臺北高等行政法院判決
108年度訴字第722號109年2月13日辯論終結原 告 陳佛賜被 告 新北市汐止區公所代 表 人 陳健民（區長）訴訟代理人 邱俊傑 律師被 告 新北市政府工務局代 表 人 詹榮鋒（局長）訴訟代理人 林聖偉
陳啟聰甘展安被 告 新北市政府地政局代 表 人 康秋桂（局長）訴訟代理人 陳玟君
黃文志李欣錡上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項：原告起訴後，被告新北市政府工務局之代表人已由朱惕之變更為詹榮鋒，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第545頁），核無不合，先予敘明。
貳、實體事項：
一、事實概要：緣被繼承人陳鍋生（下稱陳鍋生）共有坐落新北市○○區○○段橫科小段466-4、504-3、547地號土地（重測後為福興段1253、1189、1218地號，權利範圍3分之1），及同小段468-1地號土地（重測後為福興段1157地號，與前3筆土地合稱系爭土地），經訴外人陳春美等3人於系爭土地上建築建物，訴外人陳春美等3人並於民國69年8月提出系爭土地共有人之土地使用同意書，向原汐止鎮公所申請建造執照，嗣經原汐止鎮公所核發69北縣汐建財字第13733號建造執照（下稱原處分1），於建築工程完竣後，再於70年8月間，向原汐止鎮公所申請求核發使用執照，嗣經原汐止鎮公所核發70北縣汐建財字第13902號使用執照（下稱原處分2）。
72年間由起造人陳民雄等人（與訴外人陳春美等3人合稱起造人）檢具包括陳鍋生在內之系爭土地所有權人出具之土地使用權同意書（與上開土地使用權同意書合稱系爭使用同意書），以系爭土地為建築基地向被告申請建造執照及使用執照，經被告新北市政府工務局核發72汐建字第1956號建造執照（下稱原處分3）、74汐使字第503號使用執照（下稱原處分4）、72汐建字第067號建造執照（下稱原處分5，與原處分1、原處分3合稱系爭建造執照）、72汐使字第2274號使用執照（下稱原處分6，與原處分2、原處分4合稱系爭使用執照）。另系爭466-4、504-3、547土地於70年間由他共有人檢附全體土地所有權人同意書申請非都市土地使用編定變更，並經原臺北縣政府71年12月27日北府地四字第309836號函（下稱原處分7）核准變更編定為丙種建築用地；另系爭468-1土地因70年公告編定時已存有建物，由原臺北縣汐止地政事務所受理地目變更申請，並依規定報府辦理更正編定，經原臺北縣政府審查符合省頒處理非都市土地使用編定後異動更正說明之規定，於72年9月22日北府地四字第283834號函（下稱原處分8）准予更正為丙種建築用地。原告為陳鍋生之繼承人，以陳鍋生早於24年間即已死亡，未出具系爭使用同意書，亦於71、72年間申請地目變更、原處分1-8（下合稱原處分）亦未送達當事人、上述起造人所提系爭土地使用同意書係屬偽造為由主張被告違法核發系爭建造執照，有重大明顯瑕疵，其後所據以核發之系爭使用執照亦有重大明顯瑕疵，致原告遭課地價稅，乃提起本件行政訴訟請求確認原處分無效，且被告須負連帶賠償責任。
二、本件原告主張：㈠依土地登記規則及建築法規定，應由系爭土地所有權人同意
，始得興建建物或提供土地權利證明，然陳鍋生於00年已死亡，無法提供系爭土地權利證明。被告違法核准變更地目、更正編定、核發系爭使用執照，為自始無效。被告違法核發系爭建造執照，使他人無權侵佔系爭土地，侵害原告及其他繼承人之財產權，構成侵佔之犯罪行為，其違法之原處分，應自始無效。且因陳鍋生早於原處分前去世，無法收受被告原處分，故原處分未送達，應自始無效。
㈡系爭土地原列為林業用地管制，並非建築用地，被告新北市
汐止區公所卻於核發原處分1.2之建造執照及使用執照，故自始無效。被告新北市政府地政局違法之原處分7核准變更地目、原處分8更正編定、及被告新北市政府工務局核發原處分4、6之使用執照，該處分違法，亦屬自始無效。為此依行政程序法第111條第4款、第7款確認原處分無效。
㈢為保障原告及其他繼承人對系爭土地之完整權益，不受他人
侵佔，原告有提起本件確認訴訟之訴訟利益。應解除原告等繼承人之就系爭土地免因違法行政處分所產生之地價稅義務及不合理之核算方式。稅捐稽徵機關依據被告違法原處分對原告等繼承人課徵地價稅，為不合法，應返還原告等繼承人已繳納稅款之損害賠償等語（本院卷第555頁）。並聲明：
⒈確認被告新北市汐止區公所原處分1、2無效。⒉確認被告新北市政府工務局原處分3、4、5、6無效。⒊確認被告新北市政府地政局原處分7、8無效。⒋被告應共同給付原告新臺幣330萬元。
三、被告新北市汐止區公所則以：㈠按地方制度法第87條之3第1項、建築法第25條第1項及第27
