臺北高等行政法院判決
108年度訴字第868號109年2月13日辯論終結原 告 經濟部代 表 人 沈榮津（部長）訴訟代理人 廖世昌 律師複 代理 人 曾筱棋 律師被 告 基隆市政府代 表 人 林右昌（市長）訴訟代理人 林承翰
戴清文上列當事人間重測事件，原告不服內政部中華民國108年4月23日台內訴字第1080012589號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣由原告管有之基隆市○○區○○○段武崙小段
139、139-42、139-46、141、142地號等5筆國有土地（下稱系爭土地），被告於民國106年11月29日辦理地籍圖重測。
因系爭土地之141、142地號土地與相鄰土地產生界址爭議，被告於107年7月27日召開107年度基隆市區域性不動產糾紛調處委員會（下稱調處委員會）第2次會議進行調處，嗣因原告與毗鄰土地所有權人於會議中無法達成協議，調處委員會遂逕予裁處，並通知原告：如不同意調處結果，應於接到通知後15日內，以相對之當事人為被告，向司法機關提起「確認經界」之訴，逾期不起訴，依調處結果辦理。嗣原告及調處之相對人未於期限內向法院提起確認經界訴訟，被告遂於107年11月26日以基府地籍貳字第0000000000B號公告系爭土地之地籍圖重測結果（下稱系爭公告），公告期間自107年11月28日至107年12月28日，並以107年11月27日（編號：
000008）基隆市政府地籍圖重測土地標示變更結果通知書（下稱系爭土地變更結果通知書）送達原告，重測後系爭土地面積共減少908.73平方公尺。原告旋於107年11月29日以工武字第1075041891號函（下稱原告107年11月29日申請函）向被告表明申請異議複丈，並將製作複丈申請書，待用印後送被告所屬基隆市安樂地政事務所（下稱安樂所），惟原告於另送複丈申請書前，被告所屬安樂所即以107年12月11日基安地所二字第1070010589號函（下稱107年12月11日函），表示：原告拒絕於地籍調查表認章，亦未表示意見或另行指界，視同未到場指界，不得申請異議複丈等語。原告對於系爭公告及系爭土地變更結果通知書（下合稱原處分）不服，向內政部提起訴願，遭內政部訴願不受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
(一)複丈非訴願先行程序，訴願機關主張原告提起訴願於法未合，原告提起本件訴訟並無不合：
1.土地法第46條之3及地籍測量實施規則第201條既未如稅捐稽徵法第38條第1項及全民健康保險法第6條第1項明文申請復查或審議後方得提起訴願或行政訴訟，則本件被告稱複丈為訴願先行程序、原告無法提起複丈故完全喪失提起行政救濟之權利等主張，實已違反法律保留原則，且侵害原告之訴訟權。再按最高行政法院52年度判字第269號、本院105年度訴字第614號、高雄高等行政法院89年度訴字第36號判決及本院107年度訴字第1049號判決意旨可知，判決之背景事實與本件極為類似，均係被告以106年地籍圖重測造成原告之土地面積減少，原告人員於重測現場未能自行指界且拒絕認章之情形。又縱原告對於系爭公告，僅提出異議，完全未明文聲請複丈，基於土地法第46條之3之立法理由，到場而未指界者至多僅喪失聲請複丈之權利，不因此喪失行政救濟之機會。參照高雄高等行政法院102年度訴字第367號判決意旨，依土地法條文之文義可知，立法者並無將異議複丈作為訴願必要先行程序，限制人民訴願權之意。
