。
(4)戶政事務所此等書面通知，倘認其為兼具確認與下命效果的侵益行政處分者，受通知的遭申報遷徙之人若認該行政處分不法侵害其權利或法律上利益者，即得依行政訴訟法第4條規定，提起撤銷訴訟，以救濟其權利或法律上利益，與憲法第16條保障訴訟權之意旨相符。否則，此等書面通知既具體要求受通知人應於特定期限內履行行政法上義務，不履行者，就將遭受行政強制執行或受行政裁罰的不利益，卻枉稱僅是觀念通知，並非行政處分，即無從提起撤銷訴訟，及時有效地解消該書面通知對受通知人的侵益性拘束力，與憲法保障訴訟權意旨不符。
(5)綜上，戶政事務所以書面通知遭申報遷徙之人，應於具體特定時日的期間內，申辦戶籍登記，否則逾期不辦即逕為辦理登記，並處以法定最高額罰鍰等情，該書面通知應屬兼具確認與下命性質的行政處分。
5.經查，系爭函文是鮑敦依戶籍法第50條第1項規定，以原告在系爭房屋內設籍的全戶已遷離戶籍地，且未於法定期間申請遷徙登記，無法催告為由，向被告申請將其全戶戶籍暫遷至被告戶政事務所，被告受理後，對原告所發系爭函文的說明二、四內容中，命原告全戶1人於108年3月8日前攜帶戶口名簿等申辦戶籍登記之資料，至現居住地戶政事務所辦理戶籍遷入登記，並警示若其逾期不為辦理，將由被告逕為辦理登記並依戶籍法第79條規定裁處法定最高額罰鍰。經核系爭函文既已具體下命原告有在108年3月8日前辦妥戶籍遷徙登記的義務，且逾期不履行該下命義務者，將受法定最高額罰鍰之行政罰制裁與行政強制執行，參照前開說明，不僅具有確認原告遷離原戶籍地（系爭房屋）、遷入現居地，而負有申辦戶籍登記義務的意旨，更具體下命使原告在特定時日期間內，有申辦戶籍遷徙登記的義務，當屬兼具確認與下命性質的行政處分，殆無疑義。被告援引最高行104年聯席會議決議，以及原告不服系爭函文（即原處分），在本案訴訟終局確定前，為謀求暫時權利保護，所提起停止執行、假處分事件，經本院108年度停字第16號、108年度全字第19號裁定駁回，並分經最高行政法院108年度裁字第1601號、108年度裁字第1602號等裁定駁回其抗告等裁判意旨，辯稱系爭函文對原告不直接發生任何規制效果，並非行政處分等語，並不可採。
簡言之，系爭函文（即原處分）就是確認與下命處分，原處分相對人即原告主張其不法侵害原告權利，先位聲明提起本件撤銷訴訟，並無訴訟種類選擇錯誤而違反權利保護有效性的問題，被告辯稱本件先位撤銷訴訟應依行政訴訟法第107條規定，逕以裁定駁回其訴，並不可採。
（二）原告已遷出系爭房屋3個月以上，原處分並無違誤，至於被告作成原處分前雖未通知原告陳述意見，尚不影響原處分的適法性：
1.民法關於「住所」之規定，是為建立自然人在私法權利義務關係之地理上法律秩序中心，以便對外交易從事法律行為接收意思表示或通知，或經營自然人所需身分親屬關係之法安定性需求，而在社會上經由其主觀久住意思之決定，加以客觀住於一定地域事實之公示所定，此參民法第20條至第24條關於住所規定即知。至於戶籍的設定，參照前列戶籍法第1條、第3條、第4條、第16條、第17條等規範意旨，且依前揭戶籍法第16條第1項規定，該條項前段規定所稱「遷出原鄉（鎮、市、區）3個月以上」，概念上並不以登記戶籍之人主觀上出於自己意思決定而遷出原戶籍登記地為必要，否則無須於同條項但書中，特別將「入矯正機關收容」，列為得不為遷出登記之情形，再參酌舉凡稅制、兵役、社會行政、教育行政、參政權行使等各項相關行政法令，均以登記之戶籍，為各式公共行政運行的基礎。綜合來說，戶籍登記的戶政管理機制，是我國人口身分與分布狀況的資訊管理系統，旨在掌握定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，俾便作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件之行政法令推行的基礎，因此，戶籍登記的居住資訊，應依國民實際居住的客觀事實狀況而定，與住所作為自然人基於自主決定並兼顧交易安全之地理上法律秩序中心，有所區別。