臺北高等行政法院判決
108年度訴字第77號108年4月11日辯論終結原 告 周易被 告 桃園市選舉委員會代 表 人 李憲明（主任委員）訴訟代理人 林惠華
蔡玉敏上列當事人間公職人員選舉罷免法事件，原告不服中央選舉委員會中華民國107年11月20日107年中選訴字第6號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國107年8月31日向被告辦理登記為桃園市第2屆議員選舉候選人，因原告未繳納保證金新臺幣（下同）20萬元，經被告以保證金不合規定為由不予受理，並開立「桃園市議會第2屆議員選舉依法不予受理候選人申請登記通知單」（下稱原處分）。原告不服原處分，以保證金制度違反憲法第23條比例原則及第7條人民之平等權，原處分違反憲法第23條、第7條及第17條等規定云云，提起訴願，經中央選舉委員會（下稱中選會）107年11月20日107年中選訴字第6號訴願決定駁回，原告仍不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：保證金的額度20萬元是由中選會指定，現行的保證金把人民區分為繳得出20萬元保證金的和繳不出20萬元保證金的兩群，而且只有繳得出20萬元保證金的人才有資格參選市議員，如果不繳納20萬元就不能參選，限制人民參選的機會，這點根本就不公平，歧視繳不出來的人並且侵害他們的參政權。另外，中選會也有表示保證金制度是要防止浮濫參選，但結果是繳完保證金的吳萼陽是來推廣蜂蜜檸檬，趙衍慶只是來圓參選的夢而已。黃宏成台灣阿成世界偉人財神總統在政見發表會上面吃雞肉飯、撒玩具紙鈔和唱歌。事實證明繳交保證金根本無法證明參選的人有認真參選為民服務的決心，只是證明他們錢比較多而已。以年輕人起薪22,000元計算，年薪也不過20幾萬，如果一定要逼他們繳出20萬的保證金豈不是要年輕人喝西北風。何況選舉也要花宣傳經費、生活費等等，只是更加增加窮人的弱勢地位而已，難道窮人就沒有資格參選市議員？不管保證金的額度是多少，都有一群繳不出來的人會受到歧視，保證金就是不公平的代名詞。而且像路邊徵求連署的公投都是用連署書來成案，還可以讓大家多多討論公投內容，為什麼不能用連署的方式來讓人民參選，還可以多多促進討論政見。綜上，原告主張現行保證金制度就是不公平、不合理的歧視窮人的制度，製造窮人參與選舉的障礙，根本就是違憲，侵害原告參選的權利，被告原處分拒絕原告參選明顯違法、違憲。此外，原告因為參選理念無法伸張，準備參選的付出都付諸流水，也因為無法參選而深受打擊，爰依行政訴訟法第7條規定請求被告給付3,000元精神賠償，並聲明：１、確認原處分違法。２、被告應給付原告新臺幣3,000元。３、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯略以：直轄市議員選舉，依公職人員選舉罷免法第7條第1項規定，係由中選會主管，由各直轄市選舉委員會辦理。而關於107年地方公職人員選舉，中選會依法於107年8月23日以中選務字第1073150280號公告直轄市長、縣（市）長、直轄市議員、縣（市）議員選舉候選人登記期間、地點、應具備之表件及應繳納之保證金數額等事項。其中公告事項四、（三）即揭示，直轄市議員選舉每一候選人應繳納之保證金數額為20萬元。被告為辦理候選人申請登記作業，依據中選會107年7月25日中選務字第1073150225號函訂定之「一百零七年地方公職人員選舉候選人申請登記及姓名號次抽籤作業注意事項」，擬訂「桃園市第二屆市長、市議員、復興區長、復興區民代表及里長選舉候選人申請登記及姓名號次抽籤作業注意事項」，其中即敘明候選人應繳納之保證金數額；又為利擬參選人獲致完整資訊，被告並將候選人登記申請書空白表件及注意事項等（印製成冊）一併裝袋，免費供擬參選人申請登記時參照之用，惟未有增加候選人申請登記時額外之負擔或限制。另按大法官釋字第468號解釋文之意旨精神，保證金制度之存在亦屬候選人對投入民主政治、為選民服務之意願擔保，避免恣意參選，增加社會成本之情況產生，且保證金依公職人員選舉罷免法第32條第4項除有但書不予發還之情事外，應於當選人名單公告日後30日發還，並非強制被選舉人參與選舉活動即應負擔鉅額之選舉費用之不當限制。綜上，原處分並無違誤，原告所提行政訴訟顯無理由，爰答辯聲明：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
