臺北高等行政法院判決
108年度訴字第847號108年9月26日辯論終結原 告 東庚實業股份有限公司代 表 人 陳芳萍（董事長）訴訟代理人 郭睦萱 律師複 代理人 張郁姝 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 楊文科（縣長）訴訟代理人 魏順華 律師上列當事人間森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國108年4月18日農訴字第1080700297號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
一、事實概要原告向被告申請於新竹縣○○鎮○○○段○○號等18筆屬山坡地範圍內土地（下稱系爭土地）從事廠房新建工程，開發利用許可面積分別為建築面積12,006.58平方公尺、建築面積以外之其他面積42,485.32平方公尺，共計54,491.9平方公尺，經被告於民國107年8月27日核發（107）府建字第00409號建造執照在案。被告乃依山坡地開發利用回饋金繳交辦法（下稱回饋金繳交辦法）第5條及其附表規定，以107年12月7日府農森字第1074018037號函（下稱原處分）核定原告應繳交山坡地開發利用回饋金（下稱回饋金）新臺幣（下同）13,931,435元【（建築面積12,006.58平方公尺×當期公告土地現值3,600元×乘積比率11％）+（建築面積以外之其他面積42,485.32平方公尺×當期公告土地現值3,600元×乘積比率6％）】。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告早於106年8月間申請山坡地開發許可，則本件應適用當時合法有效之系爭辦法核算回饋金，然原處分卻以核發建築執照之時點（即適用106年12月12日修正後）之系爭辦法作為計算本件回饋金之依據，顯已逾越森林法之授權範圍，亦有違實體從舊原則及信賴保護原則：
1.依據森林法第48條之1規定，可知計算回饋金時點應以繳納義務人申請掛件山坡地開發許可之申請日作為受理時點之認定，是原處分所為認定應有違反法律優位原則：
依據森林法第48條之1第2項後段規定，應以「山坡地開發案件之申請日」作為系爭辦法第8條有關受理之時間點判斷，是原告早於106年8月間申請掛件山坡地開發許可，則應以當時合法有效系爭辦法計算原告所應繳納之回饋金，然原處分認定卻以核發建築執照時點作為認定，是原處分認定顯已逾越森林法即母法之授權範圍，已有違法律優位原則，於法未合。
2.依據行政院農業委員會（下稱農委會）94年7月20日農授林務字第0941740687號函可知本件計算回饋金時點應為「山坡地開發案件之申請日」：
(1)依據農委會94年7月20日農授林務字第0941740687號函所指山坡地開發利用案件應以「山坡地開發利用案件之申請日」作為判斷適用新、舊法之基準，則原告早於106年8月間向被告申請山坡地開發許可，即應適用於當時合法有效之系爭辦法，然原處分逕以核發建築執照作為受理核算本件回饋金之時點，顯有違誤。
(2)退步言之，106年12月12日修正後系爭辦法第8條規定採取從舊從優原則，是系爭辦法修正前受理之案件應以從舊從優原則處理，則本件應亦適用106年12月12日修正前系爭辦法方有利於原告，然原處分卻採取不利於原告方式核算回饋金，顯有違從舊從優原則之處理，亦有違信賴保護原則。
（二）縱使本件應適用106年12月12日修正後之系爭辦法，則亦應扣除原告早於82年間業已申請許可之基地範圍部分，否則有違法律不溯及既往原則；又本件應亦得適用系爭辦法第7條第15款規定，免予繳納回饋金：
1.原告於80年間申請建築執照時曾依據被告要求繳納3萬元之開發回饋金，而前開款項性質上本同於系爭辦法所指之回饋金，則依據系爭辦法第7條第15款規定及其立法意旨，是原處分亦應將前開原告於82年間業已取得許可範圍基地面積排除於本次核算範圍內，方屬合法。
2.原告早於82年間取得許可開發基地面積為28,853.75平方公尺，而被告本次所核發建築執照基地面積為54,248.41平方公尺，其中包含82年間業已取得許可範圍，則原處分核算回饋金時，不論以法律不溯及既往原則或適用系爭辦法第7條第15款規定，關於建築基地面積計算皆應扣除82年間業已申請許可部分。
（三）綜上所述，聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、本件被告抗辯：