條規定，於前台北縣政府時期，凡鄉（鎮）公所轄下就建築法中關於建築執照等核發業務，原則上仍係由縣（市）政府之工務局為之，並非當然委由各轄區之鄉（鎮）公所辦理。則本件除原處分1、原處分2外，其餘處分均非係由被告汐止區公所作成。再者，改制前之台北縣及汐止鎮等機關之處分權限及其所生後續法律關係，均由合併改制後新北市概括承受，並以新北市政府為其自治管理機關，故原處分1、原處分2後續處理權限及法律關係，自應歸屬於被告新北市政府工務局。原告應以有權核發系爭執照之原處分機關為唯一被告始為被告適格。
㈡訴外人陳春美等3人係於69年8月間申請原處分1之建造執照
，其所提出系爭使用同意書，其上記載之日期為69年8月20日。依系爭土地謄本記載，登記日期為36年7月1日，土地登記原因為「總登記」，則立系爭使用同意書時尚未辦理繼承登記。由於系爭土地遲至106年以前尚未辦妥繼承登記，且系爭土地謄本於起造人申請原處分1、原處分2當時，仍記載陳鍋生為系爭547土地之共有人之一，就審查原處分1、2之公務人員而言，尚無法立即判定系爭使用同意書真偽，自難認屬重大明顯瑕疵。又原處分1、2歷經近40年，顯已逾訴請撤銷之期限，故原告訴請確認原處分1、2無效，顯無理由。
並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、被告新北市政府工務局則以：㈠被告新北市政府工務局（改制前為臺北縣政府建設局）核發
之系爭建造執照及系爭使用執照，係依原臺北縣汐止地政事務所核發之系爭土地登記簿及起造人陳民雄等人檢附系爭土地同意書等權利證明文件辦理形式審查。原處分3建築地點位於系爭468-1、504-3、547土地，依土地登記簿所示，所有權人為陳鍋生各持有3分之1，並檢具72年11月5日土地使用權同意書、73年8月30日土地使用權同意書。原處分4建築地點位於系爭466-4、504-3、547土地，依土地登記簿所示，所有權人為陳鍋生各持分3分之1，並檢具72年1月10日土地使用權同意書。依建築法第26條及內政部79年2月23日台內營字第778261號函意旨，有關土地所有權人與起造人之私權爭執，應循民事訴訟途徑解決。原處分3、4及後續據以核發之原處分5、6並無行政程序法第111條第4款、第7款規定情形，亦無一般人一望即知之重大明顯瑕疵，在其未經撤銷或因其他事由而失效者，其效力繼續存在，難認有原告主張原處分3、4、5、6具有該條所規定無效之情事。
㈡綜上，原告起訴確認原處分3、4、5、6無效，被告等並須負
連帶賠償責任實無理由，況上開處分所核發之執照自74年核發迄今，原告始提起本件國家賠償請求，亦顯逾國家賠償法第8條請求權時效。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、被告新北市政府地政局則以：㈠程序事項：
⒈原告前以107年8月15日追加起訴狀及108年2月14日言詞追
加被告新北市政府地政局為被告（下稱系爭追加之訴），今原告再次就非都市土地使用編定變更之原處分7、8無效一事提起訴訟，依行政訴訟法第107條第1項第7款規定屬已起訴之事件更行起訴。
⒉另訴外人陳玠臻前就原處分7效力向被告新北市政府地政
局提出申覆，申請重開行政程序，經新北市政府以101年5月17日北府地管字第1011758804號函復確認原處分7核准變更編定之行政處分仍屬有效，否准陳玠臻之請求，陳玠臻不服提起訴願，業經訴願決定駁回，再提起行政訴訟，分別經本院101年度訴字第1603號判決及最高行政法院102年度裁字第711號裁定駁回（下稱系爭確定判決）。依行政訴訟法第213條規定，訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力，遂原告之訴屬不合法，應以裁定駁回之。
㈡系爭468-1土地，因70年公告編定時已存有建物，原臺北縣
汐止地政事務所依據房屋稅繳納證明、門牌證明書等文件，以72年7月8日汐勘字第187號核准地目更正登記為「建」，該所並依72年2月19日修正之製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第7點第3款表六之規定，山坡地保育區經依法核准使用者，按使用現況辦理更正編定為丙種建築用地，嗣經原臺北縣政府審查符合上開處理非都市土地使用編定後異動更正說明第1點之規定，以原處分8依法核准更正編定，後經原臺灣省地政處72年9月29日七二地四字第43729號函同意備查，並依原臺北縣政府72年10月5日七二北府地四字第297347號函知原臺北縣汐止地政事務所，核屬依法有據。
㈢系爭466-4、504-3及547土地變更編定部分，係於71年間由
共有人陳民雄依內政部70年4月22日台（70）內地字第17367號令修正發布之非都市土地使用管制規則第9條附表2說明7規定，檢具原臺北縣政府工務局71年雜使字第045號雜項使用執照（即水土保持檢驗合格證明文件）及全體土地所有權人用印之同意書申請變更編定，經原臺北縣政府依申請人提供用印之同意書審查與土地登記簿所載之所有權人相符，並於現場會勘確認當時土地現況已整地完成，審認符合上開法令規定，故以原處分7核准變更編定之行政處分，上述變更編定及更正編定異動作業依處理非都市土地使用編定後異動更正說明規定，核准函均副知申請人知悉，嗣後縱使土地權屬移轉，亦不影響行政處分之效力。
