臺北高等行政法院判決
108年度訴字第789號108年11月14日辯論終結原 告 楊博鈞
梁國隆劉素瓊共 同訴訟代理人 詹晉鑒 律師複代理人 林明侖 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）住同上訴訟代理人 汪海淙
吳妙惠徐昀沅上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月25日府訴一字第1086101846號及108年4月24日府訴三字第1086102067號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要
（一）原告楊博鈞部分：
1.原告楊博鈞所有之臺北市○○區○○路○○○號6樓之15樓建築物（下稱系爭建築物一），領有民國96使字第0148號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」都市計畫圖說（下稱臺北市政府83年計畫案），及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」都市計畫書（下稱臺北市政府105年計畫案），均明訂系爭建築物一所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物一前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月11日北市都築字第10633898500號函通知原告楊博鈞略以，系爭建築物一涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物一之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
2.嗣被告查得系爭建築物一仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月13日北市都築字第10730142000號函通知原告楊博鈞，將於107年3月9日派員至系爭建築物一現場勘查，如系爭建築物一實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年2月23日送達。惟屆期未獲原告楊博鈞配合無法進入，被告乃以107年3月14日北市都築字第10732329000號函通知原告楊博鈞就系爭建築物一涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告楊博鈞並未提出系爭建築物一未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物一違規作為住宅使用，違反系爭建築物一所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定，以107年11月29日北市都築字第10760415941號裁處書（下稱原處分1）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告楊博鈞不服，提起訴願，遭臺北市政府以108年4月25日府訴一字第1086101846號訴願決定（下稱訴願決定1）駁回，遂提起本件行政訴訟。
（二）原告梁國隆及劉素瓊部分：
1.原告梁國隆及劉素瓊所有之臺北市○○區○○路○○○號7樓之2建築物（權利範圍各為1/2，下稱系爭建築物二），領有96使字第0148號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府83年計畫案及臺北市政府105年計畫案，均明訂系爭建築物二所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建築物二前經稅捐處核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月9日北市都築字第10633139500號函通知原告梁國隆及劉素瓊略以，系爭建築物二涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建築物二之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
2.嗣被告查得系爭建築物二仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月5日北市都築字第10730136800號函通知原告梁國隆及劉素瓊，將於107年3月1日派員至系爭建築物二現場勘查，如系爭建築物二實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據；該函於107年2月9日送達。惟屆期未獲原告梁國隆及劉素瓊配合無法進入，被告乃以107年3月6日北市都築字第10730145100號函通知原告梁國隆及劉素瓊就系爭建築物二涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告梁國隆及劉素瓊並未提出系爭建築物二未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建築物二違規作為住宅使用，違反系爭建築物二所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則等規定，以107年11月27日北市都築字第10760415511號裁處書（下稱原處分2）處原告梁國隆及劉素瓊6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告梁國隆及劉素瓊不服，提起訴願，遭臺北市政府以108年4月24日府訴三字第1086102067號訴願決定（下稱訴願決定2）駁回。遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分1及原處分2違反信賴保護原則，依法應予撤銷：
1.原告分別購買系爭建築物一及系爭建築物二時，當初與賣方交涉購買時，從未被告知系爭建築物一及系爭建築物二所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，尤其，原告當初接收到的建案資訊，都是一般住宅之行銷手法，包括室內設計圖採住家格局規劃、該建案的樣品屋直接擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用之相關設施。甚至，即便到今日，在網路上搜尋該建案的相關房仲出售資訊，也都未載明「不得作為住宅使用」，反而係一再強調「住家使用」之類似字眼。據此可知，原告確為不知情者，而非有何故意欺瞞臺北市政府之情。
2.原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因稅捐處的法令宣導說明（此為稅捐處的行政指導），非原告本即計畫要申請變更。況且，原告申請變更稅率後，稅捐處不但未告知系爭建築物一及系爭建築物二所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。
