臺北高等行政法院裁定
108年度訴字第794號原 告 李連將訴訟代理人 侯雪芬 律師
柳慧謙 律師（兼送達代收人）被 告 行政院農業委員會林務局新竹林區管理處代 表 人 夏榮生（處長）住同上訴訟代理人 戴竹君上列當事人間申租公有土地事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送至臺灣新竹地方法院。
理 由
一、本件被告代表人原為林澔貞，訴訟中變更為夏榮生，業據被告新任代表人夏榮生提出承受訴訟狀聲明承受訴訟（本院第315至321頁），核無不合，合先敘明。
二、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第12條之2第2項定有明文。次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」為行政訴訟法第2條所明定。準此，得提起行政訴訟請求救濟者，限於公法上爭議，至私法上爭議，則非屬行政法院權限之事件。又「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判，各有所司，不容混淆。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」亦經司法院釋字第448號解釋在案，足徵行政訴訟程序，乃國家司法機關用以解決當事人間關於公法上之爭議所施行之程序，倘非屬公法上爭議事件，行政法院自無審判權。
三、緣原告前就新北市○○區○○段詩朗小段87地號內、面積0.0225公頃土地（下稱系爭土地），與被告於民國103年7月24日簽訂國有森林用地暫准租用契約書（契約編號72065，租賃期間自98年7月1日起至107年6月30日止，下稱系爭租約），嗣因被告認原告違反系爭租約約定，擅自拆除原有房屋屋頂、牆壁、部分梁柱及增建，乃於105年9月30日終止系爭租約。原告於107年12月25日向被告申請續租系爭土地，案經被告以108年1月3日竹烏政字第1082380034號函（下稱系爭函1）復原告略以，系爭租約於105年9月30日終止，不再放租，自無從申請續租等語；原告另以其原有租賃期限屆滿未逾6個月為由，於107年12月27日向被告申請依國有財產法第42條第1項第1款及國有非公用不動產出租管理辦法第17條第1款規定逕予出租系爭土地予原告，案經被告以108年1月8日竹政字第1082100004號函（下稱系爭函2，與系爭函1合稱系爭函）復原告略以，被告轄管土地屬國有財產法第4條所列之「公用財產」，非屬「非公用財產」範疇，原告申請書所引用法令均明揭為「非公用財產」，被告轄管土地自無適用之餘地等語。原告再以其為系爭土地之改良建物原始建造人之繼受人並自65年間即持續實際使用為由，於108年1月16日向被告申請依國有財產法第42條第1項第2款及國有非公用不動產出租管理辦法第17條第2款規定逕予出租系爭土地予原告，案經被告以108年2月1日竹政字第1082101028號函（下稱系爭函3）復原告略以，系爭土地登記為行政院農業委員會（下稱農委會）林務局，屬公用財產，無適用非公用財產法之餘地，且系爭土地使用地類別為林業用地，國有林地應由林務機關管理，無變更為非公用財產規定之適用等語。原告先就系爭函不服，提起訴願，經農委會108年4月18日農訴字第1080705541號訴願決定不受理（下稱訴願決定1），遂於同年6月12日提起本件行政訴訟，且對系爭函3亦有不服，另提起訴願，經農委會108年6月14日農訴字第1080710152號訴願決定不受理（下稱訴願決定2），原告仍未甘服，乃於本院準備程序中，就此部分予以追加起訴，並經被告當庭表示對此追加之訴沒有意見。
四、本件原告起訴主張略以：被告出租系爭土地係依「台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」，系爭租約雖未引用國有林地濫墾地補辦清理作業要點（下稱濫墾地作業要點）作為出租依據，惟觀諸其內容可知，系爭租約性質與濫墾地作業要點適用對象並無差異，原告申請續租時，被告尚須審認原告申請續租是否違反林地之永續經營或國土保安等重大公益，依司法院釋字第695號解釋意旨，被告決定系爭租約之續約或放租與否係公權力之行使，得為行政訴訟之標的。原告就系爭土地之地上物多次向被告申請修繕，均經被告同意，卻於原告施作後，指摘原告有違規增建、新建等違反系爭租約情事，並以此為由終止系爭租約，悖於誠信原則，原告對被告否准續租之系爭函難以接受等語。並求為判決：⒈系爭函及訴願決定1均撤銷。⒉被告應作成將系爭土地放租予原告之行政處分。嗣於本院108年8月20日準備程序時，原告將原訴之聲明第2項變更調整成為第2項及第3項：「⒉被告對原告107年12月25日之申請案，應作成將系爭土地續租予原告之行政處分。⒊被告對原告107年12月27日之申請案，應作成將系爭土地放租予原告之行政處分。」另追加其訴之聲明為：「⒈訴願決定2及系爭函3均撤銷。⒉被告對原告108年1月16日之申請案，應作成將系爭土地放租予原告之行政處分。」
