臺北高等行政法院判決
108年度訴字第843號108年12月26日辯論終結原 告 馬宏逵被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）訴訟代理人 汪海淙
何嘉福施珮瑩（兼送達代收人）上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月26日府訴二字第1086102027號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠原告所有之臺北市○○區○○○路○○巷○○號9樓之1建築物（
下稱系爭建物），領有96使字第0538號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說，及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月4日北市都築字第10633613000號函通知原告略以，系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免受罰；如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理。
㈡嗣被告查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107
年5月21日北市都築字第10734471300號函通知原告，將於107年6月8日派員至系爭建物現場勘查，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以作為非住宅使用認定之依據。惟屆期未獲原告配合無法進入，被告乃以107年6月13日北市都築字第1076001046號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應。嗣被告審認原告並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年12月11日北市都築字第10760614701號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠原處分違反信賴保護原則：
⒈原告購買系爭建物時，就原告所能取得掌握之公部門相關資
料，從未被告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，原告自購屋以來僅認知系爭建物所在區域為商業區，依臺北市土地使用分區管制規則第3章規定，可允許作住宅使用。原告取得之土地、建物之所有權狀及謄本上，並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，81年5月19日府工都字第81030112號公告之「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫（擬）修訂主要計畫案」計畫圖說亦無「不得作住宅使用」之限制。83年計畫案未有隻字片語提及不得作為住宅使用之限制，僅於附件一記載「街廓編號A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12、A13之商業區（供一般商業使用）……不得供作住宅使用」，卻無路名標示，一般民眾如何得知街廓編號所代表之確切地點。臺北市政府應善盡告知義務，並以書面確認受通知對象已充分了解此訊息，被告以非對一般大眾公告之都市計畫書作為裁罰依據，實屬不當。
⒉原告購買系爭建物時，與賣方交涉過程中並未被告知系爭建
物所在區域不得作為住宅使用，且系爭建物所屬建案之出售資訊，一再強調「住家使用」類似字眼，原告確為不知情者。又依建築法第25條及第28條規定可知，使用執照一份由行政機關存查，另一份由起造人存查，購屋民眾無從取得。另原告係因稅捐處之行政指導乃向稅捐處申請變更為住家用稅率，並獲同意，屬於足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎。此外，凡攸關人民權利者均有信賴保護原則適用，不限於授益行政處分之撤銷或廢止、行政法規之廢止或變更。
㈡原處分違反法律不溯及既往原則：
原處分所據之法令依據為105年計畫案、臺北市政府106年10月5日府都築字第10637816000號令發布之裁處作業原則及104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）等。然前揭法令皆屬「新法規範」，而原告取得系爭建物、申請變更為住家用稅率之事實係於新法制訂前早已終結者，依司法院釋字第574號解釋意旨，自有禁止法律溯及既往原則之適用。原處分以新法規範為據，欲對該法規生效前業已終結之事實開罰，有違法治國原則之要求。
㈢原處分違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則：
被告作成原處分前，並未審酌自身在核照、發照之作業程序；再者，根據都市計畫法第1條及都市計畫書圖製作要點第2點規定可知，都市計畫書圖是公部門呈報上級之資料，一般民眾無法了解其內容之規定。於被告107年6月26日公布「大彎北段執照查詢專區」，並製作「大彎北段土地使用分區不得做住宅使用告知單」前，關於大彎北段地區之使用限制從未完整揭露。被告亦無視系爭建物係經稅捐處同意變更為住家用稅率，以及原告長久以來無可計數之信賴行為，未注意對原告有利之諸多事證，違反行政程序法第9條、第36條、第43條、第4條及第5條規定。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯略以：㈠原告所有系爭建物坐落土地為臺北市○○區○○段○○○○○號