四、經查，107年8月31日，原告向被告申請登記為桃園市議會第2屆議員選舉第1選區候選人（本院卷第85頁），並檢附相關表件，然原告未繳交保證金20萬元（本院卷第84頁），有被告於同日以「107年桃園市地方公職人員選舉候選人受理申請登記作業程序表」審查表可稽（收繳保證金並填發收據欄載明「未繳」，詳本院卷第83頁）；嗣於同日開立「桃園市議會第2屆議員選舉依法不予受理候選人申請登記通知單」（即原處分）予原告，載以：「主旨：台端申請登記為桃園市議會第2屆議員第1選舉區候選人，依法應不予受理。一、理由：保證金不合規定。二、法規依據：公職人員選舉罷免法第32條第1項、第3項、第33條及其施行細則第15條第1項、第2項、第6項。」（本院卷第19頁、訴願卷第9頁）等事實為兩造所不爭執，並有上揭證據可稽，自足認為真實。而兩造聲明陳述同上，因此本件兩造首要爭點厥為原告申請登記桃園市議員參選人但未繳交保證金20萬元，原處分不予受理原告申請是否違法？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、公職人員選舉罷免法第7條第1項規定：「立法委員、直轄市議員、直轄市長、縣（市）議員及縣（市）長選舉，由中央選舉委員會主管，並指揮、監督直轄市、縣（市）選舉委員會辦理之。」第32條規定：「（第1項）登記為候選人時，應繳納保證金；其數額由選舉委員會先期公告。（第2項）全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉候選人之保證金，依公告數額，由登記之政黨按登記人數繳納。（第3項）保證金之繳納，以現金、金融機構簽發之本票、保付支票或郵局之劃撥支票為限；繳納現金不得以硬幣為之。（第4項）保證金應於當選人名單公告日後三十日內發還。但有下列情事之一者，不予發還：一、全國不分區及僑居國外國民立法委員選舉候選人未當選。二、前款以外選舉未當選之候選人，得票不足各該選舉區應選出名額除該選舉區選舉人總數所得商數百分之十。（第5項）前項第二款所稱該選舉區選舉人總數，應先扣除依戶籍法第四十七條第四項及第五項規定戶籍逕為遷入該戶政事務所之選舉人人數。（第6項）第四項保證金發還前，依第一百三十條第二項規定應逕予扣除者，應先予以扣除，有餘額時，發還其餘額。」第33條規定：「登記為候選人時，應備具選舉委員會規定之表件及保證金，於規定時間內，向受理登記之選舉委員會辦理。表件或保證金不合規定，或未於規定時間內辦理者，不予受理。」
２、中選會107年8月23日中選務字第1073150280號公告：「主旨：公告107年直轄市長、縣（市）長、直轄市議員、縣（市）議員選舉候選人登記期間、地點、應具備之表件及應繳納之保證金數額等事項。……公告事項：……四、申請登記應繳納之保證金：……（三）直轄市議員選舉：每一候選人應繳納之保證金為新臺幣20萬元。」（本院卷第27至29頁），前揭公告即公職人員選舉罷免法（直轄市議員選舉）之主管機關中選會，依據同法第32條規定公告，經核並未逾越權限，亦未違反法律保留原則，本院自予尊重。
３、再按：⑴中選會107年7月25日中選務字第1073150225號函訂定之「
一百零七年地方公職人員選舉候選人申請登記及姓名號次抽籤作業注意事項」略以：「肆、申請登記手續：……二、應備具表件及保證金：……（十）保證金數額：……2.直轄市議員選舉每一候選人為新臺幣二十萬元。……三、申請登記為候選人者，於登記時，如表件或保證金不合規定，或未於規定時間內辦理者，不予受理。如填寫之表件有欠缺，應當場補正。」（本院卷第31至43頁）。
