臺北高等行政法院判決
108年度訴字第88號108年8 月1 日辯論終結原 告 邱尚棟訴訟代理人 陳益軒 律師（兼送達代收人）被 告 海洋委員會海巡署艦隊分署代 表 人 謝慶欽（分署長）訴訟代理人 粘國忠
吳嘉新陳力瑋上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服海洋委員會海巡署中華民國107年11月22日107年訴字第107003號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係大陸地區「閩獅漁05261號」、總噸位為160噸之漁船（下稱系爭漁船）所有權人兼船長，於民國107年8月11日2時48分許，與其船員共10人等駕駛系爭漁船未經許可進入臺灣地區限制水域（桃園永安領海基線外19.9浬，北緯25度05.013分、東經120度33.011分，下稱臺灣限制水域），以燈火漁業方式從事漁撈作業（下稱系爭漁撈），經被告第12海巡隊PP-3536艇（下稱海巡艇）發現後，無視海巡艇命其停止航行之受檢命令，加速逃逸拒檢，經執行人員強行併靠、登臨控制後，始配合檢查（下稱海巡艇登檢），查獲作業中燈具及漁獲250公斤（下稱系爭漁獲），即予扣留並留置原告及其船員等，嗣經調查原告對於系爭漁撈之違法事實坦白承認，事證明確，被告依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸條例）第29條、第32條、第80條之1及其施行細則第42條等規定，以107年9月10日艦第12隊字第1072201358號裁處書（下稱原處分），處原告新臺幣（下同）240萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告教育程度僅小學肄業，不認識繁體字，復因語言口音差
異，無法理解被告詢問語意，被告107年8月12日1時21分第1次調查筆錄記載（下稱第1次筆錄），原告自大陸地區出港時起至被告登船檢查時止，共下網捕魚10次，海巡艇登檢時正下網第2次捕魚之陳述，與事實不符。系爭漁船之漁網及捲網機設施（下稱漁網設施）係設置於船尾，故佈網及起網作業均須在船尾進行，依據海巡艇登檢蒐證光碟影像紀錄（下稱海巡艇登檢影像），並未見有拍攝到系爭漁撈起網之過程，故第1次筆錄記載內容與海巡艇登檢影像內容不符，難認海巡艇登檢系爭漁船時，原告有正在從事系爭漁撈。海巡艇登檢前約4小時許，系爭漁船主機出現過熱警報，原告乃停機檢修，系爭漁船處於無動力漂流之狀態，原告為平衡船身穩定，才放置左右船舷之平衡桿穩定船身，又該平衡桿伸出左右船身外側約20餘公尺，原告唯恐夜間視線不良遭其他船舶接近撞擊平衡桿，才開啟平衡桿上之燈光警示附近航行之船隻，原告並非為系爭漁撈行為。嗣原告發現海巡艇登檢，原告必須恢復船舶動力操舵，並免碰撞，才啟動主機引擎。故系爭漁船於臺灣限制水域內並無系爭漁撈之行為。
㈡依據被告執行系爭漁船全部漁獲海上拋棄之錄影紀錄顯示（
下稱海拋漁貨影像），系爭漁船之漁獲，係放置於長、寬、高分別為60、40及15公分之塑膠容器內，總計10箱，由船員以雙臂舉拿盛裝漁獲之塑膠箱，自船舷處倒置海面拋棄，是據海拋漁貨影像衡諸裝載漁獲之容器，亦即人體雙臂舉拿物體之重量估算，每箱裝載漁獲容器之重量最多為20至25公斤，即便以最重25公斤計算，系爭漁船全部漁獲最多只有250公斤（25公斤xlO箱），是被告調查筆錄記載系爭漁船之漁獲為3600公斤，或光碟檔名記載15公噸，均與海拋漁貨影像執行數量不符，難認系爭漁船有捕撈超過250公斤以上漁獲，甚難以系爭漁船船艙有漁獲，即認定系爭漁船於臺灣限制水域從事系爭漁撈。原告於107年8月8日從大陸地區出港後，即開始進行捕撈作業，作業地點均位於大陸地區海域，因系爭漁船於107年8月10日22時許發生主機溫度過高警報而關閉主機檢修，於無動力狀態下隨洋流漂流至臺灣限制水域。
㈢依據海巡艇登檢影像並未顯示登檢前系爭漁船有拒絕停船受
檢之事實，海巡艇登檢前，系爭漁船亦無啟動主機之噪音，顯示系爭漁船當時處於無動力之狀態，無法操航控制船舶方向，嗣海巡艇發布登檢命令後，原告為避免系爭漁船與海巡艇發生碰撞，欲回復操舵動力才啟動主機，且系爭漁船啟動主機後，並未有蛇行或衝撞海巡艇之行為，足證海巡艇登檢系爭漁船時，原告無拒絕停船受檢之事實。
㈣系爭漁船總噸位僅160噸，原處分未載明以法定最高額裁處
罰鍰240萬元之理由，且原處分裁罰金額，高於被告裁處認定違章事實相同其他案件金額，足認被告裁處原告240萬元罰鍰處分，存有違反比例原則與行政自我拘束原則之瑕疵，應予撤銷。
㈤並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告應返還原告
240萬元，及自107年9月12日（即原告繳納罰鍰之翌日起算）起至返還之日止，按年息百分之5計算之利息。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠海巡艇發現原告駕駛系爭漁船未經許可進入臺灣限制水域，
