臺北高等行政法院判決
108年度訴字第733號110年8月19日辯論終結原 告 彭景華被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平（局長）訴訟代理人 陳錦豪
吳妙惠吳偉銓（兼送達代收人）上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國
108 年4月8日府訴二字第1086101351號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠被告臺北市政府都市發展局代表人原為黃景茂，於訴訟進行
中變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷第209頁至第211頁），核無不合，應予准許。
㈡又原告彭景華經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行
政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請（本院卷第233 頁），由其一造辯論而為裁判。
二、事實概要：㈠原告所有坐落臺北市○○區○○段96之3 地號土地（下稱系
爭土地）、門牌號碼臺北市○○區○○○路○○巷○○號0樓建築物（主要建物面積107.67平方公尺，下稱系爭建物），領有民國96年3月14日96使字第0099號使用執照，位於都市計畫商業區。依臺北市政府83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，以及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月24日北市都築字第10633926700號函（下稱106年5月24日函）通知原告略以：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語。
㈡因系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，被告乃以107年2月
14日北市都築字第10731752800號函（下稱107 年2月14日函）通知原告將於107年3月12日派員至現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據等語。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年3 月20日北市都築字第10731759200號函（下稱107年3月20日函）通知原告檢附具體事證並陳述意見。嗣被告審認原告未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法（按：因應「地方制度法」制定，以及陽明山管理局已降編為陽明山管理處，都市計畫法於110年5月26日修正時，將部分條文中關於「局」之相關文字予以刪除。以下涉及此次修正之條文者，均冠以「修正前」）第79條第1 項前段（下稱系爭規定）及「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第七十九條第一項裁處作業原則」（下稱裁處作業原則），以107年11月30日北市都築字第10760417101號裁處書，處原告新臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限於文到次日起9 個月內停止違規使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，復經臺北市政府以108年4月8日府訴二字第1086101
351 號訴願決定書駁回其訴願。原告仍不服，乃提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：㈠被告依系爭規定、裁處作業原則作為原處分之裁處依據，於法未合：
⒈裁處作業原則法律上性質定位不明，卻足以限制人民之自
由權利，違反憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款之規定，原處分以之為裁處依據，自應予以撤銷。再者，系爭規定並無級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰，亦屬違法。
⒉被告以系爭規定為依據作成原處分，然該規定與臺北市土
地使用分區管制自治條例（下稱分區管制自治條例）有所齟齬，因分區管制自治條例係以負面表列方式列出不許可之用途，並未見有何商業區不允許作為住宅使用之規定，原告自無違法。
⒊依臺北市都市計畫施行自治條例（下稱都計施行自治條例
）第21條規定：「都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用外，並依下列規定處理之：…。」原告的行為，是遵照該規定的。
㈡原處分違反信賴保護原則：
⒈原告購買系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄本及建
物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，81年5月19日府工都字第8103112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」（下稱81年計畫案），內文亦無不得作住宅使用之文字限制，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護。被告係於106 年9月7日為預備開罰做準備，始於系爭建物之使用執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣，其疏失違法之處表露無遺。