故戶籍法第16條、第17條所稱「遷出」、「遷入」而應為戶籍登記的情形，即應以戶籍登記人的客觀居住情形認定之，與民法上認定住所變動之情，有所差異。此參酌最高法院97年度臺抗字第118號民事裁定闡述：「……戶籍法為戶籍登記之行政管理規定，戶籍地址乃係依戶籍法所為之登記事項，戶籍法第23條、第24條固規定：戶籍登記事項有變更時，應為變更之登記，戶籍登記事項有錯誤或脫漏時，應為更正之登記，但此僅係戶政管理之行政規定。以故，戶籍登記之處所固得資為推定住所之依據，惟倘有客觀之事證，足認當事人已久無居住該原登記戶籍之地域，並已變更意思以其他地域為住所者，即不得僅憑原戶籍登記之資料，一律解為其住所」等語，亦可得佐證。簡言之，戶籍法上所謂「遷出」，當以登記戶籍之人客觀上有無居住在原戶籍地而定，不以遷出人主觀上確有遷出原戶籍地的意願，或其遷出主觀上可歸責為必要。
2.經查，被告於107年11月12日受理系爭申請，當日雖未先通知原告陳述意見，也未進行相關職權調查並據以認定原告是否確實遷出系爭房屋以前，就作成原處分（即系爭函文）向原告送達，此經原告陳述明確，也由被告直認不諱（見本院卷第412頁），固可認定屬實。惟查：
(1)在原處分作成並向原告送達生效前，原告即已因其兄弟鮑敦更換門鎖而無法進入系爭房屋內居住，此經原告自陳甚明，且由鮑敦所提系爭申請書之意旨也可得佐證。再參卷附原告與訴外人鮑慶玲共同向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）對鮑敦所提返還信託物民事訴訟事件（臺北地院106年度重家訴字第18號）判決顯示，該民事事件是於107年7月19日言詞辯論終結，同年8月23日宣示判決，該判決以言詞辯論終結為基準時點所記載原告向民事法院陳報當時的住所，雖仍設於系爭房屋之址，但當時之居住地，則在鮑敦提出系爭申請書所申報的系爭臺中地址（見本院卷第625頁）；另觀原告於107年11月30日所提訴願書（見訴願卷第2頁）及本件起訴狀（見本院卷第11頁）等所書的聯絡地址，也均記載為系爭臺中地址。由此可見，原告在107年7月19日以前，即因系爭房屋的產權糾紛，遭鮑敦更換門鎖禁止入內，而未居住在戶籍所設的系爭房屋，計算至同年10月19日為止，客觀上未居住在系爭房屋已達3個月以上，參照前開關於戶籍法第16條、第17條所稱「遷出」、「遷入」應按客觀居住事實認定，無須審認遷徙人主觀意願的說明，在同年11月12日原處分作成、送達生效當時，原告客觀上的確已遷出系爭房屋達3個月以上，依戶籍法第16條第1項規定，已有依法辦理戶籍遷出之遷徙登記的義務。以此而言，原處分在確認原告有申辦戶籍遷徙登記義務的部分，就實體權利義務關係而言，並無違誤。
(2)既然原告至遲算至107年10月19日止，就已遷出戶籍所設系爭房屋達3個月以上，而有向遷入地之戶政事務所辦理遷徙登記的義務，參酌本院前述有關戶籍法第48條第1項、第3項、第48條之2第7款、第50條第1項、第79條等規範意旨的說明，自上述107年10月19日遷徙登記義務事件的發生起算30日，即至同年11月17日為止，原告申辦戶籍遷徙登記的法定期間就已屆滿，倘原告未於該法定期間內為戶籍遷徙登記的申請，依同法第79條規定，其怠於履行行政法上義務，已應受罰鍰的制裁，戶政事務所也得以書面催告之，並告知如經催告仍不申請者，戶政事務所應逕行為遷徙登記。依此而論，原處分寬列申辦登記之法定期限，下命原告應於108年3月8日前，向現居地戶政事務所辦理戶籍遷徙登記，課予原告在上開寬列的特定期限前，有具體的戶籍登記辦理義務，經核就下命規制部分，也不違法。
(3)至於原告主張是因鮑敦更換門鎖不能進入系爭房屋內，才被迫遷居於外，並非自願遷出，不能認有遷出原戶籍地之事實，原處分認其有申辦遷徙登記義務並下命限期辦理，均有錯誤，且妨礙其在系爭房屋當地從事社區活動權利等語，經核無非是受民法住所兼採主觀意思決定認定的觀念所誤導，與前述戶政管理重在國民人口客觀居住狀況資訊登記的規範意旨不符，自不可採。