（一）原告於106年8月在系爭土地屬山坡地範圍內土地，從事興建廠房相關工程並擬具水土保持計畫書，而該水土保持計畫書係由被告委託社團法人新北市水土保持技師公會審查，且經該公會於107年1月12日完成審查核定。根據原告擬具水土保持計畫書當時所適用之舊回饋金繳交辦法第15條規定，應以原告所擬具之該水土地保持計畫書經核定，被告所屬林業主管機關始據以核算回饋金。又原告於106年8月擬具之水土保持計畫係107年1月12日經審查核定在案，此時，回饋金繳交辦法業於106年12月12日修正，並於同年月14日施行，則被告所屬林業主管機關自應適用修正施行後之規定核處回饋金，殆無疑問。
（二）原告係申請於山坡地新建廠房，此屬回饋金繳交辦法第3條第13款所規定之情形，自應以被告所屬目的事業建築主管機關核發山坡地開發利用許可（即工務處發給建造執照）後，被告所屬林業主管機關始能據以核處回饋金。而本件係於107年8月27日經建築主管機關以府工建字第1070092359號函准予發給建造執照，被告所屬林業主管機關據此核處回饋金，要無不合。
（三）山坡地之開發利用係自89年12月2日起，方開始收取回饋金，在此之前，並無收取回饋金。而原告所引用之農委會94年7月20日農授林務字第0941740687號函，係為解決山坡地開發利用案究應適用發布之系爭辦法收取回饋金？抑或認定屬於系爭辦法發布前無需繳納回饋金之申請案之爭議，核與新舊法之適用無關。
（四）被告所屬建築目的事業主管機關於107年8月27日所發給之建造執照，其上登載之建造類別為「新建」，且經被告所屬工務處建築管理科明確表示「本案屬建築法第9條所稱之新建行為」等語，則被告所屬林業主管機關根據建築目的事業主管機關之認定，而按照回饋金繳交辦法附表第13款之新建行為，予以核處回饋金，並無不合。
（五）回饋金繳交辦法係89年11月30日發布施行，原告於80年間所為山坡地開發案，尚無回饋金繳交辦法應收取回饋金之適用，因此原告當年所繳納之3萬元，本難認係回饋金繳交辦法所定回饋金之性質。又原告前所繳納之3萬元既非依農業發展條例或其他法律規定所繳交，在在無適用回饋金繳交辦法第7第15款規定之餘地。
（六）綜上所述，聲明求為判決：
1.原告之訴駁回。
2.訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按森林法第48條之1第1項及第2項分別規定：「（第1項）為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：二、山坡地開發利用者繳交之回饋金。（第2項）第2款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」次按回饋金繳交辦法第2條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3條第3款所定之山坡地。」第3條第13款規定：「下列山坡地開發利用行為，應依本辦法繳交山坡地開發利用回饋金(以下簡稱回饋金）：……十三、除前12款規定外，從事須申請建造執照之山坡地建築行為。」第4條規定：「回饋金繳交義務人，為向目的事業主管機關申請從事前條各款行為之人。」第5條第1項及第3項分別規定：「（第1項）回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積與當期公告土地現值乘積6%至12%計算，其計算方式如附表。但經中央主管機關洽.商中央目的事業主管機關針對山坡地開發利用行為之地區，認定已從事公益性綠覆補償行為，並達環境保護目的者，其計算回饋金之乘積比率得予酌減。……（第3項）地方主管機關接獲第1項之目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可通知後，應依附表計算回饋金金額，並通知回饋金繳交義務人於1個月內一次繳交。」第5條附表款次13規定「除前12款規定外，從事須申請建造執照之山坡地建築行為，且經建築主管機關認定為新建行為其回饋金之計算方式：（建築面積x當期公告土地現值x乘積比率11 %) +(建築面積以外面積x當期公告土地現值x乘積比率6 %)。」