2.依土地法第46條之3第1項及第3項之規定，地政機關辦理地籍重測後，係依據重測結果公告，據以辦理土地標示變更登記，亦即係以公告之內容對土地所有權人產生權利確認或形成之效力，系爭公告自屬行政處分。又雖依土地法第46條之3第1項及第3項等規定，地籍重測之土地標示變更結果通知書，似僅為公告事實之通知，本身並不產生具體之法律效果，而可能為觀念通知。惟依司法院大法官釋字第423號解釋，行政處分之認定尚不以形式上是否為通知書為斷，且實務上亦多有未否認地籍圖重測土地標示變更結果通知書為行政處分而得對其提起撤銷訴訟之判決，為確保原告之權益，原告仍主張亦屬行政處分。
3.遍查土地法、地籍測量實施規則，甚至土地法第46條之1至第46條之3執行要點（下稱執行要點）等法令，均未將被告所提出之地籍圖重測異議複丈申請書作為法規附檔一併發布，顯見前揭規範並未規定須以該格式提出複丈申請。被告主張原告未提出該地籍圖重測異議複丈申請書，即屬未依法提起異議複丈之申請，全無任何依據可言，純屬虛詞。至被告特意提出地籍圖重測異議複丈申請書與一般複丈申請書之格式有所不同之事實，究係欲採取何種攻擊防禦方法，更無從得知。縱認複丈為訴願先行程序，原告已申請異議複丈，提起訴願及本件訴訟皆屬適法，訴願機關主張原告未依法定程序提起訴願，洵無理由。依土地法第46條之2、第46條之3第2項及第59條第2項規定可知，土地法僅陳明未到場指界者，由地政機關逕行施測，且無法向該管地政機關聲請複丈。對於有到場指界，但與相鄰土地產生界址爭議之情形，則是依土地法第46條之2準用同法第59條第2項之規定進行調處。被告所屬安樂所雖以107年12月11日函稱依土地法第46條之3第2項，原告雖到場但未能自行指界、拒絕認章，即視同未到場指界，不得申請異議複丈云云。然本件原告已到場指界且生界址爭議，而依土地法第46條之2第2項規定準用同法第59條第2項規定進行調處，顯非土地法第46條之2第1項未到場指界而逕行施測之情形。是被告稱原告不得申請異議複丈，不足憑採。又原告確已依法向地政機關申請異議複丈，僅為求慎重另行製作複丈申請書，待用印後送被告所屬安樂所。於原告另送複丈申請書前，被告所屬安樂所即主張原告不得申請異議複丈，原告因安樂所已作成不予複丈之決定，遂未再補送複丈申請書，而係向訴願機關提起訴願。被告亦清楚原告係因安樂所107年12月11日函，方未補送複丈申請書，則被告先是惡意遏阻原告補送複丈申請書，再於本件訴訟程序當中主張，因原告未提交地籍圖重測異議複丈申請書，而喪失對訴願及訴訟救濟途徑，顯有未合。是以，複丈本非訴願先行程序，縱認複丈為訴願先行程序，原告已透過107年11月29日申請函依法申請異議複丈。
4.參照本院105年度訴字第614號判決意旨，系爭公告確屬被告之行政處分，原告自得訴請撤銷之。從而，無論原告是否得提起民事確認經界之訴，皆與原告得否提起本件行政訴訟無涉，是被告主張地籍重測之結果無增減人民私權之效力，原告應另提起民事確認經界之訴，洵無理由。另依土地法第46條之3，只有未到場指界者，無法申請複丈，而被告不得以其他規則或法規命令來擴展解釋不得申請複丈之範圍，否則違反法律保留原則，並且侵害原告訴訟權。本件原告與鄰地所有權人之間有界址爭議，也依土地法第46條之2第2項及執行要點第4點第3款進行調處，因此，被告主張其逕行施測顯無理由。
(二)被告作成系爭公告所依據錯誤之椿位認定界址，引發本件爭端，顯違反行政程序法第7條及第9條之規定：
1.參照改制前行政法院89年度判字第1767號判決意旨，原告於執行地籍重測作業時，應以對原告侵害最小之手段為之，否則即有違比例原則之必要性原則。承前所述，被告於原告與鄰地所有權人均一再陳請妥為處理都市計畫疑義之情形下，仍逕依未考量雙方當事人意見之調處結果，作成系爭行政處分，使原告之土地減少908.73平方公尺，實難謂已採取最小侵害之手段，而有違行政程序法第7條之規定。又本件原告所管理土地，係依據產業創新條例第49條規定設置「產業園區開發管理基金」之財產，以自償性為原則，是地籍重測之結果攸關產業園區之發展及產業園區之健全管理甚鉅，被告對系爭土地進行重測時，自應考量到系爭土地之性質與對原告權益之影響，考量對原告有利之情形謹慎為之。