3.系爭建築物一及系爭建築物二建案之建商當初申請建照、使照時，被告依法本應確實稽核申請文件及實地勘察，然被告竟然都沒有發現任何違法之處，當建商如火如塗在大彎北段區域推出大小建案，強力於各大媒體上放送廣告，鼓吹良好居住環境時，被告依然渾然不覺，則原告信賴臺北市政府相關單位之把關（此亦屬原告之堅強信賴基礎），始安心購置系爭建築物一及系爭建築物二，此亦構成具體信賴行為，且與信賴基礎有因果關係。
4.原告取得之所有權狀上，原本均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，而依據81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地區亦無（不得做住宅使用）之文字限制，原告理解系爭建築物一及系爭建築物二可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，原告對其寄予信賴，自值保護。況且，原告並無行政程序法第119條所規定之各項情形，原處分1及原處分2之情形亦非不適用信賴保護原則。
（二）原處分1及原處分2違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷：
大彎北段地區商業宅買賣之時點落於95年到100年之間，臺北市政府105年計畫案、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之「臺北市○○區○○○段商業區、娛樂區做住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」規定、臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告「都市計畫法第79條」皆屬新法規範。然被告卻以臺北市政府105年計畫案，作為裁罰理由與法令依據，且原告申請變更為住家用稅率之事實係於新法規範制訂前早已終結者，依司法院釋字574、620號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分1及原處分2以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，當有違法治國原則之要求，依法應予撤銷。
（三）原處分1及原處分2違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，依法應予撤銷：
1.被告無視系爭建築物一及系爭建築物二係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以住宅違規使用等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
2.都市計畫法並未賦予被告有強制進入私人所有建物勘查之法源依據，亦未課予人民有任何配合領勘、現勘之義務。且事實上，原告並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，原告既不知悉，如何能配合辦理？
3.被告自稱已函知原告配合接受查勘，實係竟無視憲法保障人民居住自由及隱私權之意旨，未思考其他可能對本人侵害較小之行政手段，意欲侵門踏戶，強命原告接受配合被告之勘查，顯已違反行政程序法第7條及第9條之比例原則及有利及不利一體注意原則。
4.依據都市計畫法79條規定，其中並無級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦應屬違法。
（四）原處分1及原處分2違反明確性原則：原處分1及原處分2所謂停止違規使用所指為何亦語意不明。蓋被告認定原告將系爭建築物一、系爭建築物二作為住宅使用係以原告目前適用住家用稅率為據，則是否只要原告變更稅率後，即屬非住宅使用而無違規使用情形？抑或係原告必須搬離系爭建築物一及系爭建築物二始屬停止違規使用？又或者原告必須將系爭建築物一、系爭建築物二內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且必須遷離戶籍後，方屬停止違規使用？以上皆無法從原處分1及原處分2內容中得知，自有違明確性原則。
（五）本件實為違法性認識錯誤，都市計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言：
原告誠欠缺行為之違法性認識。換言之，原告對於其行為具有處罰法上效果之認知有錯誤。尤其，原告購屋時賣方是以住宅為標示而出售，現場之氛圍就是住宅之交易；而當時並無垂手可查的資訊，加上以往商業區就是得做為住宅使用，稅捐處課徵房屋稅也係依房屋稅條例實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，系爭建築物一及系爭建築物二既按住家用稅率課徵房屋稅，就表示稅捐處認同原告系爭房屋一及系爭建築物為自用住宅。就稅捐處及被告而言，編制上同屬一個臺北市政府，就好比左手認為是自用住宅而課稅，而右手卻認為住家使用為違法而應受罰，則原告對於其行為具有處罰法上效果之認知當然會有錯誤，故原告實不具故意過失，也無期待可能性。
（六）臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，於法相違。被告實不具作成原處分之權源，原處分應予撤銷：
都市計畫法第79條第1項前段明定裁處權限主體為當地地方政府，且並無任何得為權限委任之規定，則臺北市政府以104年4月29日公告，將都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被告辦理，實於法相違。
（七）原告買受使用系爭建築物一、系爭建築物二之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等。則自原告買受系爭建築物一、系爭建築物二使用後，已逾越3年裁處時效，原處分1、原處分2當屬違法：
被告裁罰的重點是事實狀態的延續，而非行為之延續。此益徵原告之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果而已。故自原告買受系爭建築物一、系爭建築物二使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分1、原處分2當屬違法。
（八）綜上所述，聲明求為判決：
1.關於原告楊博鈞部分：
(1)訴願決定1及原處分1均撤銷。
(2)訴訟費用由被告負擔。
2.關於原告梁國隆及劉素瓊部分：
(1)訴願決定2及原處分2均撤銷。
(2)訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原處分1及原處分2依都市計畫法第79條第1項各處原告6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法：