五、本院查：㈠按「官署依據法令管理公有財產，雖係基於公法處理公務，
但其與人民間就該項公有財產所發生之租賃關係，則仍屬私法上之契約關係。人民與官署因租用公有土地所發生爭執，屬於私權之糾紛，非行政爭訟所能解決。而官署基於私法關係所為之意思通知，亦屬私法上之行為，不得視為基於公法上權力服從關係所為之處分，而對之為行政爭訟。」「公有林地之租賃，純屬私權關係，人民因行政官署出租林地，而發生私法關係之爭執者，自屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理解決，不得依行政爭訟程序以求救濟。」「訴願之提起，限於人民因官署之處分違法或不當而損害其權利或利益者始得為之。行政訴訟之提起，尤應以處分違法而損害其權利者為限。若人民對於普通法院所為之民事裁判有所不服，僅得依法定程序向上級管轄法院提起上訴或抗告，不得依行政爭訟方法提起訴願及行政訴訟。」改制前行政法院53年判字第234號、59年判字第165號及55年裁字第28號迭有判例可資參照（依據108年1月4日修正，108年7月4日施行之行政法院組織法第16條之1第2項，其效力與未經選編為判例之最高行政法院裁判相同）。又按觀之司法院釋字第695號解釋「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據濫墾地作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」之意旨可知，並非所有各林管處與人民訂立之租賃契約及續約事宜，皆由行政法院管轄，僅有依據濫墾地作業要點訂立之租約方由行政法院管轄，改制前行政法院53年判字第234號、59年判字第165號、60年判字第107號等判例，既未經司法院大法官宣告停止適用，亦未曾經最高行政法院庭長法官聯席會議決議（或經最高行政法院大法庭裁判）不再援用，則與上開司法院解釋不衝突之部分，自仍繼續有效（最高行政法院101年度裁字第1663號裁定參照）。
㈡經查，系爭土地為被告所從屬之農委會林務局經管之國有土
地，使用分區為森林區，使用地類別為林業用地，此有土地建物查詢資料在卷可稽（本院卷第295頁）；系爭土地係原經林務局65年3月18日林政字第11629號函准承租之國有林地，亦有被告提出該函及系爭租約序文所載存卷可查（本院卷第293頁及第298頁）。而原告與被告係於103年7月24日始簽訂系爭租約，約定租賃期間自98年7月1日至107年6月30日止計9年、承租範圍為系爭土地內面積0.0225公頃，此為兩造所不爭執，並有系爭租約在卷可憑（本院卷第31至34頁），堪信為真實。另觀諸被告提出之定約紀錄（本院卷第307頁）可知，系爭土地於65年3月18日之承租人原為訴外人黃福亮，歷經多次換約，迄於102年10月1日換約後之承租代表人為訴外人黃慶淋，迄於103年7月4日被告以竹政字第1032212754號函准轉讓予原告續租。而觀之系爭租約內容即可知，原告與被告間就系爭土地曾有「定期租賃關係」存在，雙方之權利義務已於該租約中明文約定，該租賃關係除於期限屆滿時消滅外，被告於租賃期限屆滿前，亦得依約終止契約（例如：第9條明文約定：「承租人非經出租機關之核准，不得將其承租地內之房屋進行改建、增建、擴建或其他變動等行為，否則出租機關得終止租約收回林地」）至明。再者，被告係於系爭租約屆滿前之105年11月22日，寄發新竹英明街郵局第000702號存證信函，先期通知原告將依系爭租約第9條約定終止租約，有該存證信函在卷可考（本院卷第47至48頁）。依此可知，被告係於系爭租約期限屆至前，即經先期通知而終止系爭租約，亦堪認定屬實。
㈢又按農委會係為清理58年5月27日台灣省政府農秘字第35876
號令公告「台灣省國有林事業區內濫墾地清理計畫」遺漏尚未完成清理之舊有濫墾地，而於97年4月23日特訂定濫墾地作業要點，且該要點之實施期限為2年（參濫墾地作業要點第1點及第7點後段）。而系爭租約第3條係明文約定：「租賃期間自民國98年7月1日起至民國107年6月30日止計9年，租期屆滿時承租人若須繼續使用林地，應於租期屆滿前1個月內檢具有關證件提出申請續約，並應另訂新書面契約，逾期視同放棄續租，應即無條件植生覆蓋，由出租機關收回林地。」依此可知，系爭租約縱係被告就系爭土地依濫墾地作業要點規定而與原承租人補辦清理訂約，惟訂約後之續約事宜，即屬是否符合前揭系爭租約約定，並無適用濫墾地作業要點規定之問題。況查，原告係於107年12月25日以系爭租約租期屆滿而因故延誤辦理續約手續為由，向被告申請補辦續租系爭土地（申請續約起迄日期：107年7月1日起至116年6月30日止），此有原告於107年12月25日出具之申請書在卷可稽（本院卷第71頁）；被告於108年1月3日以系爭函1復原告稱系爭租約業已於105年9月30日終止，不再放租，自無從申請續租等情，亦有系爭函1存卷足憑（本院卷第73頁）。