然系爭土地之界址爭議，係大武○○○區○○○路段之道路中心位置經測量後與都市計畫中心樁不符，且經被告107年1月11日內部會議決議不修正道路中心樁成果所致。復大武崙工業區於62年開發完成，遠早於65年11月8日發布實施之「基隆市中山安樂及八斗子地區都市計畫」，顯見該都市○○○設道路時，誤未依當時道路現況劃設。被告所屬都市發展處作為基隆市都市計畫權責機關，本應檢討釐清道路現況與都市計畫中心樁不符之原因及後續處理方式，而非於事隔40餘年後才為地籍重測。原告於調處結果作成後，以107年8月22日函向被告強調不同意調處結果，但被告所屬都市發展處仍不妥為處理，被告逕依該調處結果作成系爭處分，使原告管領之土地減少908.73平方公尺，難謂已一併注意對原告有利之情形，顯有違行政程序法第9條之規定。
2.按執行要點第13點規定及內政部發布之數值法地籍圖重測手冊第6章第601節第1條規定，被告地政機關辦理地籍圖重測時，應就都市計畫樁位及座標資料進行聯測，且被告都市計畫單位本應先行前往實地清查都市計畫樁。又依數值法地籍圖重測手冊第6章可知，如發現都市計畫樁位與實地現況不符，重測作業單位應送請主管單位研討處理，且於研討會議決議修正樁位後，即應修訂樁位座標。惟系爭土地所屬之大武崙工業區，行政院於58年9月25日台58內7907號函核准編定並於62年10月開發完成，惟都市計畫樁位，係65年11月8日發布實施都市計畫始釘立，出現都市○○○○○道路中心樁不在道路中心等荒謬現象。由106年8月29日「基隆市106年度地籍圖重測範圍都市計畫樁位成果疑義等事宜研討會議」紀錄可知，被告地政機關亦肯認都市○○○○道路現況不符，且應依實地現況進行修正。惟被告所屬都市發展處雖係以「樁位與都市計畫圖符合，不修正樁位」及「考量該路段業已指定建築線，且樁位與都市計畫圖及地籍圖尚符」等原因，決議不修正樁位，無異將被告所屬都市計畫主管機關發布實施都市計畫及計畫樁時產生之錯誤及混亂，轉嫁由工業區土地所有人負擔。在上開都市計畫樁位成果疑義研討會議後，於107年7月18日及同年月27日，因系爭土地與鄰地之界址爭議，被告所屬調處委員會召開不動產紛爭調處會議中，非僅有原告主張因界址爭議主要導因於錯誤之都市計畫樁位，被告竟未考量原告及鄰地所有權人一致之意見，釐清都市計畫樁偏移之原因、研議後續處理方案，反而在雙方無法達成共識之情況下，逕依錯誤之都市計畫樁進行裁處，且全數依照鄰地所有權人主張之界址為界，更難謂已採取對原告侵害最小手段或可達到使原告產權與地籍圖相符之目的。
3.再者，本件調處時雙方意見皆屬一致，而是被告完全不考量裁處雙方之利益及土地現況，作出系爭違法處分，根本與一般情形調處雙方各持己見之狀況不同。況原告職責係掌理國家經濟建設及發展計畫之設計、審定、監督指導等事項，本應盡全力輔導、協助廠商發展其業務，促使整體我國經濟之發展，豈有可能提起訴訟與民爭地。
(三)另依據61年4月21日被告基隆市政府公告記載，系爭土地所在之大武崙工業區，土地徵收均由被告辦理，由被告進行點交及土地圖說公告，且於異議期間無人就系爭土地之面積或範圍表示異議。依據基隆市政府中華工程公司開發基隆市大武崙工業區協議書可知，大武崙工業區開發雖由基隆市政府與中華工程公司合作進行，但係由基隆市政府主導土地取得、地上物調查、估價及補償等事宜，原告則顯非開發工業區之主導機關。依基隆市大武崙工業區開發計劃方案以及大武崙工業區開發簡介也可知，大武崙工業區之開發過程確係由基隆市政府主導，尤其是土地之徵收及補償等事項，經濟部工業局僅配合為協調聯繫等輔助工作。最後，於大武崙工業區開發完成後，依當時獎勵投資條例施行細則第90條規定可知，開發完成後工業區內地籍圖仍需經過被告所屬地政機關檢視與確認，辦理地籍整理程序，地籍整理辦竣後更須報經上級地政機關備查，難認系爭土地之面積或範圍有何錯誤存在。因此，被告過去主導開發系爭大武崙工業區，且就系爭土地之範圍面積均辦理地籍整理、進行圖說公告、點交完畢，自已確保系爭土地之面積及範圍均屬正確。今被告竟回頭主張系爭公告前之系爭土地面積範圍不符合原告實際所有權範圍，顯有未合。