⒉原告前之所以申請變更為住家用稅率，實係因稅捐處之法
令宣導說明，非原告本即計畫申請變更；且原告申請變更後，稅捐處不僅未告知系爭建物所在區域有不得作為住宅使用之限制，甚至積極地同意原告依法變更，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。
㈢原處分違反法律不溯及既往原則：原處分乃係依據105 年計
畫案、裁處作業原則（106年10月發布）及臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日權限委任公告）「都市計畫法第79條」等，然該等法令規範皆屬「新法規範」，而原告取得系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實均係於「新法規範」制訂前早已終結，依司法院釋字第574 號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用，原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求。又原告購屋時所取得之土地、建物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之限制規定，並經稅捐處核可適用自用住宅稅率，並依戶籍法合法遷入戶籍至今，倘如被告所言，系爭建物位在不得作為住宅使用之區域內，為何建物與土地謄本均未登載此項限制？原告於108 年再次請領之土地謄本中，始有加註「不得為住宅」之注意事項，然此係在原告購買系爭建物後所為，不僅違反法律不溯既往原則，亦侵害憲法保障人民財產權之意旨。
㈣原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項
一體注意原則及明確性原則：被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照及都市計畫檢討之作業程序（監察院105年8月9日院台內字第1051930636號函亦表示臺北市政府自81、83年擬【修】訂基隆河【中山橋至成美橋段】附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失等語）。又依都市計畫法第1條、都市計畫書圖製作要點第2條等規定，可知都市計畫書是公部門辦理都市計畫擬定及變更時，呈報上級機關所檢附之資料，其對象自非一般民眾。一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市計畫內容之義務與規定，只能參考臺北市土地使用分區管制規則（下稱分區管制規則），概略了解所在土地使用分區之規定，根本無法得知大彎北段有不能作為住宅使用之限制（若為一般商業區，並無「不得作住宅使用」之特別限制），被告為準備開罰，才於107年6 月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」，但於此之前，市府部門關於大彎北段商業區之資訊，並未完整揭露，亦未充分告知民眾，公部門不能期待人民於當時購置不動產行為時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。被告無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，且無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，遽為不利原告之決定，違反行政程序法第9 條、第36條、第43條等規範，自屬違誤。
㈤本件實為違法性認識錯誤：
⒈依與被告同級單位一級主官之發言，渠等皆表示有過買房
經驗，但也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，被告一再引用83年計畫案及92年計畫案，卻未引用前述分區管制自治條例（以負面表列方式列出不許可之用途，並未見有何商業區不允許作為住宅使用之規定）、都計施行自治條例第21條規定，顯然刻意迴避有利於原告之部分，故購置房產前查看都市計畫，並非人民必須遵守之法律。
⒉原告購屋時所取得之土地、建物謄本上，均無記載「不得
作為住宅使用」之限制，並經稅捐處核可適用自用住宅稅率，且依戶籍法合法遷入戶籍至今，地政、戶籍稅捐及被告均為市府機關，卻各行其事，令一般人民無所適從。
⒊當初購買系爭建物時，建商不但未告知該區域不得作為住
宅使用，且告以系爭建物是位在住商兩用的商三區，相關資訊均以住宅為樣本；又行政法規相關規定太多，且文義又時常不明確或不精準，如住宅區以住宅為主，商業區以商業為主，均稱「為主」，在文義上當然會被認為有其他「為輔」的情況，此即為一般民眾所知悉商三區的情況，。且如前所述，分區管制規則第21條至第24條關於商業區部分，係採負面表列規範，相關規範均未明訂商業區不得為住宅使用。臺北市政府關於土地使用分區規定與限制之公開資訊，係在107 年間始建置完成，系爭建物早已過戶原告名下多年，鑑於政府資訊不公開，一般民眾於107 年以前是很難經由公開管道得知關於土地使用分區之相關規定與限制，原告購入系爭建物，自不應受罰。
⒋再者，系爭建物係在商業用地上，且使用項目與另案「潤
泰京采」一樣是一般事務所，自可比照適用「建築物在一定規模以下之使用變更可免辦使用執照」之規定。
㈥聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告答辯及聲明：㈠原處分依系爭規定裁處，並無違法：