(4)戶籍法第25條規定：「登記後發生訴訟者，應俟判決確定或訴訟上和解或調解成立後，再為變更、更正、撤銷或廢止之登記。」其意旨是針對戶籍登記後，雖發生登記事項應為變更、更正、撤銷或廢止之事由，但其事由成為私人間民事訴訟之訴訟標的爭執事項而言（改制前行政法院76年度判字第1772號判決意旨參照），例如出生登記內容中，關於誰為其父、母的身分關係，登記後成為民事訴訟的爭執事項，即為適例。然而，戶籍在一地登記後，是否有遷出原鄉（鎮、市、區）3個月以上，或由他鄉（鎮、市、區）遷入3個月以上，致應為戶籍遷徙登記，是國家本於管理戶政資訊之需要，依國民客觀居住事實而認定，與民法上住所認定涉及住所設定人之主觀意思決定，以及其私法上法律秩序中心為何，兩者截然有別，已經本院說明如前。因此，是否遷出原戶籍地、遷入現居地的認定，純屬戶籍行政法上的爭議，應由戶政機關，及爭訟時由受理訴願機關與行政法院所認定，殊難成為私人間民事訴訟之訴訟標的法律關係，自無適用戶籍法第25條規定之餘地。原告主張其與鮑敦間關於系爭房屋之產權，涉有前述返還信託物的民事訴訟，被告應依戶籍法第25條規定，俟該民事訴訟判決確定或訴訟上和解或調解成立後，再為關於戶籍遷徙登記事項之原處分等語，經核上開系爭信託物民事訴訟事件，其訴訟標的法律關係所爭執者，也僅是系爭房屋所有權歸屬事宜，而非原告現實上是否居住在該房屋內，有無自該房屋遷出之情，參照上開說明，並無戶籍法第25條適用，原告此處主張，也有誤會。
3.至關於原告主張被告作成原處分前，未通知其參加為當事人，也未給予其陳述意見機會，妨害其程序利益等語。然：
(1)行政程序法第23條規定：「因程序之進行將影響第三人之權利或法律上利益者，行政機關得依職權或依申請，通知其參加為當事人。」依此，行政機關就行政程序進行將影響第三人權利或法律上利益者，固應依合義務裁量，決定是否通知第三人參加為行政程序的當事人。而此程序參加機制，其目的主要在使權利或法律上利益有受影響的第三人，得以及早參與行政程序，表示相關意見，參與行政決定的作成，一方面使其植基於憲法正當行政程序保障（關於正當行政程序保障，可見司法院釋字第709號解釋）而派生的「聆聽審酌請求權」（又稱「聽審權」，德文「Recht auf rechtliches Gehoer」），可藉此落實；另方面則得於行政程序進行中，預先就行政決定可能影響其權利或法律上利益之情形，為防衛性主張或相關準備，而發揮預防性權利保護的功能（關於本條規範意旨，可參見德國行政程序法註釋文獻，就本條相對於該國行政程序法相同意旨條文第13條的註釋說明，Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG Kommentar,9.Aufl., 2018, §13, Rn.27 ff.）。然而，上述攸關正當行政程序的程序參加，除非法律另有特別規定，終究僅具促進行政作成正確實體決定，避免不法侵害人民實體權利的輔助性功能（關於此點，請參見Stelkens/Bonk/Sachs, a.a.O., Rn.46）。況且，我國行政訴訟是以救濟人民主觀公權利為原則，以法有特別規定始得行客觀訴訟為例外，此參照行政訴訟法第9條並對照同法第4條至第8條規定即明。在主觀訴訟架構下，提起行政訴訟是以有效保護權利為目的，是故，撤銷訴訟亦僅在人民的權利或法律上利益確有因行政處分的違法而因此受不法侵害，行政法院才得因此撤銷該行政處分。依此，即使行政機關未遵循行政程序法第23條規定，未依合義務裁量決定而通知第三人參與行政程序，但在相關行政程序中所作成的行政實體決定（行政處分），若實體合法性不因第三人未參與行政程序而受影響，該第三人實體上權利也未因而受到損害者，行政法院自不能只因為行政處分作成具有程序性違法瑕疵，即予以撤銷，致撤銷訴訟變質為旨在整飭行政客觀法秩序的客觀訴訟。