1.原告楊博鈞所有系爭建築物一及原告梁國隆及劉素瓊所有系爭建築物二，其坐落土地均為臺北市○○區○○段○○○○○號土地。依臺北市政府83年計畫案，明定街廓編號A9區係「供一般商業使用」而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A9區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建築物一及系爭建築物二所坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地，即係位於街廓編號A9區，故系爭建築物一及系爭建築物二確實不得供住宅使用。又臺北市政府105年計畫案維持臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱臺北市政府92年計畫案）關於系爭建築物一及系爭建築物二所在A9街廓不得供住宅使用之規定。且系爭建築物一及系爭建築物二坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。
2.系爭建築物一及系爭建築物二確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之臺北市政府83年計畫案及臺北市政府92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」之規定，以原處分1及原處分2各處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
（二）原處分1及原處分2無違反信賴保護原則：
1.本件係原告違反臺北市政府83年計畫案及臺北市政府92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
2.原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋實際使用情形，惟實際上原告將系爭建築物一及系爭建築物二作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法。且稅捐處對於系爭建築物一及系爭建築物二是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建築物一至系爭建築物二為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。
（三）原處分1及原處分2無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
1.臺北市政府83年計畫案已明定系爭建築物一及系爭建築物二所在A9街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；臺北市政府92年計畫案亦明定A9街廓不准許住宅使用；嗣臺北市政府105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，關於系爭建築物一及系爭建築物二所在商業區不得為住宅使用，係於臺北市政府83年計畫案及臺北市政府92年計畫案即已規定，系爭建築物一及系爭建築物二分別於104年7月21日、96年6月25日登記為原告楊博鈞、梁國隆及劉素瓊所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
2.臺北市政府83年計畫案及臺北市政府92年計畫案已明定系爭建築物一及系爭建築物二所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且臺北市政府105年計畫案就此部分並無變更，故原告主張原處分1及原處分2違反法律不溯及既往原則，並非可採。
（四）原處分1及原處分2無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
1.被告為確認系爭建築物一及系爭建築物二之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
2.被告107年3月9日及107年3月1日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至系爭建築物二訪視時現場大門深鎖，總幹事表示對講機幫被告所屬人員聯絡，但無人在，無法簽名或簽章，又至系爭建築物一訪視時現場大門深鎖，總幹事表示對講機無人應，不能放被告所屬人員上去，無法簽名或蓋章；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物一及系爭建築物二未作為住宅使用之具體事證。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物一及系爭建築物二作為住宅使用，並無違誤。
3.稅捐處核定系爭建築物一及系爭建築物二按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建築物一及系爭建築物二領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物一及系爭建築物二之用途均無住宅，原告執此主張原處分1及原處分2違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
（五）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的之不同，分別就其建蔽率及容積率予以不同之規定，而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則。同法第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：
「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」是以，臺北巿政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區之使用管制程度，而頒行之「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」自屬於都市計畫法第79條所稱直轄市政府依本法所發布之命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物之使用違反使用管制之命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令之要件。亦即只要所有權人、使用人或管理人之行為態樣該當於都市計畫法第79條第1項其中之一構成要件，其違章行為即屬成立（最高行政法院104年度判字第373號判決意旨參照）。次按都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：……在直轄市為直轄市政府……。」次按臺北市政府以104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關。原告主張：被告實不具作成原處分之權源云云，不足採信。