據上，足認原告係向被告提出成立租賃契約之要約，而被告係以系爭函1為拒絕該要約之意思表示，雙方立於平等地位，同受私法之支配，原告並非依據濫墾地作業要點相關規定向被告申請訂約，而被告亦非依據濫墾地作業要點相關規定為准否之決定。則原告於系爭租約租期屆至之後，是否仍有權利要求被告同意繼續與其成立租賃關係？被告是否有義務繼續出租系爭土地？核屬原告與被告間因私法上契約關係所衍生之私權糾紛，並不涉及公權力之行使，亦與人民公法上權利義務之實現無關，並非因公法關係所生之爭議，是原告應向民事法院尋求救濟，行政法院並無受理訴訟之權限。
㈣再查，觀之原告於107年12月27日所出具申請書（本院卷第7
5至76頁），其上載明主旨係申請被告逕予出租系爭土地予原告，並於說明欄敘及其係依據國有財產法第42條第1項第1款及國有非公用不動產出租管理辦法第16條規定辦理等語；而被告以系爭函2（本院卷第77頁）復原告上開申請時，僅陳稱其轄管土地屬國有財產法第4條所列之「公用財產」，非屬「非公用財產」範疇，上開申請書所引用法令均明揭為「非公用財產」，於被告轄管土地自無適用之餘地等語。復觀諸原告於108年1月16日所出具申請書（本院卷第189至190頁），其上所載主旨重申係申請被告逕予出租系爭土地予原告，並於說明欄中提及其係依據國有財產法第42條第1項第1款及國有非公用不動產出租管理辦法第16條規定辦理，並主張系爭土地為國有財產法第4條第2項所定之非公用財產，及其為系爭土地之改良建物原始建造人繼受人並自65年間即已持續實際使用迄今，依國有財產法第42條第1項第2款及國有非公用不動產出租管理辦法第17條第2款規定，申請被告逕予出租系爭土地予原告等語；而被告以系爭函3（本院卷第187頁）復原告時，係陳明依國有財產法第12條規定，非公用財產之管理機關應為財政部國有財產署，另依同法第11條規定，公用財產以各直接使用機關為管理機關，系爭土地之管理機關既登記為農委會林務局，屬公用財產，自無適用非公用財產法規之餘地等語。基上可知，原告上開申請亦均非依據濫墾地作業要點而向被告申請訂立租地契約，被告亦均非依據濫墾地作業要點而為准否之決定。是以，原告主張系爭租約性質與濫墾地作業要點適用對象並無差異，本件為公權力行使云云，純屬其一己主觀之法律見解，自無可採。從而，本件原告要求租用系爭公有土地，管理系爭土地之被告拒絕原告此項要約之意思通知，並無特定行政目的，亦不具強烈公益色彩，與一般私人間土地出租事件之本質尚無不同，既不得認為行政處分，不問其形式如何，原告要不得對之提起行政爭訟，係屬民事範圍，依法應由普通司法機關受理解決，不得依行政爭訟程序以求救濟，行政法院並無受理訴訟之權限。
六、綜上，原告申請續租或承租系爭土地，至多僅屬私法上租賃契約之要約，系爭函及系爭函3均為要約拒絕，並非被告為行使公權力對外發生法律上效果之單方行為，自非行政處分，本件既屬私權爭執，應由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟之權限。另按民事訴訟法第2條第1項規定：「對於公法人之訴訟，由其公務所所在地之法院管轄；其以中央或地方機關為被告時，由該機關所在地之法院管轄。」第10條第2項規定：「其他因不動產涉訟者，得由不動產所在地之法院管轄。」而因本件訴訟係原告請求被告為承諾出租之意思表示，屬債法上之關係，而非不動產物權之訟爭，不在專屬管轄之列，但屬因不動產涉訟而得由不動產所在地之法院管轄，故被告機關所在地及系爭土地所在地之法院均有管轄權，惟原告既認本件訴訟應由行政法院審判，自無可能對於應由何民事法院管轄，予以指定。本院審酌被告機關所在地在新竹市，且原告前為確認其與被告間租賃關係存在之民事訴訟事件，係選擇向臺灣新竹地方法院提起（見本院卷第49至67頁之原證7該法院106年度竹簡字第96號民事簡易判決），爰將本件訴訟移送於有受理訴訟權限之臺灣新竹地方法院審理，依行政訴訟法第12條之2第2項規定，裁定如主文。中 華 民 國 110 年 6 月 3 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 魏式瑜法 官 林淑婷上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 110 年 6 月 7 日
書記官 黃玉鈴