(四)依行政程序法第96條第1項第2款及本院102年度訴字第333號判決意旨，系爭公告僅泛稱係依土地法第46條之1至第46條之3、地籍測量實施規則第199條至第203條進行公告，惟從未說明係以何法律依據認定系爭土地界址。且被告有時主張伊依執行要點第5點「逕行施測」；有時被告主張伊係依執行要點第4點「予以調處」，原告顯難得知被告如何並是否正確適用法律。甚至未說明系爭土地面積產生減少之原因，原告以107年11月29日申請函向被告詢問時，被告僅稱其測量技術即儀器鈞較早期精密優良，土地可能因人為「或」自天然地形變遷而使界址與原地籍圖不符。此外，原告與鄰地所有權人在調處會議中，根本未就指界結果達成一致，係由不動產糾紛調處委員會逕予裁處。被告卻稱土地面積依雙方土地所有權人指界位置施測，實難使原告知悉被告認定事實所憑之證據為何。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告抗辯略以：
(一)提起訴願及行政訴訟前應先行聲請異議複丈，惟原告因視同未到場指界而喪失聲請異議複丈之權利，自無法依規定再循訴願及行政訴訟請求救濟：
1.依執行要點第5點、土地法第46條之3第2項及地籍測量實施規則第201條第1項規定，系爭土地於106年被告辦理地籍圖重測地籍調查時，原告指派所屬王素蘭因得知其管有土地面積減少而拒絕於地籍調查表上認章、亦未另行指界，依上開規定視同未到場指界，安樂所即依規定程序逕行施測。另原告雖於公告地籍圖重測成果期間，以107年11月29日申請函向安樂所提出異議並申請複丈，惟該所107年12月11日函復略以：「依土地法第46條之3第2項、地籍測量實施規則第201條第1項規定，原告不得申請異議複丈。」原告遂僅於107年11月29日以書面提出異議，並未將複丈申請書送達安樂所辦理異議複丈。嗣原告針對重測後測量面積與重測前權狀登載面積有不一致，侵害其權利，向內政部提起訴願，參照最高行政法院105年度裁字第1025號裁定認為提起訴願及行政訴訟前應先行聲請異議複丈，因原告視同未到場指界而喪失聲請異議複丈之權利，自無法依規定再循訴願及行政訴訟請求救濟，決定訴願不受理，與原告所稱「複丈並非訴願先行程序，原訴願機關主張原告提起訴願於法未合，顯無理由」及「縱認複丈為訴願先行程序，原告已申請異議複丈，提起原訴願及本件訴訟皆屬適法，原訴願機關主張原告未依法定程序提起訴願，洵無理由。」顯有不符。
2.系爭土地為63年大武崙工業區地籍整理之圖籍，礙於當時測量技術及設備所限，致圖籍精度不高。且地政事務所僅有平板測量儀及竹尺（長度分為20、30及50公尺）等測量儀器，再加上天然地形變遷，人為界址異動，使得土地使用情形與地籍圖上所記載不盡相符，其精度已不符現在土地複丈之要求，又近年工業區快速發展，為提高測量精度與品質，被告依內政部核定之「106年度基隆市安樂區地籍圖重測實施計畫」辦理大武崙工業區地籍圖重新測量。重測期間由安樂所通知原告辦理地籍調查，原告應依法自行設立界標並到場指界，惟原告指派所屬王素蘭雖到場但未設立界標及指界，依上開規定應辦理逕行施測並不得申請異議複丈。
3.又毗鄰系爭土地之20-1地號等土地，因指界結果與原告發生界址爭議，經安樂所依法移送調處委員會進行調處，案經107年7月18日及7月27日2次調處，因雙方土地所有權人未達成協議，該委員會依法就有關資料及當事人陳述意見，予以裁處，作成調處結果並由被告通知當事人，然雙方土地所有權人均未於15日內向法院訴請處理，嗣被告依調處結果辦理重測並公告30日確定，依法完成地籍圖重測程序，洵無違誤之處。