土地（下稱系爭土地），依83年計畫案，明定街廓編號A5區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A5區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而系爭建物係位於街廓編號A5區，故系爭建物確實不得供住宅使用。又臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案），明定「（四）街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第一種商業區之使用組別。」另105年計畫案維持92年計畫案關於系爭建物所在A5街廓不得供住宅使用之規定。且系爭建物坐落土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）。由上可知，系爭建物確不得作為住宅使用，原告將其作為住宅使用，違反臺北市政府依都市計畫法第21條發布之83年計畫案及92年計畫案所定土地使用分區之管制，而有都市計畫範圍外建築物之使用，違反直轄市政府依都市計畫法所發布命令之情形。被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則之規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違法。
㈡原處分無違反信賴保護原則：
⒈按司法院釋字第525號解釋及最高行政法院106年度判字第42
7號判決意旨，如欲主張信賴保護原則，須以行政機關表現在外具有法效性之行政行為作為信賴基礎，如行政程序法第119條、第120條及第126條所定授益行政處分之撤銷、廢止，或行政法規之廢止、變更始有適用。原告違反83年計畫案及92年計畫案，將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。
⒉再者，本件土地使用分區管制規定，原83年發布即不得作住
宅使用，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎。至建商出示之室內設計圖、於樣品屋擺設床、廚房、衛浴空間等居家使用設施及相關房仲出售資訊，皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為。而房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，且稅捐處對於系爭建物是否為合法使用，並無任何置喙之權限，故稅捐處從未對系爭建物為合法住宅使用之處分，自無拘束被告之效力可言。另水費、電費及電信費繳費基準之認定與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，原告亦不得以此作為信賴基礎。又建商申請之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法規相關規定審核，其使用執照核准之建築物用途均無載明可作為住宅使用，原告不足以產生合理信賴。原告稱其取得之所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已有明確規定之事項，人民本即應遵守，而非須行政機關處處張貼標示或載明警語始有遵守之必要。是以，原告之主張與信賴保護原則無涉，且被告並無提供原告任何信賴基礎，不符合信賴保護原則之要件。
㈢原處分無違反法治國原則及法律不溯及既往原則：
⒈按都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，各使用分區
得視需要，依都市計畫程序增減之，為都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項所明定。系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年計畫案及92年計畫案即已規定，非105年計畫案始有之新規範，系爭建物於101年3月28日登記為原告所有後，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。另裁處作業原則僅為裁量基準，非直接限制人民權利義務之依據。又104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非屬新訂之法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法治國原則及法律不溯及既往原則無涉。
⒉至原告雖主張綜觀建築法及臺北市土地使用分區管制自治條
例之規定，第一種至第四種商業區均未見不允許作為住宅使用之限制云云，惟系爭建物所坐落之使用分區為商業區（供一般商業使用），係屬依都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之第3款規定，均已明定第一種至第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定，附此敘明。㈣原處分無違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等：
⒈被告為確認系爭建物之使用情形而辦理現場會勘事宜，雖都
市計畫法未有相關規定，然依內政部101年4月10日台內營字第1010802709號函釋，被告本即有權依行政程序法第42條規定辦理勘驗，且被告係採取函請原告配合查勘之方式進行，並未使用強制力，未違反行政程序法第7條之比例原則及同法第9條之有利及不利一體注意原則。
⒉被告107年6月8日現場使用情形訪視表影本記載，被告所屬
人員至系爭建物訪視時現場大門深鎖，管理員表示有通知所有權人，但因所有權人不住在此，所以不方便讓被告所屬人員上樓；而原告嗣後未依被告通知陳述意見，亦未提出系爭建物未作為住宅使用之具體事證，且原告亦自承「原告購買系爭建物後，向來也作為住宅使用」，並向稅捐處申請按住家稅率課徵房屋稅獲准。故被告係斟酌調查事實及證據之結果，認定原告將系爭建物作為住宅使用，並無違誤。又被告已通知原告將於107年6月8日派員至系爭建物現場會勘，於會勘日前已送達原告，故原告主張並未受被告合法通知將辦理領勘、現勘事宜，顯非事實。因原告所有之系爭建物面積為24.05平方公尺，屬級距一，是被告依都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則等規定，以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核於法並無不合，亦與行政程序法第9條、第36條、第43條等規定及依法行政原則、明確性原則無違。
⒊裁處作業原則係依據主要建物面積、是否已裁罰而仍未改善