⑵「桃園市第二屆市長、市議員、復興區長、復興區民代表
及里長選舉候選人申請登記及姓名號次抽籤作業注意事項」略以：「伍、申請登記手續：……二、應備具表件及保證金：……（十）保證金數額：……2.市議員選舉每一候選人為新臺幣二十萬元。……三、申請登記為候選人者，於登記時，如表件或保證金不合規定，或未於規定時間內辦理者，不予受理。如填寫之表件有欠缺，應當場補正。
」（本院卷第45至58頁）。
⑶上開注意事項有關（直轄市）市議員候選人應繳納保證金
為20萬元，均符合上述中選會107年8月23日中選務字第1073150280號公告，核亦未違法。
４、前開公職人員選舉罷免法第33條於92年間增修之立法意旨略以：「申請登記之表件不全、不符規定或保證金不足者，拒絕受理其登記之申請，因事涉人民權益，爰將本法施行細則第31條第5項有關表件不全或不符規定者，受理登記之選舉委員會應拒絕受理其登記之申請之規定，移列於本條規定之；另申請登記期間內，其每日起、止時間依本法施行細則第四十一條規定，應由選舉委員會公告，其未於規定時間內辦理者，亦應拒絕受理，爰增列明定，以資明確。」96年間修訂時立法意旨略以「配合第32條第3項之增列，違反保證金繳納規定者，選舉委員會亦不予受理，本條爰配合修正。」
（二）查，承辦107年直轄市議員選舉之被告，因原告未依據中選會公告申請登記為桃園市（直轄市）議員候選人應繳納之保證金20萬元為由，而以原處分不予受理原告之本件申請登記，依前揭法律規定及說明，核未違法。
（三）參照司法院釋字第340號解釋意旨（人民登記為各類公職候選人時，應繳納保證金，其數額由選舉委員會先期公告，並未違憲，但當時公職人員選舉罷免法第38條第2項規定：「政黨推薦之區域、山胞候選人，其保證金減半繳納。但政黨撤回推薦者，應全額繳納」，致使無政黨推薦之候選人，須繳納較高額之保證金，形成不合理之差別待遇，與憲法第七條之意旨有違），及釋字第468號解釋意旨（總統副總統選舉罷免法第23條第2項及第4項規定，總統、副總統候選人須於法定期間內尋求一定人數連署，以表達被連署人有相當程度之政治支持，及被連署人提供保證金並未逾越立法裁量之範圍，與憲法第23條規定尚無違背。同時在理由書內闡明，關保證金之提供係為確保連署人數有法律規定連署人數二分之一以上，於達此人數時，即予發還。既非強制被選舉人負擔鉅額之選舉費用，亦難認係對總統、副總統被選舉權之不當限制，其保證金額之酌定，並未逾越立法裁量之範圍，與憲法尚無違背。）及前揭公職人員選舉罷免法第32條立法意旨本即明確載明「候選人應繳納保證金，如得票未達規定數額則不予發還，以防止選舉人輕率登記為候選人」，且在94年間修法時將條文中規定「村、里長候選人『免』繳納保證金」規定刪除時，立法目的則是避免參選人未經審慎考量，即登記為候選人。造成村、里長參選人數暴增，為使參選人不任意登記為候選人，藉以節省社會資源與國家公帑，並維護公平原則。綜上可知，本件公職人員選舉罷免法第32條第1項（有關保證金）規定，主要目的是防止選舉人輕率登記為候選人，並非強制候選人負擔鉅額之選舉費用（原則上該保證金會退回如前揭法律規定），亦難認違反憲法平等保障參政權（原告主張之被選舉權）亦無違憲問題。原告主張上開保證金規定歧視繳不出的人，並侵害其參政權云云，容有誤解而顯不足採。
（四）再查，本件107年度桃園市議員之選舉候選人應繳交之保證金20萬元，中選會自87年、91年、95年、99年、103年至本件107年度公告之金額均相同（均為20萬元）業經被告陳述明確，而衡酌87年9月至107年9月的消費者物價指數（CPI）上漲幅度已經高達21.03%（即通貨膨脹率），換言之，107年間的20萬元，於87年間僅能購買價值165,248元的商品（即購買力，上開CPI漲跌及購買力換算等資料，係主計處於網路上公開可供任何人查詢之公開資訊，http://estat.dgbas.gov.tw/cpi_curv/cpi