（二）又因山坡地之開發利用，影響現有林相及水土保持甚鉅，對於開發山坡地利用者課以繳交回饋金之經濟上負擔，除歸入造林基金用以支應長期造林復育之經費外，同時藉此降低開發利用山坡地之意願，以達成抑制山坡地開發利用速度之目的，此參森林法第48條之1規定及其立法理由自明。故森林法之立法目的係為保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用，故非僅著眼於現有林相之保護，而係包含保育、利用、再造之多重任務；故森林法規範對山坡地開發利用者，課予繳交回饋金，無非著眼於山坡地之開發利用行為對森林資源之存續，有重大影響，故由開發使用者負回饋義務，並非全然基於處罰山坡地開發者破壞林相之立場，且其採取之手段與目的間存有實質關連，屬保存森林資源之必要措施。而回饋金繳交辦法係主管機關農委會依森林法第48條之1授權訂定，為對於具有特定關係（山坡地開發利用關係）之國民所課徵之公法上負擔，關於回饋金繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項所為細節性、技術性之統一規定，並未逾越母法之授權範圍，與法律保留原則無違，亦無不當聯結之情形（最高行政法院107年度判字第67號判決意旨參照）。
（三）本院經核原處分並無違誤，玆分述如下：
1.經查：原告向被告申請於系爭土地從事廠房新建工程，開發利用許可面積分別為建築面積12,006.58平方公尺、建築面積以外之其他面積42,485.32平方公尺，共計54,491.9平方公尺，經被告於107年8月27日核發(107)府建字第00409號建造執照在案，此有被告(107)府建字第00409號建造執照附於本院卷可參（見本院卷第135頁）。
2.從而，被告依回饋金繳交辦法第5條及其附表規定，乃以原處分核定原告應繳交回饋金13,931,435元【（建築面積12,006.58平方公尺x當期公告土地現值3,600元x乘積比率11%)+(建築面積以外之其他面積42,485.32平方公尺x當期公告土地現值3,600元x乘積比率6%)】，揆諸前揭規定及說明，並無違誤。
（四）原告雖主張：原告早於106年8月間申請山坡地開發許可，則本件應適用當時合法有效之舊回饋金繳金辦法核算回饋金，然原處分卻以核發建築執照之時點（即適用106年12月12日修正後)之回饋金繳交辦法作為計算本件回饋金之依據，顯已逾越森林法即母法之授權範圍，亦有違「實體從舊」原則及信賴保護原則云云。惟查：
1.按回饋金繳交辦法第8條前段規定：「本辦法修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定辦理」，係指核算回饋金案件之林業主管機關受理之時為準，並非指目的事業主管機關而言。亦即林業主管機關係於回饋金繳交辦法修正施行後，方受理核算回饋金案件，本該依修正施行後之規定核算回饋金，不應適用舊辦法之規定，此參諸農委會107年2月5日農授林務字第1070703449號函略以：「……二、按本會106年12月12日修正發布『山坡地開發利用回饋金繳交辦法」（以下簡稱本辦法）第8條規定，本辦法修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定辦理；但修正施行後之規定有利於回饋金繳交義務人者，依有利於回饋金繳交義務人之規定辦理。該規定修法說明亦載明「……基於從新從優原則，地方主管機關受理案件時，應依當時之規定辦理。但修正後之規定有利於繳交義務人，則依有利之規定辦理……」，是以，此部分所指『地方主管機關』係指受理核算回饋金案件之林業主管機關，並非為該案之目的事業主管機關。」等語（見訴願卷第14頁）及107年12月19日農授林務字第1070252454號函略以：「……
二、按本會106年12月12日修正發布『山坡地開發利用回饋金繳交辦法』第8條規定，本辦法修正施行前受理之案件，依修正施行前之規定辦理；但修正施行後之規定有利於回饋金繳交義務人者，依有利於回饋金繳交義務人之規定辦理。三、針對上開規定之修法說明『……地方主管機關受理案件時，應依當時之規定辦理……』乙節，本會業以107年2月5日農授林務字第1070703449號函（詳如附件）說明略以『……此部分所指『地方主管機關』係指受理核算回饋金案件之林業主管機關，並非為該案之目的事業主管機關……』。質言之，林業主管機關係於本辦法修正施行（106年12月12日修正發布，同年00月00日生效)後，始受理核算回饋金案件時，即應依本辦法第5條規定核算回饋金，並通知義務人一個月內一次繳交完竣。」等語（見訴願卷第15頁）自明。易言之，林業主管機關係於回饋金繳金辦法修正施行（106年12月12日修正發布，同年00月00日生效）後，始受理核算回饋金案件，即應依106年12月12日修正之回饋金繳金辦法辦法第5條規定核算回饋金。