等情節輕重，課予不同之處罰，為合義務性之裁量，並無違法。況系爭建物領有之建造執照、使用執照係經主管建築機關依建築法相關規定審核，其使用執照核准系爭建物之用途均無住宅，原告執此主張原處分違反誠信原則、禁反言原則及法安定性原則，難謂有理。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實經過，除下列爭執事項外，其餘為兩造所不爭執，並有96使字第0538號使用執照（原處分卷1第67頁）、83年計畫案（原處分卷1第11至18頁）、105年計畫案（原處分卷1第42至52頁）、被告106年5月4日北市都築字第10633613000號函（原處分卷2第1至3頁）、被告107年5月21日北市都築字第10734471300號函（原處分卷2第7至8頁）、被告107年6月13日北市都築字第1076001046號函（原處分卷2第15至17頁）、原處分（原處分卷2第21至24頁）、訴願決定（本院卷第15至23頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：原告就系爭建物作為住宅使用違反83年計畫案、105年計畫案之使用分區規定，是否有故意或過失？原處分是否有違反法律保留原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利不利一體注意原則、明確性原則？
五、本院之判斷：㈠按都市計畫法為國土規劃法治之一環。現行都市計畫之制度
，首在肯認土地為人民生存之必要，而為地方自治團體之珍貴資產，因此轄區內土地之空間規劃及管控屬於地方自治團體之自治事項。先將都市土地劃分為各種使用區，其次為編定各種使用地，並限制土地僅得為符合該使用區及編定使用地用途之使用。而編為可供建築之土地，並依各區使用目的之不同，分別就其建蔽率及容積率等事項予以不同之規定，而使土地使用受到相當限制。基此制度理念，地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行為直轄市自治事項；都市計畫法第4條、第6條及第85條規定，該法直轄市主管機關，為直轄市政府，直轄市政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用，在不違反都市計畫法框架規範下，並得訂定施行細則，送內政部核轉行政院備案。同法第22條第1項規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：一、計畫地區範圍。二、居住密度及容納人口。三、土地使用分區管制。四、事業及財務計畫。五、道路系統。六、地區性之公共設施用地。七、其他。」第23條第1項規定：「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」㈡次按臺北市政府於82年11月2日修正發布的「都市計畫法臺
北市施行細則」第1條規定：「本細則依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定之。」第10條規定：「（第1項）本市都市計畫地區範圍內劃定左列使用分區，分別限制其使用。……二、商業區。……（第2項）除前項使用分區外，必要時得劃定其他使用分區或特定專用區。」第10條之1規定：「前條各使用分區使用限制如左：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第25條規定：「都市計畫地區內，本府認為土地有合理使用之必要時，得擬定『細部計畫』規定地區內土地及建築物之使用……等事項，並依本法第23條規定程序辦理。」第26條規定：「本府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序（應為「度」之誤，此參都市計畫法第32條第2項法條文字即明）之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」（其後於100年7月22日修正公布時，僅將名稱改為「臺北市都市計畫施行自治條例」，第10條及第10條之1的「左列」及「如左」修正為「下列」及「如下」，第25條及第26條的「本府」修正為「市政府」，第26條的「土地使用分區管制規則」修正為「土地使用分區管制自治條例」。）臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條規定修正發布的「臺北市土地使用分區管制規則」第3條規定：「（第1項）本市都市計畫範圍內劃定左列使用分區：……二、商業區：㈠第一種商業區。㈡第二種商業區。㈢第三種商業區。㈣第四種商業區。……（第2項）前項各使用分區得視需要，依都市計畫程序增減之。」（其後歷經多次修正，除於100年7月22日修正時，將名稱改為「臺北市土地使用分區管制自治條例」，將「左列」修正為「下列」外，其內容均未變更。）基於上述規定可知，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於「細部計畫書圖」表明「土地使用分區管制」事項。是以，臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，以限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（自治條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（自治條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定『細部計畫』，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。此外，臺北市政府依「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，除於都市計畫範圍內劃定「第一至四種商業區」外，尚得視需要，依都市計畫程序增加「特定商業區」。因此，臺北市土地使用分區中「商業區」的使用，應以建築商場（店）及供商業使用的建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用，得於其所發布的都市計畫內增加「特定商業區」的使用類別，以限制該商業區內土地及建築物的使用類別。也就是說並不是所有「商業區」的建築物都可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。