4.系爭土地業經被告依重測程序完成公告及標示變更登記在案，若原告對於土地面積減少之私權有爭執，應以鄰地土地所有權人為被告，向法院提起確認經界之訴。另原告就都市計畫樁位之陳訴，應循都市計畫法辦理，與本件重測程序無涉。地籍圖重測係地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法經雙方土地所有權人指認界址，將指界結果完整正確測繪於地籍圖，並據以計算面積。被告辦理系爭土地地籍圖重測時，均按重測程序及規定辦理，並依法完成重測成果公告，洵無違誤之處；倘土地所有權人於重測成果公告確定後，如認為與相鄰土地間之界址仍有疑義，應以鄰地土地所有權人為被告，向法院提起確認經界之訴。
(二)原處分並未違反行政程序法第7條及第9條之規定：參照司法院釋字第374號解釋，被告辦理系爭土地地籍圖重測時，均按重測程序及行政程序法第7條規定辦理，並無違誤。原告認為與毗鄰土地間之界址仍有疑義，應以鄰地所有權人為被告，向法院提起確認經界之訴請求解決。依行政程序法第9條及數值法地籍圖重測作業手冊第6章第607節規定，系爭土地協助指界結果係經被告參照舊地籍圖及都市計畫樁位偏差研討結果等可靠資料辦理，另系爭土地為63年大武崙工業區地籍整理之圖籍，當時測量僅有平板測量儀及竹尺（長度分為20、30及50公尺）等設備，因年代久遠，導致圖紙發生伸縮、折皺、破損模糊；加上天然地形變遷及人為界址異動等影響，使地籍圖與實地現況時有不符，界址糾紛迭起，影響政府公信力甚鉅。為消彌上開地籍圖產生之問題，切實釐整地籍，保障人民合法產權及配合經濟建設規劃種種需要，故須辦理地籍圖重測作業，使每宗土地的位置、形狀、面積等與地籍圖、登記簿記載內容一致。另依上開數值法地籍圖重測作業手冊第6章第607節及都市計畫法第26條規定，系爭土地係99年12月1日公告發布實施「擴大暨變更基隆市主要計畫（通盤檢討案）-（第一階段）」，依上開規定，非經法定程序辦理，不得變更。安樂所於106年辦理地籍圖重測期間，經聯測都市計畫樁後，發現現況與都市計畫樁不符，即送請被告所屬都市發展處研討處理，經106年8月29日「基隆市106年度地籍圖重測範圍都市計畫樁位成果疑義等事宜研討會議紀錄」研討結果決議不修正樁位，遂該所依其研討結果及舊地籍圖等可靠資料辦理系爭土地之協助指界。又地籍圖重測係依調查結果（土地所有權人自行指界或逕行施測）辦理測量並計算面積，是以，重測後土地面積增減實屬難免，並無違反行政程序法第7條及第9條規定。
(三)依執行要點第4點、第5點規定，系爭土地於106年安樂所辦理地籍圖重測地籍調查時，原告指派所屬王素蘭因得知其管有土地面積減少而拒絕於地籍調查表上認章、亦未另行指界，依執行要點第5點規定視同未到場指界，該所依規定程序逕行施測；另毗鄰系爭土地之20-1地號等土地所有權人因不同意協助指界結果並另行指界，造成指界結果不一致，與系爭土地產生界址爭議，該所依同要點第4點第1項第3款準用土地法第59條第2項規定移送調處委員會進行調處；故兩者於安樂所辦理地籍圖重測地籍調查時，因處理情形不同，所適用法律自然有別。
(四)大武崙工業區係63年辦竣地籍整理，使用迄今逾43年，礙於當時測量技術及設備所限，致圖籍精度不高。再加上天然地形變遷，人為界址異動，使得土地使用情形與地籍圖上所記載不盡相符，實無法因應當前高精度地籍測量需求，況近年工業區快速發展，區內廠房申請新（增、改）建過程遭遇困難，為維護土地所有權人權益，以達地盡其利之目標，遂被告自籌經費並依土地法第45條、第46條之1規定，向內政部提報該區地籍圖重測計畫，於106年實施地籍圖重新測量，藉由地籍調查方式，逐筆通知土地所有權人到場認定每一筆土地四至的界址位置，並配合高精度的測量儀器設備，重新測製地籍圖，計算面積，以使每宗土地的位置、形狀、面積等與地籍圖、登記簿記載內容一致。是以，本件為原告因鄰地指界與其經管土地發生界址爭議，不服被告依調處委員會調處結果辦理之重測成果公告，與原告所陳大武崙工業區開發歷程無涉。並聲明：原告之訴駁回。