⒈83年計畫案明訂街廓編號A6區係「供一般商業使用」，而
非供住宅使用。該計畫案表一「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」中，A6區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用，而系爭建物所坐落之臺北市○○區○○段96之3 地號土地，即位於A6區；又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂台北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明訂「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之二分之一以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-Al1之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13 之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另臺北市政府105 年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在A6區不得供住宅使用之規定，明訂「（四）本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第三種商業區之使用組別。」且系爭建物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」，故系爭建物確實不得供住宅使用。
⒉本件系爭建物不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用
，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，被告依系爭規定及裁處作業原則予以裁罰，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈參諸司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字
第427 號判決意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。本件係原告違反83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
⒉又被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原
告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。原告雖稱接收到的建案資訊都未載明不得作為住宅使用，反而係一再強調住家使用類似字眼等語，惟建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，自不得作為信賴基礎。
⒊原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意
，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，原告將系爭建物作為住宅使用，不代表該使用方式即為合法，且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對原告之系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。
⒋又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建
築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告於106 年9月7日開始在建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，目的即係為了提醒如原告之人應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。
㈢原處分並無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
⒈83年計畫案已明訂系爭建物所在之A6街廓係商業區，為供
一般商業使用，未容許供住宅使用，92年計畫案亦明訂A6街廓不准許住宅使用；嗣105年計畫案關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。故關於系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，系爭建物於96年5 月16日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。再者，在前揭相關不得作為住宅使用之限制未修正前，若原告持續違法作為住家使用，如此將架空前揭都市計畫法令所規定使用分區之限制，其他人更會據此起而仿效，則被告將無法就此達成行政上之監督管理目的。
⒉另裁處作業原則僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義