再者，都市計畫法第79條第1項規定針對關於都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反都市計畫法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依該法所發布之命令者，得由當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀，是為落實依都市計畫法所擬定、發布之都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展（都市計畫法第1條規定參照）。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除將臺北市之土地劃定為不同之使用區外，尚可視實際需要，再將各使用區予以劃分，分別予以不同程度之使用管制，且臺北市政府於「都市計畫」所發布之管制命令，有上述都市計畫法規定之明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應該受各該管制命令之限制，與法律保留原則並無違背。
㈢又按都市計畫法第4條規定該法在直轄市之主管機關為直轄
市政府。臺北市都市計畫施行自治條例第1條規定：「臺北市（以下簡稱本市）為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定制定本自治條例。」第1條之1即明文規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」臺北市政府以104年4月29日公告：「主旨：公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」準此，關於本件原處分之作成，被告屬有權限之機關。
㈣再按裁處作業原則第2點規定：「適用範圍：依據臺北市政
府105年11月9日府都規字第10539571200號公告……劃設之商業區及娛樂區……。」第3點規定：「都發局經橫向聯繫他機關（如臺北市稅捐稽徵處等），查得恐有供作住宅使用之情形者，由都發局通知建物所有權人說明使用事實，法令規定及倘於文到3個月後經查違規作住宅使用屬實者，將依違反都市計畫法第79條第1項規定裁處……。」第5點規定：
「為有效遏止違規住宅使用之情形，依據建物謄本所載主要建物登記面積訂定不同級距，並對違規之建物所有權人採三階段之裁罰處理，統一裁罰基準如下表：級距（註一）：第一階段：級距一：處6萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。級距二：……。級距三：處10萬元罰鍰，限期9個月內停止違規使用。第二階段：級距一：…………。註一：依據主要建物面積訂定級距如下：級距一：面積未達50平方公尺、級距二：面積50平方公尺以上，未達100平方公尺、級距三：面積100平方公尺以上，未達165平方公尺、……。」乃是主管機關臺北市政府因應被告為積極有效處理大彎北段商業區、娛樂區違規作住宅使用的違反都市計畫法案件，並兼顧行政能量，期使本地區能支援大內科地區的服務機能、保留未來發展為全市副都心的潛力（第1點參照），在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內，為實踐具體個案正義及有效的行使裁量權，並顧及法律適用的一致性及符合平等原則，且利於減少爭議及訴願的行政成本所訂定的裁量基準。又該基準是按違規情節態樣（依建物面積分為5個級距）及經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3個階段）等因素，兼已考量受處罰者的資力（依建物面積大小所彰顯的資力），所訂定不同的裁罰數額及管制手段，未逾越法律授權的目的及範圍，且未增加法律所無的限制或處罰，其內容亦屬客觀合理，並寓有避免就相同事件恣意為不同裁罰的功能，亦非法所不許，於憲法保障人民財產權的意旨並無牴觸（另參酌司法院釋字第511號解釋意旨）。被告自得以之作為處分的依據。
㈤查臺北市政府依據都市計畫法第21條及內政部83年5月5日台
內營字第8302817號函以83年6月1日公告之83年計畫案計畫圖說，其附件一「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點」一之㈢明定，街廓編號A5區是「商業區（供一般商業使用）」，為供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用，不得供作住宅使用，且該計畫案之附表一（即「基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表」）中，A5區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用組別（原處分卷1第11至18頁之乙證4）。此與99年6月23日臺北市政府（99）府法三字第09931780400號令修正公布前之臺北市土地使用分區管制規則（100年7月22日更名為臺北市土地使用分區管制自治條例）第21至24條第一種商業區至第四種商業區之允許使用及附條件允許使用之規定，明顯有所區別。又查，系爭建物所坐落的系爭土地，就位於83年計畫案計畫圖說之街廓編號A5區（原處分卷1第19至20頁之乙證5）；嗣經臺北市政府92年1月7日公告之92年都市計畫案及105年11月9日公告之105年都市計畫案計畫書內所修訂的管制要點，均維持系爭建物所在A5街廓屬於「商業區（供一般商業使用）」，不得供住宅使用的規定（原處分卷1第21至52頁之乙證6、7）。上述管制命令，是臺北市政府依據都市計畫法基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，為合理使用土地之必要，依「都市計畫法臺北市施行細則」（含其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」第3條規定，經依都市計畫程序（擬定、審議、公開展覽及發布實施）所核定實施之細部計畫的「書圖」中予以表明「土地使用分區管制」事項，而於細部計畫內劃定「不得供住宅使用」的特定「商業區（供一般商業使用）」，此與法律保留原則並無違背。
㈥原告就系爭建物之使用，有故意違反83年計畫案、105年計
畫案之情形，被告依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，係屬有據：