（二）次按臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……。」
（三）又按臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如附表所示。」乃係臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額以及管制行為範圍內，針對大彎北段商業區作住宅使用違規事件所作成，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、以及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為三階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則及管制措施，為細節性、技術性之規定，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告據以裁罰以及作成管制處分，予以尊重。
（四）本院經核原處分1至原處分2並無違誤，玆分述如下：
1.經查：原告楊博鈞所有系爭建築物一、原告梁國隆及劉素瓊所有系爭建築物二，均坐落在臺北市○○區○○段○○○○○號土地上，此有系爭建築物一及系爭建築物二登記謄本附於原處分卷可參（見原處分卷2第9頁至第15頁）。依臺北市政府83年計畫案，明定街廓編號A9區均係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A9區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，此有臺北市政府83年計畫案附於原處分卷可參（見原處分卷2第19頁、第22頁）。而系爭建築物一及系爭建築物二所坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地，即係位於街廓編號A9區，此有系爭建築物一及系爭建築物二坐落臺北市○○區○○段○○○○○號土地之土地○○○區○街廓編號對照圖附於原處分卷可參（見原處分卷2第25頁至第26頁），故系爭建築物一及系爭建築物二確實不得供住宅使用。
2.次查：臺北市政府92年計畫案明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」此有臺北市政府92年計畫案附於原處分卷可參（見原處分卷2第30頁）。又臺北市政府105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建築物一及系爭建築物二所在A9街廓不得供住宅使用之規定，明定「（四）本計晝區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」，此有臺北市政府105年計畫案附於原處分卷可參（見原處分卷2第52頁）。且系爭建築物一及系爭建築物二坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」等語，此有系爭建築物一及系爭建築物二坐落土地臺北市○○區○○段○○○○○號土地之都市計畫使用分區圖附於原處分卷可參（見原處分卷2第59頁)。
3.承上，原告分別為系爭建築物一及系爭建築物二之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之狀態保持義務，當然更不得以自己之行為，從事違法之使用。原告違背該等義務，將坐落商業區之系爭建築物一及系爭建築物二充為自用住宅使用，核為故意違反商業區管制法令行為。
4.從而，系爭建築物一及系爭建築物二確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之臺北巿政府83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍內建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形，被告依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點規定，以原處分1及原處分2各處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
（五）原告雖主張：本件實為違法性認識錯誤，都巿計畫法第79條等規定對人民所為之規制，也並無任何期待可能性可言；又原處分1及原處分2違反信賴保護原則，依法應予撤銷云云。惟查：
1.按司法院大法官釋字第525號解釋：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第一百十九條、第一百二十條及第一百二十六條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」亦即，按上開司法院釋字第525號解釋，信賴保護原則之主張，須符合：(1)信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。(2)信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。(3)信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形等要件（最高行政法院106年度判字第427號判決意旨參照）。
2.經查：本件被告於107年11月29日作成原處分1前（見原處分卷1第51頁），業以106年5月11日北市都築字第10633898500號函（見原處分卷1第29頁至第31頁）通知原告楊博鈞；本件被告於107年11月27日作成原處分2前（見原處分卷1第85頁），業以106年5月9日北市都築字第10633139500號函（見原處分卷1第57頁至第59頁）通知原告梁國隆及劉素瓊，系爭建築物一及系爭建築物二所在土地使用分區都市計畫書規定不得作住宅使用等情，自斯時起，原告即明知系爭建築物一及系爭建築物二坐落商業區，不得為自用住宅使用，但仍持續為自用住宅使用，其具有違章故意，乃為灼然。至於土地登記資訊旨在安定私法物權秩序，而地價稅以土地地上房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，與都市計畫管制內容要屬無涉。系爭建築物一及系爭建築物二是否應受都市計畫管制，本無從就土地登記或地價稅所顯示之資訊判斷，都市計畫主管機關或地政機關均無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於土地登記資訊，轉載於不動產物權證明書狀之公法上義務；而稅務機關也無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能。原告以土地所有權狀及土地登記簿上並未註記商業區或不得供住宅使用之資訊，又以稅務機關就其自行申請核定之自用住宅稅率為詞，脫免其故意違反都市計畫法之違規行為之主觀責任，要屬無由。