務之依據；104年4月29日權限委任公告亦僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條規定，該條於89年1 月26日修正施行後即有適用，故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國、法律不溯及既往原則無涉。
⒊至原告雖主張依分區管制自治條例規定，第一種至第四種
商業區均未見不允許作為住宅使用之限制等語，惟系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），其係屬依都市計畫法第32條第1項及分區管制自治條例第3條第
2 項劃定之其他使用區域，系爭建物坐落之土地使用分區依細部計畫規定為供一般商業使用之商業區，且明訂不准許住宅使用，原告自應依細部計畫說明書規定辦理，而非依分區管制規則或分區管制自治條例所定第一種商業區至第四種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定，故原告上開主張，容有誤會。再者，依分區管制自治條例第21條至第24條之第3 款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖
都市計畫法未有相關規定，然被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7 條之比例原則及同法第9 條之有利及不利一體注意原則。又依107年3月12日現場使用情形訪視表記載，被告所屬人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，大樓管理人員表示住戶不在，且不方便配合讓訪視人員進入；而原告嗣後亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，且原告向稅捐處申請按住家用稅率課徵房屋稅獲准，故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。
⒉又系爭建物面積為107.67平方公尺，屬級距三，被告依系
爭規定及裁處作業原則第5 點等規定予以裁罰，於法並無不合，亦與行政程序法第9 條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。至原告主張系爭規定並無罰鍰級距之差別，被告擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告，亦屬違法等語，然裁處作業原則係依主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性裁量，並無違法。
⒊稅捐處核定系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，係依原告
之申請並按實際使用情形所為核實課稅，與原告違反都市計畫法規核屬二事；況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。
㈤本件並無違法性認識錯誤：按受處分人主觀上有無故意或過
失，抑或是否具有不法意識，均應以行政處分作成時之事實及法律為判斷基準。被告於作成原處分前，在行政指導函、領勘函及陳述意見函通知原告，皆提醒原告該分區不准作住宅使用，原告猶繼續將系爭建物違法作為住宅使用，原告實難謂無不法意識。又本件係一繼續違規之事實，其非價重點，在於行為人以其意思決定此一違法狀態的持續時間，本件原告經被告告知有違規情形後，仍未改善違法情形，決意違法狀態持續下去，其自斯時起主觀上應具有違法故意及具有不法意識，倘其可主張欠缺違法故意及不具有不法意識而免責，無異鼓勵違法、輕率，視被告作成處分前之行政指導於無物，實未符合社會良性及公允之期待。至裁處權時效部分，原告係於96年5 月16日取得系爭建物並作為住宅使用，因其迄至107 年11月30日原處分作成時，仍作住宅使用而違背土地分區之管制規定，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言。
㈥都委會於108年7月12日再次審議中山區都市計畫通盤檢討，
同意既有建築2 樓以上繳回饋金後放寬住宅使用，並包含未開發空地，惟該案仍須送內政部都委會審議，於審議通過前，系爭建物仍屬違規住宅使用。
㈦聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：㈠如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有建物所有
權相關部別列印本（《卷證》卷第9 頁至第11頁）、使用執照存根（《卷證》卷第69頁至第72頁）、83年6月1日公告及其83年計畫案都市計畫圖說（《卷證》卷第13頁至第22頁）、105年11月9 日公告及其105年計畫案都市計畫書（《卷證》卷第43頁至第54頁）、106年5月24日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第1頁至第5頁）、107年2月14日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第7頁至第9頁）、107年3月12日現場使用情形訪視表（《原處分卷證》卷第11頁至第13頁）、107年3月20日函及其送達證書（《原處分卷證》卷第15頁至第19頁）、原處分（《原處分卷證》卷第23頁至第26頁）及其訴願決定書（本院卷第17頁至第25頁）在卷可稽，上開事實，可以認定。
㈡按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市