㈣原臺北縣政府工務局71年核准之雜項使用執照，經原處分7
核准變更編定及原處分8核准更正編定後，陸續依法取得建築主管機關核發之系爭建造執照、系爭使用執照，現況已有2433建號等65筆辦竣建物登記之建物。故因系爭土地及坐落其上建物所有權人及他項權利人眾多，且所有權人皆因信賴政府之行政行為結果而以買賣等方式取得所有權或他項權利，實已有信賴利益之存在，為保護多數人之信賴利益，實不宜撤銷該行政處分，或令該處分無效；另原處分7、8業已作成近37年，就政府機關公信力之角度以觀，為求長年以來法秩序之安定和平，應維持原行政處分為妥，倘上開行政處分經確認判決無效確定，系爭土地之使用地類別回復為暫未編定用地（依非都市土地使用管制規則第7條規定，暫未編定用地適用林業用地之管制），與現況使用顯有未符，影響系爭土地及其上建物所有權人權益甚鉅。
㈤本案經原處分7及原處分8後，土地價值增加，其性質應屬授
益處分，並未對土地所有權人之權益產生損害或造成土地價值減損，亦未符合損害賠償要件。另依土地登記簿謄本所示，陳鍋生於編定異動當時仍持有系爭土地3分之1之持分，其土地所有權並未喪失，嗣於107年1月23日辦竣繼承登記，由原告等繼承人共同繼承，原告主張其權利遭受侵害，因屬私權爭執，應另循司法途徑尋求解決方為妥適。
㈥綜上所述，原處分7、8皆依法有據，並未有依行政程序法第
111條各款規定無效之情形，且系爭土地現況業興建多棟建物，實已無回復農用狀態之可能，故原告提起本件確認之訴，自難謂有即受確認判決之法律上利益，且上開處分均為已執行而無回復原狀之可能，應為法之所不許。並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
六、本院之判斷：㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立
之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」；「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段、第3項前段分別定有明文。本件原告主張其為陳鍋生之繼承人，陳鍋生早於24年間即已死亡，未出具系爭使用同意書，亦無申請地目更正登記、土地變更編定，乃提起本件行政訴訟請求確認原處分無效。則原處分是否無效，涉及原告主張系爭土地共有權之權利義務，是其起訴核有確認利益，先予敘明。
㈡次按行政程序法第111條規定：「行政處分有下列各款情形
之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」所謂無效之行政處分，係指行政行為雖有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、公益性，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。
㈢經查：
⒈原告主張原處分依行政程序法第111條第4款規定無效部分：
原告主張陳鍋生早於原處分前去世，起造人所提系爭土地使用同意書係屬偽造，原處分未送達陳鍋生而無效云云。
惟按行政程序法第111條第4款規定「所要求或許可之行為構成犯罪者」，係指行政處分要求或許可相對人之行為，構成犯罪，致為應受刑事制裁，而非指作成行政處分原因行為犯罪而言。經查被告新北市汐止區公所及被告新北市政府工務局依起造人檢附系爭土地同意書等權利證明文件辦理形式審查，並據以核發系爭建造執照及系爭使用執照，及被告新北市政府地政局所為原處分7、8等原處分並非要求或許可相對人之行為，構成犯罪，致為應受刑事制裁。原告主張起造人所提系爭土地使用同意書係屬偽造乙節，核係起造人之個人行為，並非行政處分要求或許可相對人之行為構成犯罪，致為應受刑事制裁。此外，原處分之申請人既非陳鍋生，原處分未送達陳鍋生，尚無構成犯罪之情事。是原告上開主張，亦不符行政程序法第111條第4款所定無效事由。
⒉原告主張原處分依行政程序法第111條第7款規定無效部分：
⑴行政處分是否具有重大明顯之瑕疵，並非依當事人之主
觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。易言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效（參照最高行政法院108年度判字第459號判決意旨即採相同見解）。
⑵被告新北市汐止區公所、被告新北市政府工務局系爭建
造執照及系爭使用執照核發時，依系爭土地登記簿之登記內容，登記日期為36年7月1日，土地登記原因為「總登記」，陳鍋生仍登記為系爭土地之共有人之一等情，有系爭土地登記簿1份在卷可按（本院卷第185頁、第344-359頁）。