3.次查：被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建築物一及系爭建築物二作為住宅使用之信賴基礎。至原告所稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，揆諸前揭說明，不得作為信賴基礎，足見原告此部分之主張，並不符合信賴保護原則之要件。
4.又查：原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，惟實際上原告將系爭建築物一及系爭建築物二作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法；又稅捐處對於系爭建築物一及系爭建築物二是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對系爭建築物一及系爭建築物二為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。
5.再查：建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，此有系爭建築物一及系爭建築物二使用執照存根附於原處分卷可參（見原處分卷2第74頁中段「建築物概要」用途部分之記載），原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字乙節，然法律已有明確規定之事項，原告本即應遵守，而非須被告處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。至被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告等人應遵守規定，而非法規之變動，顯與信賴保護原則無涉。
6.另查：本件原處分1及原處分2係就原告違反都市計畫之使用裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
7.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（六）原告又主張：原處分違反法律不溯及既往原則，依法應予撤銷云云。惟查：
1.按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前已發生事件，原則上不得適用。所謂事件，係指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂發生，係指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設法律有溯及適用之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力，或設限制新法於生效後適用範圍之特別規定，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577號及釋字第620號解釋理由書參照）。
2.經查：本件個案情節與司法院釋字第574號及第620號解釋均無涉，亦即，原告並無司法院釋字574號解釋所指已取得合法權益而生合理信賴之情形；又司法院釋字620號解釋係指新法生效前已終結之事實或法律關係，不能以新法溯及適用已終結之事實或法律關係，此與本件原告所有系爭建築物迄今仍為非法使用事實有別。
3.次查：臺北市政府83年計畫案已明定系爭建築物一及系爭建築物二所在A9街廓係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用（見原處分卷2第19頁、第22頁）；92年計畫案亦明定A9街廓不准許住宅使用（見原處分卷2第30頁)；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容（見原處分卷2第52頁之對照表）。因此，關於系爭建築物一及系爭建築物二所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建築物一及系爭建築物二分別於104年7月21日登記為原告楊博鈞、原告梁國隆及劉素瓊所有後(見原處分卷2第11頁、第13頁、第15頁「建物所有權部」之記載），自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
4.至原告稱大彎北段地區商業宅買賣之時點落於95年到100年之間，105年計畫案屬新法規範，作為裁罰理由與法令依據有違法律不溯及既往原則乙節。查：臺北市政府83年計畫案及92年計畫案已明定系爭建築物一及系爭建築物二所在商業區係供一般商業使用，不准許作住宅使用，且105年計畫案就此部分並無變更，業如前述，被告於106年間查得系爭建築物一及系爭建築物二係按住家用稅率課徵房屋稅，原告將系爭建築物一及系爭建築物二作為住宅使用之事實狀態尚未終結。因此，被告依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則第5點等規定，以原處分1及原處分2各處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，與法律不潮及既往無涉，亦未違反法治國原則。
5.綜上，足見原告此部分之主張，洵非可採。
（七）原告復主張：原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則等，依法應予撤銷云云。惟查：
1.按內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋略以：「……有關違反都市計畫土地使用分區管制規定時，都市計畫主管機關之稽查方式，都市計畫法並無明文。……應依據行政程序法第36條至第42條調查事實及證據，於作處分或其他行政行為時，依行政程序法第43條斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽……例如建築物使用執照、土地與房屋課稅、公司或工廠或營利事業登記，及其他足勘（按：應為堪）佐證之資料等，預為研判是否違反都市計畫書土地使用分區管制或臺北市土地使用分區管制自治條例之規定，並評估是否有進入住宅空間之必要性。如經評估確有進入住宅空間之必要，請依行政程序法第42條規定：『行政機關為瞭解事實真相，得實施勘驗。勘驗時應通知當事人到場。』辦理，並應注意正當程序及建築物所有權人、使用人或管理人之意願後，始進入該等空間稽查，以避免產生爭議。」次按法務部103年10月27日法律字第10303512490號函釋略以：「主旨：有關臺北市政府函詢違規住宅查察流程涉及行政程序法第42條規定疑義……。說明：……三、……行政機關對於應依職權調查之事實，負有調查義務，且應依各種合法取得之證據資料認定事實，作成行政決定……。是以，縱因建築物使用人、管理人或所有權人以維護私領域為理由，拒絕稽查而未能進入該私人領域調查，倘依其他所查事實及證據，已足證明違反法令之事實存在，仍得據以裁處行政罰……。」