四、前開事實概要欄所載事實，除下列爭點外，為兩造所不爭執，並有被告安樂區地籍圖重測地籍調查表（原處分卷第1-16頁）、調處委員會紀錄（原處分卷第23-34頁）、系爭公告（原處分卷第35頁）、系爭土地變更結果通知書（原處分卷第37頁）、原告107年11月29日申請函（原處分卷第39-41頁）、安樂所107年12月11日函（原處分卷第43-44頁）、訴願決定（原處分卷第45-49頁），在卷可稽，應可認定。本件爭執者為：原告提起行政訴訟是否合法？被告所為原處分有無違法？
五、本院之判斷：
(一)本件適用之法規及法理
1.司法院釋字第374號解釋：「依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。故縱令相鄰土地所有權人於重新實施地籍測量時，均於地政機關通知之期限內到場指界，毫無爭議，地政機關依照規定，已依其共同指定之界址重新實施地籍測量。則於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決……。」
2.土地法第45條規定：「地籍測量，如由該管直轄市或縣（市）政府辦理，其實施計畫應經中央地政機關之核定。」第46條之1規定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」第46條之2規定：「（第1項）重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。（第2項）土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。
」第46條之3規定：「（第1項）重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。（第2項）土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。（第3項）逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」第59條規定：「（第1項）土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。（第2項）因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」
3.土地法第47條授權訂定之地籍測量實施規則第82條規定：「（第1項）地籍調查，應通知土地所有權人於一定期限內會同辦理。（第2項）前項調查情形應作成地籍調查表，由指界人簽名或蓋章。」第83條規定：「（第1項）土地所有權人，應於地籍調查時到場指界，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點，自行設立界標。（第2項）到場之土地所有權人不能指界者，得由測量員協助指界，其經土地所有權人同意者，應由土地所有權人埋設界標。（第3項）土地所有權人逾前條第1項期限未設立界標或到場指界者，得依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測，其依第3款及第4款規定辦理者，並應埋設界標。（第4項）界址有爭議時，直轄市或縣（市）主管機關應依土地法第59條第2項規定處理之。」第199條規定：「（第1項）地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。（第2項）前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」第201條第1項規定：「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」