⒈所謂行政法上的「狀態責任」，是秩序行政領域內，為落實
法規範對物所設定的秩序狀態，課予對物具有事實上管領力的人，負有管領其物處於合法秩序狀態的責任。至於負有「狀態責任」的義務人為何，則應依法律規定的意旨而定。上述都市計畫法第79條第1項規定，是以都市計畫範圍內的土地及建築物使用，應合於都市計畫法與依都市計畫法所發布命令的管制秩序狀態為中心，對土地及建築物所有權人、使用人或管理人等有事實上管領力的人，所課予的義務類型，屬於典型的「狀態責任」。換言之，臺北市都市計畫範圍內「商業區」的建築物所有權人、使用人或管理人，就是都市計畫法第79條所定負有「狀態責任」的義務人，其等對建築物的使用，除應以供商業使用為主之外，並負有遵守臺北市政府所公告使用類別限制的「狀態保持義務」，以及對於未依臺北市政府所公告使用類別限制的使用負有排除的義務。若因故意或過失自己從事違法使用行為，或因故意或過失而違反基於狀態責任所生「物的狀態保持義務」，臺北市政府或其委任的被告就可以依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責的違反行政法上義務人（即建築物所有權人、使用人或管理人）裁處罰鍰，並作成計畫管制處分，限期令其停止為違法使用。
⒉83年計畫案圖說及92年計畫案有關使用分區管制要點的內容
，除了臺北市政府要依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢，並沒有原告所稱資訊不公開透明或難以取得的情形。且系爭建物之使用執照存根已清楚記載：「使用分區：商業區（供一般商業使用）」（原處分卷1第67至71頁之乙證10）。況觀諸原告所提出之契約書（本院卷第119至127頁），其中第17條其他約定事項係明白約定：「六、本物件因登記用途無『住宅』或『住』字樣，故依現行法令規定無法適用政府開辦之各項購置住宅貸款利息補貼申請。七、本物件目前土地使用分區為商業區（供一般商業使用），依其現行細部計劃書規定不得做住宅使用，須依核准用途一般事務所使用，否則有違規使用之風險，可能遭主管機關限令恢復原用途使用及罰款之處分。……。九、本物件使照註記：本案基地不得做為住宅使用。」足見原告於承買系爭建物時，業已知悉該基地受限於都市計畫及使用分區之規定，不得供住宅使用。則原告既為系爭建物的所有權人，依上述規定及說明，負有按臺北市政府所公告都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務。再者，被告前曾先以106年5月4日北市都築字第10633613000號函通知原告：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語，並於106年5月11日送達原告（原處分卷2第1至5頁）；又以107年5月21日北市都築字第10734471300號函通知原告，將於107年6月8日派員至系爭建物現場勘查，並於107年5月30日送達原告（原處分卷2第7至9頁）；然因屆期未獲原告配合無法進入系爭建物勘查（原處分卷2第11至12頁），被告再以107年6月13日北市都築字第1076001046號函通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見等語，並於107年6月22日送達原告（原處分卷2第15至18頁），仍然未獲回應。由此可見，原告於購屋之時，已知系爭建物之基地不得供住宅使用；又經過被告多次通知，其係有按臺北市政府所公告的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，則原告仍執意將系爭建物供作住宅使用，而構成違章事實，主觀上已符合明知並有意使其發生之「故意」責任要件。從而，原告既有故意違反臺北市政府依都市計畫法所發布之細部計畫命令之行為，參酌系爭建物之主要建物面積均為24.05平方公尺（原處分卷1第9頁），未達50平方公尺，屬於級距一，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被告依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分對其裁處6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，自無違誤。原告主張其無故意或過失云云，並不足採。
㈦原處分並未違反誠信原則、信賴保護原則、行政自我拘束原
則、禁反言原則、有利不利事項一律注意原則、比例原則：⒈雖原告主張：與系爭建物相關建案房仲資訊係強調住家使用
，稅捐機關核定系爭建物得按自用住宅稅率課徵房屋稅，伊取得之所有權狀及謄本上，並無記載「不得作為住宅使用」，使伊信賴系爭建物可供作住宅使用云云。惟查：
⑴按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利
之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設。行政法規（包括法規命令、解釋性或裁量性行政規則）之廢止或變更，於人民權利之影響，並不亞於前述行政程序法所規範行政處分之撤銷或廢止，故行政法規除預先定有施行期間或經有權機關認定係因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，制定或發布法規之機關固得依法定程序予以修改或廢止，惟應兼顧規範對象值得保護之信賴利益，而給予適當保障，方符憲法保障人民權利之意旨。」此經司法院釋字第525號解釋理由闡述甚明。基此，由憲法法治國原則所派生的信賴保護原則，重在國家公權力行使對外有足以令人產生合理信賴的表示，且人民並無行政程序法第119條所列信賴不值得保護的情形，此人民對國家公權力對外表示的信賴即應予維護，以維繫法治國家人民對法秩序遵守的意願，建立法律秩序與公權力行政持續有效的威信。從而，信賴保護原則的適用，首先須有國家公權力對外有足以令人產生合理信賴的表示，即信賴基礎。若國家公權力並未對外作出任何足使人民產生特定法秩序規制內容應如何信賴的表示，根本欠缺合理的信賴基礎，自無從依主張賦予所謂的信賴保護。又按人民主張信賴保護，須符合：①信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。②信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為。③信賴在客觀上值得保護，即當事人之信賴必須無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形要件（最高行政法院106年度判字第427號判決可資參照），缺一不可。