2.經查：被告為確認系爭建築物一及系爭建築物二之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都市計畫法未有相關規定，然依上開內政部函釋之意旨，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
3.次查：依被告107年3月9日、107年3月1日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬人員至原告梁國隆及劉素瓊系爭建築物二訪視時現場大門深鎖，總幹事表示已用對講機幫被告所屬人員聯絡，但無人在，無法簽名或蓋章；又至原告楊博鈞系爭建築物一訪視時現場大門深鎖，總幹事表示對講機無人應，不能放被告所屬人員上去，無法簽名或蓋章（見原處分卷1第39頁至第40頁、第71頁至第72頁）；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建築物一及系爭建築物二未作為住宅使用之具體事證，故被告係斟酌其調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建築物一及系爭建築物二作為住宅使用，經核於法並無不合。
4.又查：被告已通知原告楊博鈞、梁國隆及劉素瓊（見原處分卷1第35頁至第36頁、第65頁至第68頁），將於107年3月9日、107年3月1日派員至系爭建築物一及系爭建築物二現場會勘。依送達證書影本所示，該函係於會勘日前已送達（見原處分卷1第37頁、第81頁至第82頁）故原告主張並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。
5.再查：依「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」第5點規定，因原告所有系爭建築物一及系爭建築物二面積分別為52.17、48.45平方公尺，屬級距二（見原處分卷2第11頁、第13頁、第15頁）。是被告依都市計畫法第79條第1項前段及「臺北市○○區○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」等規定，以原處分1至原處分2各處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則無違。
6.另原告稱都市計畫法第79條並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告亦屬違法云云。查：臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。又都市計畫法第79條第1項前段規定之罰鍰金額為6萬元以上30萬元以下，原處分1至原處分2裁處6萬元罰鍰，並無原告所稱以較高金額裁罰之情形。
7.至稅捐處核定系爭建築物一及系爭建築物二按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事。況系爭建築物一及系爭建築物二領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建築物一及系爭建築物二之用途均無住宅（見原處分卷2第74頁中段「建築物概要」用途部分），原告執此主張原處分1及原處分2違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
8.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（八）原告另主張：原處分1及原處分2違反明確性原則云云。惟查：
1.按行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，固據行政程序法第96條第1項第2款定有明文。
但觀諸前開規定之目的，在使行政處分之相對人及利害關係人得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由等等鉅細靡遺予以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違反（最高行政法院100年度判字第2175號判決意旨參照）。
2.經查：本院觀諸原處分1及原處分2所記載之內容（見原處分卷1第51頁至第54頁、第85頁至第88頁），原處分1及原處分2均已載明受處分人（即原告）、處分內容、違反事項、違反法令之依據，已足使原告瞭解違反事項及其依據之法令，揆諸前揭最高行政法院判決意旨，尚難謂原處分1及原處分2欠缺明確性，而有違反行政程序法第5條及第96條第1項第2款規定之情形。
3.綜上，足見原告此部分之主張，並非可採。
（九）原告末主張：原告買受使用系爭建築物一、系爭建築物二之行為，係延續建商所規劃建造之建物格局、設備等。則自原告買受系爭建築物一、系爭建築物二使用後，已逾越3年裁處時效，原處分1、原處分2當屬違法云云。惟查：
1.按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。」「前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第1項、第2項定有明文。準此，行政罰之裁處權時效之起算，自違反行政法上義務之行為終了時起算。而違法狀態之繼續係指行為完成構成要件後，繼續維持其事實上效果，故於行為完成時起算時效。是違法狀態如尚在存續中，其不作為即仍繼續中，自得依其未盡改善義務時之法律予以處罰。且依行政罰法第27條第2項之規定，行政罰之裁處權，其時效期間係自違反行政法上義務之行為終了時起算，則違反改善義務之不作為，因違法狀態尚存續中而行為未終了，自無裁處權已罹於時效消滅可言。
2.經查：原告為系爭建築物一及系爭建築物二之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建築物一及系爭建築二之違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，揆諸前揭說明，被告之裁處權並未罹於時效消滅。
3.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分1及原處分2，均無違誤，訴願決定1至訴願決定2遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 吳俊螢法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 11 月 28 日
書記官 陳可欣