4.綜上，地籍調查重測時，土地所有權人應「設立界標」及「到場指界」，如因設立界標或到場指界發生界址爭議，應先由地政機關予以調處，不服調處時，因土地權利爭執係屬私權爭議，土地所有權人得於接到調處通知後15日內，向普通法院提起民事訴訟以確認界址，惟土地所有權人逾期未向普通法院起訴時，地政機關即應依原調處結果辦理重測；如無界址爭議，土地所有權人未設立界標或未到場指界者，地政機關即得依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測。又「設立界標」及「到場指界」本係土地所有權人之義務，前揭土地法第46條之2及第46條之3第2項、地籍測量實施規則第83條第3項及第201條第1項規定文義，到場指界係指到場並指界之情形，如到場而未指界即屬未指界，其到場無以發揮指界之效果，是以，執行要點第4點規定：「重測地籍調查時，到場之土地所有權人不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：……（二）土地所有權人不同意協助指界之結果且未能自行指界者，應依土地法第46條之2第1項規定予以逕行施測。（三）土地所有權人不同意協助指界之結果而產生界址爭議者，應依土地法第46條之2第2項規定予以調處。」第5點規定：「土地所有權人未到場指界，或雖到場而不指界者，應依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測。」第14點規定：「重測公告期間，土地所有權人因面積增減提出異議時，應依土地法第46條之3第2項及第3項辦理。」係執行地籍測量所為之細節性、技術性次要事項之行政規則，並未對人民權利之行使增加法律所無之限制，亦未逾越母法之限度，行政機關自可予以援用。
(二)查土地法第46條之3規定，立法理由說明在於地籍重測結果應公告，俾便業主有表示意見之機會，藉以糾正測量上之錯誤，進而定其法律上之效力。則該條第2項明定「土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。」即據以提供已依地政機關通知，在限期內自行設立界標或到場指界之土地所有權人，得藉由聲請複丈之程序，以糾正測量上之錯誤。惟對於未依上開規定聲請複丈之土地所有權人，以及未到場指界、到場而未指界，致不能依上開規定聲請複丈之土地所有權人而言，應僅係喪失對於測量結果藉由複丈程序予以糾正錯誤之機會，並不表示該土地所有權人即不得對於公告結果提起行政救濟。況本件原告也於公告期間內對重測結果表示不服，以107年11月29日申請函提出異議，是被告抗辯原告既已喪失聲請異議複丈之權利，自無法依規定踐行行政救濟云云，尚非可採，訴願決定予以不受理，應有誤會。
(三)次查，本件被告因原告所屬大武崙工業區管理之系爭土地係62年奉准開發之土地，同段內寮小段屬日據時期測繪地籍圖土地，因地籍圖使用頻繁，圖紙破損日益嚴重，又上開區域均位於都市計畫區內，為釐整地籍及公共建設之規劃與推行，以自籌經費並採數值法辦理地籍圖重測工作，經內政部以105年11月23日台內地字第1050443835號函核定，並由被告所屬安樂所辦理基隆市安樂區地籍圖重測（本院卷第127-129頁），合於土地法第45條規定，原告主張被告並無辦理本件地籍重測之理由云云，應無可採，先予敘明。又原告所指派之承辦人員未自行設立界標，且於地籍調查時雖有到場，但其以土地面積減少為由拒絕於調查表上認章，並未指界（原處分卷第1-16頁），依前揭說明，按土地法第46條之2第1項、地籍測量實施規則第83條第3項及執行要點第4點(二)及第5點等規定，地政機關本得逕行施測。而系爭土地其中141、142地號土地，因與鄰地發生界址爭議，為兩造所不爭執（本院卷第14、16頁原告書狀、第119頁被告書狀、第107-1