政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」修正前都市計畫法第4 條定有明文。上開規定乃都市計畫法就該法明定之權責事項所為管轄權層級分配之規定，其僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項的確認或委辦事項的規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於自主組織權，決定其內部執行機關（類似見解，參見最高行政法院103年2 月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨），若直轄市政府或縣（市）政府擬將此權限委由所屬下級機關行使，自應踐行行政程序法第15條所定管轄權移轉之程序。次按「（第1 項）行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之。
…。（第3 項）前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」「（第2 項）中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。…。（第5 項）前三項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登市政府公報。」行政程序法第15條第1項、第3項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項、第5 項分別定有明文。經查，「都市計畫法第79條」有關臺北市政府權限，業經該府委任所屬都市發展局（即被告）辦理，並經公告在案等情，有104年4月29日權限委任公告在卷可稽（《卷證》卷第7 頁），是關於直轄市政府執行系爭規定之裁罰權限，業由臺北市政府委任所屬下級機關即被告執行之，本件被告自得以自己名義作成原處分，合先敘明。
㈢被告以原告將系爭建物違規作住宅使用而予以裁罰，於法有據：
⒈按「直轄市之自治，以法律定之。」憲法第118 條定有明
文，是直轄市之自治事項，乃係由國家法律所賦予。於83年7月29日制定公布、88年4月14日公布廢止之直轄市自治法，於第11條第10款規定：「下列各款為市自治事項：…。十、市都市計畫。」於88年1 月25日制定公布之地方制度法第14條亦規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」第18條第6款第1目規定：「下列各款為直轄市自治事項：…。六、關於都市計畫及營建事項如下：（一）直轄市都市計畫之擬定、審議及執行。」是直轄市就其地域內之都市計畫擬定、審議及執行，為其法定之自治權限。次按「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」（第6 條）、「都市計畫由各級地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列之規定擬定之：一、市計畫由直轄市、市政府擬定，鎮、縣轄市○○○鄉街計畫分別由鎮、縣轄市、鄉公所擬定，必要時，得由縣（局）政府擬定之。」（第13條）、「主要計畫應依左列規定分別層報核定之：一、首都之主要計畫由內政部核定，轉報行政院備案。」（第20條）、「主要計畫經核定或備案後，當地直轄市、縣（市）（局）政府應於接到核定或備案公文之日起三十日內，將主要計畫書及主要計畫圖發布實施，…。」（第21條）、「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：…。三、土地使用分區管制。」（第22條）、「（第1 項）細部計畫擬定後，除依第十四條規定由內政部訂定，及依第十六條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。…。（第5 項）細部計畫之擬定、審議、公開展覽及發布實施，應分別依…及第二十一條規定辦理。」（第23條）、「（第1 項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2 項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」（第32條）、「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」（第35條），分別為都市計畫法第6條（修正前）、第13條第1款（修正前）、第20條第1項第1款、第21條第1項（修正前）、第22條第1項第3款、第23條第1項及第5項、第32條及第35條所明定。是直轄市都市計畫，乃係由直轄市就其都市計畫範圍內之土地擬定主要計畫，報經內政部核定（臺北市為首都，應另行轉報行政院備案）後發布實施，並作為擬定細部計畫之準則。都市計畫得劃定住宅、商業、工業、特定專用區或其他使用區域，並得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。從而，直轄市對於其地域內土地及建築物之分區使用，享有自主規劃、設計之計畫高權。
⒉經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案，乃係依