⑵查稅捐機關僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，非都市計畫法
之主管機關，復未經主管機關授權，自無決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職之當然之理。況房屋稅係按房屋實際使用情形課稅，至於實際使用情形是否符合其他相關行政法規，並不在稅捐核課處分所得確認之範圍內，亦即稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，僅在確認原告有將系爭建物供住宅使用之事實，予以核實課稅，至於該使用事實是否違反系爭建物之使用用途規定、有無違反都市計畫法等，委非稅捐機關加以認定之權責範圍，原告自不能徒憑系爭建物有經稅捐機關核定按自用住宅稅率課徵房屋稅乙事，即得謂其對系爭建物可合法供住宅使用一事有信賴基礎。又系爭建物之所有權狀及登記謄本，係地政機關依法建置之建物相關資訊及所有權歸屬之證明，地政機關亦非都市計畫法之主管機關，不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，況系爭建物之所有權狀已載明「主要用途：一般事務所」（本院卷第27頁），故原告不得以系爭建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字等理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。至於建商或仲介公司為出售系爭建物所提供的資訊，並非公權力行為，不屬於信賴基礎，自不待言。
⒉又原告為系爭建物之所有權人，其所負應遵守使用分區限制
之行政法上義務，係基於都市計畫法及臺北市政府所發布之都市計畫所定土地使用分區之管制命令，非待行政機關為政令宣導，方有遵守之義務。是以，尚難謂因被告未事前告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。則被告以原告將系爭建物供作住宅使用，違反都市計畫使用分區的管制命令，而依都市計畫法等相關規定，對原告作成原處分，自然沒有違反誠信原則、行政自我拘束原則及禁反言原則之可言。
⒊由前述原處分作成前的行政程序歷程可知，被告已經一再給
予原告改正、澄清及陳述意見的機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事（只是原告不願配合），並盡可能保障原告的合法權益；加上原處分已經詳細記載原告違規的事實、裁處的理由與法令依據、繳交罰鍰的地點與期限及救濟期間的教示條款等等；此外，被告是在都市計畫法第79條第1項所授權6萬元以上30萬元以下的範圍內，依裁處作業原則的級距一，裁處原告法定金額範圍內的罰鍰6萬元。顯見原處分並未違反有利不利事項一律注意原則、比例原則、行政行為明確性原則。而原告尚主張被告長期放任建商於「大彎北段」商業區興建房屋，並以可供住宅使用的不實廣告銷售，也對違規供作住宅使用的情形，長期漠視未依法處置等情形，則屬被告是否執法怠惰的問題，無法作為阻卻原告違規使用行為之違法性及有責性的理由，原告更不能據以主張「不法的平等」，要求被告繼續怠惰下去，而不得對原告依法執行職務。
㈧原處分未違反法規不溯及既往原則：
⒈依司法院釋字第577號解釋理由書意旨，新訂生效的法規，
對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用，是謂法律適用上的不溯既往原則；而所謂「事件」，指符合特定法規構成要件的全部法律事實；所謂「發生」，則指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。因此，法規適用上的不溯及既往原則，是基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用的法治國家基本原則。
⒉經查，臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案即已明定系
爭建物所在街廓編號A5區是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用；92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更，已如前述。則系爭建物既係於97年1月23日始為建物第一次登記，並於101年3月28日始登記為原告所有（原處分卷1第9頁之乙證3），自始即應受系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。又裁處作業原則，係主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定的裁量基準，被告為本件裁處時自得予適用，亦如前述。從而，被告依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及裁處作業原則，裁處原告將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。至於臺北市政府104年4月29日公告，係將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任被告行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性之法律不溯及既往原則無關。是以，原告主張105年計畫案及裁處作業原則，均係伊購買系爭建物事實終結後之新法規範，故原處分以新法對於已終結之事實裁罰，有違法律不溯及既往原則及法治國之要求云云，均屬誤解，自不足採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 30 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳心弘
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 30 日
書記官 黃玉鈴