08、231頁筆錄），被告移由調處委員會進行調處，於107年7月27日經調處結果，因原告與鄰地所有人未達成協議，予以裁處：以鄰地所有人指界位置為界等語（原處分卷第30-34頁），合於土地法第46條之2第2項、地籍測量實施規則第83條第3項，並無違誤。是以，原告如仍對界址有爭議，得依土地法第59條第2項規定，於接到調處通知後15日內向普通法院提起民事訴訟，惟原告雖於107年8月22日以工武字第1075041383號函向被告地政處表示不同意調處結果（訴願卷第70-71頁），經被告表示其應於接到調處通知後15日內，以對造人為被告，訴請法院審理等語（訴願卷第72頁），惟其並未於15日內提起民事訴訟確認界址，為原告所自承（本院卷第109頁），則被告就此部分於依土地法第59條第2項規定，依調處結果辦理重測，於107年11月26日公告重測結果及通知原告系爭土地標示變更結果（原處分卷第35-37頁），亦無違誤。另地政機關所為地籍圖重測，僅係將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，並無增減人民私權之效力，如原告就系爭14
1、142地號土地與相鄰土地界址仍有爭議，非屬公法上爭議，依前揭說明，仍得依法提起民事訴訟解決，而土地法第59條第2項所謂接到調處通知後15日內向司法機關訴請處理之規定，僅係為免法律關係長期處於不安定狀態，延宕地政機關重測程序之進行，並非不變期間，併此說明。
(四)至原告雖質疑重測後系爭土地面積減少而提起異議複丈云云，然依土地法第46條之3第2項之規定，原告雖提起異議複丈，惟未就地政機關之測量上有何錯誤一節，提出具體主張及事證以實其說，已難謂有理。又原告指稱被告係依錯誤之都市計畫樁位認定界址云云，然依前揭說明，原告依法本有「自行設立界標」及「到場指界」義務，而其未設立界標或到場指界，則被告依法逕行施測及依調處結果辦理重測，並無違誤，原告反指稱被告依錯誤樁位施測云云，難謂有據。原告再謂被告以不利於原告之方式為地籍重測之結果，有違行政程序法第7條、第9條規定云云，亦難憑採。另重測結果公告已載明被告重測依據為「土地法第46條之1至第46條之3暨地籍測量實施規則第199至203條規定」，並無原告所稱法令依據不明之疑義。且依土地法第46條之1、第46條之2第1項暨地籍測量實施規則第184條以下規定之主旨，在以較科學方法，更新測量技術和儀器，普收測量整理實效，使地籍登記趨於正確，重測後土地面積發生增減，亦屬實情，難謂系爭土地因被告所為之重測結果致面積減少，即謂係測量有錯誤。況原告既有於測量當日派人到場，即得當場指界，順利完成重測，以達成地籍管理之立法目的，詎原告未於當場指界，其針對界址爭議復未提起民事訴訟解決，迄重測結果確定後始空言質疑被告之重測程序，是原告上開主張，均無可採。
六、綜上所述，被告所為系爭公告及以系爭土地變更結果通知書通知原告，於法並無違誤，訴願決定以原告未於地籍圖重測結果之公告期間內申請複丈，自不得逕循訴願程序以為救濟，而為不受理之決定，理由雖有未洽，惟結論並無二致，仍應予維持。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定、系爭公告及系爭土地變更結果通知書，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭 忠 仁
法 官 吳 坤 芳法 官 羅 月 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 3 月 12 日
書記官 陳 又 慈