(2)同理，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，依行政程序法第102條規定，固應給予處分相對人陳述意見的機會，其旨也就在落實憲法正當行政程序保障所派生的聽審權，然此程序性保障，除非法律另有特別規定，亦只在輔助行政作成正確實體決定，避免不法侵害人民實體權利，此由同法第103條第5款所定得不給予陳述意見之機會的情形，亦可佐證（關於此點，請參見德國行政程序法相同意旨條文在註釋文獻上的說明，Stelkens/ Bonk/Sachs, a.a.O., §28, Rn.66 ff.）。若行政處分的實體合法性不因處分相對人未賦予陳述意見機會而受影響，該處分相對人實體上權利並未因而受有損害者，行政法院仍不能只因為未曾給予處分相對人陳述意見機會，具有程序性違法瑕疵，就予以撤銷，致主觀訴訟性質的撤銷訴訟變質為客觀訴訟。況且，行政程序法第102條聽審權的保障內涵，也非將聽審權予以絕對化，仍容許立法者基於各種利益衡量結果，在有其他重要公益考量的正當情形，得不予其陳述意見的機會（例如行政程序法第102條的除外條款，及同法第103條的例外得不予陳述意見的規定），或符合同法第114條第1項第3款及第2項規定，事後於訴願程序終結前，已給予當事人陳述意見的機會者，當事人的聽審權已因事後補正而獲保障者，行政處分的程序瑕疵已經治癒，也不得再以作成處分前未給予陳述意見機會為由，撤銷該處分。
(3)經查，鮑敦所提的系爭申請，足以影響原告戶籍是否仍得繼續登記在系爭房屋，但被告於107年11月12日受理系爭申請當日，並未為任何合義務裁量，考慮是否通知原告為程序當事人，也未先通知原告陳述意見，就作成原處分（即系爭函文），並向原告送達，此經原告陳述明確，被告對此直承不諱，應可認定屬實。然查：
A.原告在被告作成原處分送達生效前，已經遷出系爭房屋達3個月以上，依戶籍法第16條第1項規定，負有申辦遷徙登記的義務，且原告有在上開事實發生後30日內的法定期間履行該申辦戶籍遷徙登記義務，經戶政事務所催告後不為申辦者，戶政事務所應逕為遷徙登記，故被告以原處分確認原告已負有申辦戶籍遷徙登記義務，另寬予申辦期限，下命原告於108年3月8日前為戶籍遷徙登記，於法並無違誤，業經本院說明在前。是故，就戶籍法的行政法實體法律關係來說，原處分合法無誤，原告本有在法定期間內申辦戶籍遷徙登記的義務，其權利並未受到原處分的違法侵害，參照前開說明，即使被告在系爭申請程序中，並未通知原告參加為當事人，也未在作成原處分前，給予原告陳述意見的機會，也不足以構成原處分應予撤銷的事由。
B.況且，被告在原處分送達生效後，原告雖隨即於107年11月30日提起訴願（見訴願卷第2頁），但在訴願程序終結前，原告已於107年12月24日至被告處所陳述意見，表示其雖未居住戶籍地多時，但非可歸責於己等語，當日被告並派員會同原告與轄區員警到系爭房屋現場訪查，由原告開啟公寓1樓大門，但至4樓因門鎖更換無法入內等情，已經原告自陳明確，且有被告107年12月27日北市松戶登字第1076011796號函復原告到場陳述之意見在卷可按（見本院卷第373-374頁），足見被告事後於訴願程序終結前，已給予原告陳述意見的機會，並為重新審查後回復具體說明，已補正保障原告的行政程序聽審權，被告未遵循行政程序法第102條規定之程序瑕疵已經治癒，更不得以作成處分前未給原告陳述意見機會為由，撤銷原處分。
七、綜上所述，系爭函文（即原處分）雖為行政處分，但原告先位撤銷訴訟主張原處分違法各節，經本院審酌後，認均不可採，訴願決定以系爭函文非行政處分為由，逕為決定不受理，固有未妥，然其未撤銷原處分，使原處分效力存續，從結果而言，於法也無違誤，原告先位訴訟訴請撤銷訴願決定及原處分，經核並無理由，應予駁回。另就備位聲明部分，系爭函文（即原處分）既無違誤，原告以系爭函文非為行政處分為前提，主張該函文違法應予撤回，經核也無理由，故其備位訴訟部分，亦應駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，尤其原告聲請本院調取被告作成原處分的審查文書部分，經本院斟酌後，核與判決結果均不生影響，無一一論述或調查的必要，一併說明。
九、結論，本件原告之訴為無理由，判決如主文。中 華 民 國 109 年 2 月 20 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 2 月 20 日
書記官 林 苑 珍