81年5 月22日起實施之「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」之計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫（《卷證》卷第14頁），依該83年計畫案附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」所載，本件系爭建物坐落土地所位處之街廓編號A6區，乃係屬於商業區（供一般商業使用），為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅用（《卷證》卷第15頁）；嗣92年1月7日公告之92年計畫案，A6區仍屬商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作為住宅使用（《卷證》卷第26頁）；其後於105年11月9日公告之105 年計畫案，再次就前開管制要點進行修訂，然亦明訂A6區屬「商業區（供一般商業使用）」，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，且不准許作住宅使用（《卷證》卷第48頁），是系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區（供一般商業使用），且受不得作住宅使用之分區（使用）管制。上開細部計畫乃臺北市政府本於地域內土地使用之計畫高權，就基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區予以劃定使用區，並視實際需要給予不同程度之使用管制，本件所涉A6區，除經劃設為商業區（供一般商業使用）外，亦經施予不得作為住宅使用之使用管制，核其性質，乃係該區域之土地利用為反覆、持續性規制，而非僅是針對特定具體之土地利用為一次性下命或禁止，自具有法規之性質，至其中是否涉有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟（司法院釋字第
742 號解釋參照），乃屬另一問題。原告固主張都市計畫法第35條並未規定不得作為住宅使用，且本件商業區土地作為住宅使用，與妨礙商業之便利並無因果關係等語，然該條規定乃在規定商業區之劃定目的為「促進商業發展」，主管機關仍得視實際需要，將商業區再予劃分，並分別予以不同程度之使用管制（都市計畫法第32條參照），本件臺北市政府既自83年間起，依都市計畫法第23條規定之程序，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭土地所在之商業區不准許住宅使用，原告自應遵守相關土地使用管制規定，都市計畫法第35條非得援為其免責之依據，是原告上開主張，容有誤會。
⒊原告固主張系爭規定與分區管制自治條例有所齟齬，因分
區管制自治條例係以負面表列方式列出不許可之用途，並未見有何商業區不允許作為住宅使用之規定等語。然稽諸都市計畫法第33條至第38條規定，無非意在揭明都市計畫各使用區（保留保護區、住宅區、商業區、工業區、行政文教風景區、特定專用區）之主要用途，其並不排除同法第32條第2 項「前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制」規定之適用，本件臺北市政府既自83年間起，以擬定細部計畫之方式，明文規定系爭土地所在之商業區不准許住宅使用，原告自應遵守相關土地使用管制規定。又本件裁罰基礎乃為原告違反臺北市政府所發布之上開都市計畫，並非以原告違反臺北市所訂定之相關自治條例或分區管制規則為據，且即使就原告所舉相關自治條例之規定而言，都計施行自治條例第10條之1第2款規定：「前條各使用分區使用限制如下：…。二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」同樣意在表彰商業區之主要用途，並無排除同條例第26條所定：「市政府得依本法【按：指都市計畫法】第三十二條第二項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」之適用；而分區管制自治條例第3 條係規定臺北市都市計畫範圍內劃定之使用分區，第4 條則係就各使用分區劃定之目的予以明文（其中第8 款至第11款係就第一種至第四種商業區之劃定目的詳予規定），並於第21條至第24條分別明定各商業分區「不允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」，其中雖未明列「不得作為住宅使用」，但仍於該4條文中之第3款均明文「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」，亦即除上開規定所明文「不允許使用」、「不允許使用，但得附條件允許使用」外，仍得視實際狀況，就各該使用分區為相當程度之使用管制（例如以本件而言，系爭建物位處商業區之A6分區，其使用管制為不得作為住宅使用），經核上開規定內容，均與都市計畫法第32條規範意旨相符，是原告上開主張，均不足採。
⒋按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、
採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。…。」修正前都市計畫法第79條第1 項前段定有明文。本件系爭建物所坐落之土地既經前揭都市計畫劃設為商業區，且予以不得作為住宅使用之使用管制，原告亦自承其所有之系爭建物係供住宅使用（本院卷第122 頁），則被告以原告違反其依法所發布之（使用管制）命令（前揭都市計畫），而予以裁罰並限期停止違規使用，於法自屬有據。至裁處作業原則（《卷證》卷第2頁至第5頁），乃臺北市政府為處理大量之大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用之違反都市計畫法案件，標準化行政處理流程，並在法定裁罰項目及數額範圍內，使行政裁罰之裁量有一客觀之標準，以免專斷或有差別待遇，是原告陳稱裁處作業原則之法律上性質定位不明，被告卻據以限制人民之自由權利，違反憲法第23條、中央法規標準法第5條第2款之規定，其擅以級距劃分裁罰金額，以較高金額裁罰原告，亦屬違法，以及其另主張此部分亦違反法律不溯既往原則等語，均不足採。