_curv.asp，最後瀏覽日：108年3月27日）；因此上開市議員選舉候選人之保證金，並非客觀上難以達成的要求，更不是對原告（等市議員候選人）被選舉權的不當限制，又上開保證金之金額（20萬元）也沒有逾越立法裁量的範圍詳如上述，除未侵害人民的參政權外，亦間接防免無一定民意基礎之人任意登記為候選人，造成市議員參選人數暴增，以節省社會資源與國家公帑，並維護公平原則，且上開保證金除依前揭公職人員選舉罷免法第32條第4項但書規定不予發還外，原則應予發還；兼查市議員候選人所得選票達法定標準，尚有依得票數計算之補助款；因此原告主張上開保證金規定，是不公平之代名詞，增加窮人弱勢地位而有違憲云云，亦不足採。至各縣市中低收入戶標準金額，乃各縣市政府考量其財政等物價水準等因素，衡量政府扶助及補助中低收入戶之基準，核與本件直轄市議員選舉保證金額之高低無涉，況如前述審（酌）定及公告直轄市議員候選人應繳交之保證金更非被告權責，因此原告此部分主張核無理由。
（五）前開公職人員選舉罷免法第33條於92年間增修之立法意旨略以：「申請登記之表件不全、不符規定或保證金不足者，拒絕受理其登記之申請，因事涉人民權益，爰將本法施行細則第31條第5項有關表件不全或不符規定者，受理登記之選舉委員會應拒絕受理其登記之申請之規定，移列於本條規定之；另申請登記期間內，其每日起、止時間依本法施行細則第四十一條規定，應由選舉委員會公告，其未於規定時間內辦理者，亦應拒絕受理，爰增列明定，以資明確。」96年間修訂時立法意旨略以：「配合第32條第3項之增列，違反保證金繳納規定者，選舉委員會亦不予受理，本條爰配合修正。」而上開有關未繳納保證金不予受理登記規定，參照上開（三）（四）之理由，經核並未違反憲法保障人民參政權、平等權等基本權利而未違憲，本院亦未能產生違反憲法之疑義，自無庸停止審判聲請釋憲，應併敘明。
（六）末按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」「……當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」（參照最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議即採相同見解）。而行政訴訟法第7條規定得合併請求損害賠償或其他財產上給付，係因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，為避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費而為之規範。故於當事人有依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明（最高行政法院97年度判字第988號判決意旨參照）。經查本件原告聲明第一項確認原處分違法部分並無理由應予駁回詳如上述，是其合併附帶請求被告賠償其損害3,000元部分，參照上開說明自失所附麗，應併予駁回。
五、綜上，本件桃園市第2屆議員選舉候選人應繳納保證金數額，前經中選會本於職權於107年6月5日第508次委員會議決議為20萬元，衡諸當前社會經濟情況，裁量尚屬適當詳如前述。被告原處分以原告未於申請登記時繳納保證金，而不受理原告市議員候選人登記，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷並請求判決如聲明所示，均無理由，應予駁回。又本件為判決基礎事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法及提出證據，雖經審酌，亦不影響判決結果，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 張瑜鳳法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 25 日
書記官 陳德銘