2.經查：本件原告於106年8月間擬具系爭廠房新建工程之水土保持計畫，向被告申請並經被告受理在案，被告於106年8月30日以府農保字第1060098809號函通知原告繳納水土保持計畫審查費並已繳納（見本院卷第93頁、第95頁），嗣被告再於106年10月2日以府農保字第1060143956號函委託社團法人新北市水土保持技師公會審查水土保持計畫書（見本院卷第97頁）並由該技師公會於107年1月12日審查核定（見本院卷第99頁）。惟依被告107年8月27日府工建字第1070092359號函記載，原告申請系爭廠房新建工程建造執照之日期為107年8月2日（見本院卷第131頁），而被告係於107年8月27日核發建築執照（見本院卷第135頁）後，被告所屬林業主管機關（即被告所屬農業處森林暨自然保育科）始據以受理核算本件回饋金，依上開說明，被告適用106年12月12日修正施行後之回饋金繳交辦法之相關規定核課本案回饋金，經核於法並無不合，並未逾越森林法即母法之授權範圍，亦未違反「實體從舊」原則及信賴保護原則。
3.次查：回饋金繳交辦法係於89年11月30日，由行政院農業委員會以（89)農林字第8901156162號令訂定發布全文9條，並自發布日起施行（依中央法規標準法第13條規定，應自89年12月2日發生效力），其間歷經96年3月1日、98年1月23日、102年1月31日與106年12月12日等4次修正。由上可知，山坡地之開發利用係自89年12月2日起，方開始收取回饋金，在此之前，並無收取回饋金。至原告所引用農委會94年7月20日農授林務字第0941740687號函（見本院卷第37頁），係為解決山坡地開發利用案究應適用發布之回饋金繳交辦法收取回饋金？抑或認定屬於該辦法發布前無需繳納回饋金之申請案之爭議，核與新舊回饋金繳交辦法之適用無關，此參諸該函文之發文日期為94年間，盱衡當時回饋金繳交辦法僅有89年發布時之9條，尚未經任何修正（第1次修正時間為96年），顯然無新舊回饋金繳交辦法適用之疑義存在。
4.綜上，足見原告此部分之主張，不足採信。
（五）原告又主張：縱使本件應適用106年12月12日修正後之回饋金繳交辦法，則亦應扣除原告早於82年間業已申請許可之基地範圍部分，否則有違法律不溯及既往原則；又本件應亦得適用回饋金繳交辦法第7條第15款規定，免予繳納回饋金云云。惟查：
1.經查：回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以目的事業主管機關核發山坡地開發利用許可面積與當期公告土地現值乘積6%至12%計算，此參照回饋金繳交辦法第5條第1項前段規定自明。另依該辦法附表第13款所示（見本院卷第35頁），復區分為「經建築主管機關認定為新建行為」與「經建築主管機關認定為增加原建築面積之增建行為」2種情形。本件被告所屬林業機關核處系爭回饋金，其計算之基礎須依建築主管機關之認定為據。申言之，建築主管機關認定屬於新建，林業主管機關即應依該辦法附表第13款之第一種情形計算；如認定屬於增建，則依該辦法附表第13款之第二種情形計算。
2.次查：被告所屬建築目的事業主管機關於107年8月27日所發給之建造執照，其上登載之建造類別為「新建」（見本院卷第135頁）。而原告主張應減去於82年間已申辦可使用執照中之基地面積乙節，被告所屬林業主管機關為釐清此疑義，遂於107年11月26日會簽建築目的事業主管機關，案經被告所屬工務處建築管理科明確表示「本案屬建築法第9條所稱之新建行為」等語，此有被告所屬農業處107年11月29日簽文暨簽稿會核單附於本院卷可參（見本院卷第137頁、第139頁），則被告所屬林業主管機關根據建築目的事業主管機關之認定，而按照附表第13款第一種情形即新建行為，予以核處回饋金，經核於法並無不合。
3.至原告主張本件應亦得適用回饋金繳交辦法第7條第15款規定，免予繳納回饋金乙節。查：回饋金繳交辦法係89年11月30日發布施行，原告於80年間所為山坡地開發案，尚無回饋金繳交辦法應收取回饋金之適用，因此原告當年所繳納之3萬元，自難認係回饋金繳交辦法所定回饋金之性質。又回饋金繳交辦法第7條第15款規定：「山坡地之開發利用，有下列情形之一者，免繳交回饋金：……十五、已依農業發展條例或其他法律規定繳交相當回饋性質之金錢或代金之土地面積。」而原告前所繳納之3萬元，既非依農業發展條例或其他法律規定所繳交，自無回饋金繳交辦法第7條第15款規定之適用。
4.綜上，足見原告此部分之主張，亦非可採。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 畢乃俊法 官 許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 10 月 17 日
書記官 陳可欣