⒌另按修正前都市計畫法第41條規定：「都市計畫發布實施
後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所認有必要時，得斟酌地方情形限期令其變更使用或遷移；其因變更使用或遷移所受之損害，應予適當之補償，…。」乃係為處理不合土地使用分區規定之「原有」建築物而設之規定（最高行政法院96年度判字第1833號判決意旨，亦同此見解）；又按都計施行自治條例第21條第1 款規定：「都市計畫發布實施後，不合分區使用規定之土地及建築物，除得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用外，並依下列規定處理之：一、原有合法建築物不得增建、改建、增加設備或變更為其他不合規定之使用。」及分區管制自治條例第93條、第94條就適用該自治條例後，不符該自治條例規定之原有土地及建築物所為之分類及其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，亦同屬處理不合土地使用分區規定之「原有」建築物而設之規定。本件系爭土地早於83年間即經劃定為商業區供一般商業使用，不得作住宅使用，系爭建物乃係在該都市計畫發布實施後興建完成，並於96年3 月間領得使用執照（《卷證》卷第69頁），原告未依土地使用分區管制規定使用系爭建物，已然違法在先，自無信賴保護原則之適用，亦不得依上開主張繼續使用或改為妨害較輕之使用，或給予適當之補償，是原告主張其行為是遵照都計施行自治條例第21條之規定，應有誤會。
㈣原處分並無違反信賴保護原則：
⒈參諸司法院釋字第525號、第589號解釋意旨，適用信賴保
護原則應具備三要件：⑴信賴基礎：令人民產生信賴之公權力行使結果，包括法規、行政處分；⑵信賴表現：人民須客觀上有對信賴基礎之表現行為；⑶值得保護之信賴利益。
⒉原告主張其購買系爭建物之土地權狀、建物權狀、土地謄
本及建物謄本上，均無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，81年計畫案之內文亦無不得作住宅使用之文字限制，原告理解系爭建物可作為正常住家使用及所應遵循之法律意旨，自值保護等語。惟土地使用分區管制既為都市計畫之一部分，人民之信賴基礎即應植基於都市計畫及其相關圖說，相關權狀或謄本僅為證明不動產所有權歸屬之文件，法亦無明文其應登載建物所坐落土地之使用管制情形，自不得因權狀或謄本上無相關記載，即謂對於建物合於土地使用分區管制建立信賴基礎。又因83年計畫案係依81年計畫案之計畫目標與構想，所研擬之細部計畫並配合修訂主要計畫，且歷經92年計畫案、105 年計畫案之修訂，均未變更系爭建物所在商業區不得供作住宅使用之使用管制，原告自應配合修訂後之都市計畫土地使用管制，原告援引81年計畫案為原處分違法之論據，自無可採。至原告所稱被告係106年9月7日始於系爭建物之使用執照上加註「不得作為住宅使用」之字樣一節，核被告之用意或係在提醒購買大彎北段地區建物之民眾應注意此區之土地使用管制規定，以避免再次發生類如本件原告般違反管制規定之情事，自不得據此反推原處分乃屬違法，是原告此部分之主張，並不足採。
⒊又原告主張其申請變更為住家用稅率，經稅捐處同意變更
，並依戶籍法合法遷入戶籍至今等語。惟按房屋稅係以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，戶籍遷入單獨立戶登記者，原則上係依申請者所提出之遷入本人或其親屬所有、租賃或借住建物之相關證明文件即可辦理，均與都市計畫管制內容無涉，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就房屋稅課徵或戶籍登記所顯示之資訊判斷，稅務機關或戶政機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，原告自無信賴基礎之可言，是原告上開主張，亦不可採。
㈤原處分並無違反法律不溯及既往原則：原告主張原處分乃係
依據105年計畫案、裁處作業原則（106年10月發布）及系爭規定等，然原告取得系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實均係於上開規範制訂前早已終結；且裁處作業原則並未說明其法律授權之依據，原處分以之為裁處依據，自應予以撤銷；又被告其後於土地謄本上不得為住宅使用之加註，亦違反法律不溯及既往原則等語。然查，系爭建物所坐落之土地，自83年起迄今均劃設為商業區，且受不得作住宅使用之分區（使用）管制，已詳如前述，系爭建物係在96年3 月間取得使用執照（《卷證》卷第69頁），原告則在96年5 月間取得系爭建物（《卷證》卷第9 頁），均已處於土地使用規制之中，而105 年計畫案乃承襲83年計畫案、92年計畫案之土地使用管制，就本件所涉部分並未變更；又104年4月29日權限委任公告僅涉及事務管轄權限之變動問題，無關裁處法規之適用，而在取得使用執照、原告購買系爭建物之前，都市計畫法第79條第1 項即定有違反行政法上義務之裁處罰鍰、勒令停止使用等規定，並非上開公告始生適用系爭規定之問題；更何況，原告直至原處分作成時，均仍將系爭建物供作住宅使用，被告依處分作成時之相關法令規定予以裁罰，自無何法律不溯既往原則適用之問題。至原告所稱被告其後於土地謄本上不得為住宅使用之加註一節，僅係被告為提醒民眾交易不動產時應注意土地使用管制規定，本件系爭土地之使用管制規制，並非因該加註始生效力，是該加註與法律不溯及既往原則無涉，原告上開主張，自不足採。