⑶至系爭466-4、504-3及547土地變更編定部分，乃於71
年間由共有人陳民雄依內政部70年4月22日台（70）內地字第17367號令修正發布之非都市土地使用管制規則第9條附表2說明7規定，檢具原臺北縣政府工務局71年雜使字第045號雜項使用執照（即水土保持檢驗合格證明文件）及全體土地所有權人用印之同意書申請變更編定，經原臺北縣政府依申請人提供用印之同意書審查與土地登記簿所載之所有權人相符，並於現場會勘確認當時土地現況已整地完成，審認符合上開法令規定，故以原處分7核准變更編定之行政處分等情，並有原臺北縣政府71年12月27日北府地四字第309836號函及相關附件資料、系爭466-4、504-3及547土地登記謄本在卷足徵（本院卷第63-71頁、臺灣士林地方法院卷第19-21頁，下稱士院卷）。又系爭468-1土地因70年公告編定時已存有建物，原臺北縣汐止地政事務所依據房屋稅繳納證明、門牌證明書等文件，以72年7月8日汐勘字第187號核准地目更正登記為「建」，該所並依72年2月19日修正之製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第7點第3款表六之規定，山坡地保育區經依法核准使用者，按使用現況辦理更正編定為丙種建築用地，嗣經原臺北縣政府審查符合上開處理非都市土地使用編定後異動更正說明第1點之規定，以原處分8依法核准更正編定，後經原臺灣省地政處72年9月29日七二地四字第43729號函同意備查，並依原臺北縣政府72年10月5日七二北府地四字第297347號函知原臺北縣汐止地政事務所等情，有原臺北縣政府72年9月22日北府地四字第283834號函及相關附件資料、原臺北縣政府72年10月5日北府地四字第297347號函、系爭468-1土地登記謄本在卷足憑（本院卷第73-77頁、第121頁、士院卷第18頁）。
⑷綜上，被告新北市汐止區公所及被告新北市政府工務局
依起造人檢附系爭土地同意書等權利證明文件辦理形式審查，並據以核發系爭建造執照及系爭使用執照，及被告新北市政府地政局所為原處分7、8，依一般具有合理判斷能力者之認識能力觀之，均未有重大且「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，即不符行政程序法第111條第7款所定無效事由。揆諸前揭規定及最高行政法院判決意旨，基於維持法安定性之必要，不令原處分無效。故原告訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。
㈣又按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程
序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟利益，蓋因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定的前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範，否則即不符基於訴訟經濟之考量而令其合併提起之立法目的。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。經查，原告訴請確認原處分無效部分，既為無理由，揆諸前揭規定及說明，原告依行政訴訟法第7條規定，合併提起請求被告損害賠償，共同給付原告330萬元即乏所據，應予駁回。
㈤末查，被告雖抗辯原告前提起系爭追加之訴，本件重複主張
原處分7、8無效提起訴訟，屬已起訴之事件更行起訴；另原處分7效力業據系爭確定判決確定，原告之訴屬不合法云云。惟系爭追加之訴業據本院裁定駁回追加之聲明等情，有本院108年度訴字第130號裁定在卷可佐，故本件自無重複起訴之情形。至系爭確定判決之當事人為陳玠臻，訴訟標的為行政程序法第128條第1項規定之行政程序之重開等情，亦有系爭確定判決在卷足參（本院卷第157-175頁），系爭確定判決之當事人與訴訟標的既與本件均有不同，且本件訴訟標的為行政程序法第111條第4款、第7款，自非為系爭確定判決效力所及之不合法情形。
七、綜上，原告主張各節，均無可採，原處分並無行政程序法第111條第4款、第7款所定無效之情形。原告仍執前詞，訴請確認原處分無效，並請求被告給付原告330萬元，均為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院斟酌後，與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳法 官 黃 莉 莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
書記官 鄭 聚 恩