㈥原處分並無違反誠信原則、行政自我拘束原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
⒈原告主張監察院105 年8月9日院台內字第1051930636號函
表示臺北市政府自81年、83年擬（修）訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區之都市計畫主要計畫及細部計畫並公告實施後，迄今已逾20年，遲未依法辦理都市計畫通盤檢討，顯有違失一節，按所謂都市計畫，乃係指在一定地區預計25年內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃而言（都市計畫法第3條、第5條規定參照）；而都市計畫之訂定或變更，原則上應歷經擬定（訂定）、審議、核定、備案及發布等程序，其中都市計畫之擬定、審議與執行，並為直轄市之地方自治事項，已詳如前述，是不論是主要計畫或細部計畫，在依法定程序變更前，仍應依現有之土地使用管制規定使用、管理土地，非可因現有都市計畫有予以檢討變更之必要，以適應社會經濟發展快速變遷需要，即得解免此項行政法上之義務，是原告上開主張，並不可採。
⒉又原告主張一般民眾購買不動產時，並無法充分了解都市
計畫內容之義務與規定，且公部門不能期待人民於當時購置不動產行為時，能遵守未來修訂之法令函示增修之規定。被告無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率等情，且無視原告長久以來無可計數之信賴行為，僅含糊以「住宅違規使用」等寥寥數語，未一體注意對原告有利之諸多事證，違反行政程序法第9 條、第36條、第43條等規範等語。然本件並無原告所指法令溯及既往之情，稅捐處核定房屋稅率，亦非可作為系爭建物係合於土地使用管制規定之信賴基礎，均已詳見前述，且人民從事商業交易，本即應負法令遵循之義務及因之而產生之查詢成本，自不得以自身無法充分了解都市計畫之內容，即解免自身疏於查證相關法令管制規定所生違反行政法上義務之責任，是原告此部分之主張，亦無可採。
㈦原告合致違反行政法上義務之主觀要件，亦無違法性錯誤之情：
⒈按現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行
政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性。是行政罰法第7條第1項規定：
「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」確立「有責主義」為本法之立法原則（前此則依司法院釋字第275 號解釋，採「推定過失主義」）。
⒉原告固主張其購屋時所取得之土地、建物謄本上，均無記
載「不得作為住宅使用」之限制，並經稅捐處核可適用自用住宅稅率，且依戶籍法合法遷入戶籍至今；又其當初購買系爭建物，建商不但未告知該區域不得作為住宅使用，且告以系爭建物是位在住商兩用的商三區，相關資訊均以住宅為樣本，一般人也根本不會在買房時，特別去查看都市計畫，一般民眾於107 年以前是很難經由公開管道得知關於土地使用分區之相關規定與限制等語。然原告所舉房屋稅、設籍、土地或建物謄本等事例，均無足以構成原告之信賴基礎，已詳如前述；且建商、代銷公司或房仲之行銷手法是否誤導民眾（包括原告），乃屬原告之交易相對人是否善盡交易上之告知義務，而應否負擔民事損害賠償責任之問題，尚非屬於公權力行使結果；又依系爭建物使用執照（存根）所示，其上業已登載建物所在之使用分區為「商業區」（《卷證》卷第69頁），原告既自承購屋係為了作住家使用等語（本院卷第122 頁），其使用目的顯與使用分區有所不合，且購屋所費不貲，原告應有足夠的動機進一步探查系爭建物所在區域之使用管制詳情，尤以現今（即使原告購屋時之96年間亦是如此）資訊取得管道多元，都市計畫亦非屬機敏性難以接近獲取之資訊，原告查得系爭建物所在區域之使用分區管制規定，應非難事，詎其不此之圖，仍於購屋後供作住家使用，其違反土地使用管制之行政法上義務，即使依現有事證無從認定此部分原告於主觀上具有故意，亦難謂無過失之情；更何況，被告於作成原處分裁罰之前，已以106年5月24日函提醒原告系爭建物可能涉及違規作住宅使用，並請原告確保建物合法使用，以免受罰等語，已如前述，是至少自斯時起，原告業已獲悉系爭建物所在區域之使用分區管制情形，而難諉為不知，惟原告仍繼續將系爭建物供作住家使用，自難解免其違反行政法上義務之責。至原告如欲確保系爭建物合法使用，固不免另外產生經濟花費或生活上之不便，惟究難認此情有何依客觀情事無法期待原告遵守行政法上義務之情，是原告主張其實為違法性認識錯誤等語，尚非可採。
㈧綜上所述，原告主張，均無足採。從而，被告以原告所有系
爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依系爭規定及裁處作業原則，裁處罰鍰並限期停止違規使用，於法自屬有據，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請本院判命如其聲明所示事項，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 110 年 9 月 2 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 黃翊哲法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 9 月 2 日
書記官 陳德銘