並開啟集魚燈，刻正從事系爭漁撈行為，立即鳴笛廣播，命令系爭漁船接受檢查，原告旋即加速逃逸拒絕受檢。復按國際海上避碰規則之規定，若系爭漁船確屬無動力之狀態，亦應於船舶主桅高處等最易見處之一垂直線上開啟環照紅燈二盞，然原告卻開啟光照更強之水上集魚燈及水下集魚燈，不僅影響周遭海域航行船舶判斷，更增船舶碰撞風險，此與國際航海通用規定或慣例有違，倘系爭漁船以無動力漂流狀態進入臺灣限制水域，亦查無任何通報許可之紀錄，不足採信。
㈡燈火漁業方式乃先以集魚燈進行集魚，架起張網撐竿，俟漁
群密集適合下網時，始視情形下網，下網後逐一熄滅左舷集魚燈，誘導魚群至右舷，並點亮網中誘導燈，再逐一熄滅右舷集魚燈，藉網中誘導燈將魚群引入漁網進而捕獲之；另燈火漁業漁撈行為係綜合開啟集魚燈誘集漁群、架起張網撐竿及佈放漁網收取漁獲等數個具有關聯性動作之自然單一行為，若從事燈火漁業之漁船有開啟集漁燈行為之客觀事實，即足堪認定其業已著手進行燈火漁業之漁撈作業行為，至其是否成功誘集相當密度魚群，此乃從事燈火漁業漁船船長憑藉過往漁撈經驗、判斷洋流潮汐及擇定作業漁場等綜效結果，而後是否有進一步採取架起張網撐竿且佈放漁網收取漁獲等動作，並無礙原告已著手系爭漁撈之事實認定。
㈢系爭漁船總噸位係160噸，原處分依行政院海岸巡防署106年
9 月22日函頒「海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準」之規定罰鍰額度並無逾越法定授權範圍。
㈣並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：㈠相關法條：
⒈按兩岸條例第29條規定：「（第1項）大陸船舶…非經主
管機關許可，不得進入臺灣地區限制或禁止水域…。（第2項）前項限制或禁止水域…，由國防部公告之。」、第32條第1項規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關得逕行驅離或扣留其船舶、物品…。」、同法施行細則第42條第3款規定：「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，主管機關依下列規定處置：…三、進入限制、禁止水域有塗抹或隱蔽船名、無船名、拒絕停船受檢、從事漁撈或其他違法行為者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。」、第44條第1項規定：
「本條例第32條第1項所稱主管機關，指實際在我水域執行安全維護、緝私及防衛任務之機關。」兩岸條例第29條規定係為保護臺灣地區安全，原則上大陸船舶、民用航空器及其他運輸工具應不可進入臺灣地區，惟為符合「國家統一綱領」所定中程階段兩岸通航之需求，並因應海峽兩岸未來關係之發展，宜基於對等互惠之原則，以前瞻性態度規範大陸船舶、民用航空器及其他運輸工具，非經主管機關許可不得進入臺灣地區限制或禁止水域、臺北飛航情報區限制區域，以避免政府將來規範兩岸通航事宜時，面臨無法律可資依據之困擾，爰設第1項規定；第2項規定第1項限制或禁止水域及限制區域，由國防部公告之，此觀其立法理由甚明。又兩岸條例第32條係為防範大陸地區漁船或其他船舶擅闖臺灣地區水域，與臺灣地區漁民進行交易或騷擾海防等行為，以維護臺灣地區安全，賦予實務行政機關在處理驅離無效或涉及走私者，須扣留其船舶、物品、留置其人員時，得沒入其船舶、物品或科處罰鍰，以對大陸漁民產生一定之嚇阻作用，亦有立法理由說明翔實。準此，大陸船舶須取得許可，始得進入臺灣限制水域，未經許可進入限制水域從事違法行為或經主管機關驅離無效者，得扣留其船舶、物品及留置其人員。
⒉次按「（第1項）大陸船舶違反第32條第1項規定，經扣留
者，得處該船舶所有人、營運人或船長、駕駛人新臺幣30萬元以上1,000萬元以下罰鍰。（第2項）前項所定之罰鍰，由海岸巡防機關訂定裁罰標準，並執行之。」、「大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域，經扣留者，由海岸巡防機關依下列規定裁罰：一、漁船：…（三）總噸位100以上，未滿300：處新臺幣120萬元以上240萬元以下罰鍰。…。」為兩岸條例第80條之1、海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準第2條第1款第3目所明定。
㈡原告為系爭漁船所有權人兼船長，於107年8月11日2時48分
許，與其船員共10人等駕駛系爭漁船未經許可進入臺灣限制水域，進行系爭漁撈，經被告海巡艇發現後，無視海巡艇命其停止航行之受檢命令，加速逃逸拒檢，嗣海巡艇登檢控制後，始配合檢查，查獲作業中燈具及系爭漁獲250公斤，即予扣留並留置原告及其船員等情，有檢查紀錄表（原處分卷第4-5頁）、臺、澎及東沙地區限制、禁止水域界線圖（原處分卷第6頁）、調查筆錄（原處分卷第8-18頁）、海巡艇登檢影像、海拋漁貨影像等蒐證光碟在卷可稽，堪以憑認。
則被告依兩岸條例第32條、第80條之1等規定，以原處分裁處原告240萬元罰鍰，於法尚無不合。
㈢原告雖主張不認識繁體字，無法理解被告詢問，第1次筆錄
關於系爭漁撈之陳述與事實不符。系爭漁船全部漁獲至多僅250公斤，作業地點均位於大陸地區海域。海巡艇登檢影像未有起網過程，未能證明原告從事系爭漁撈行為。系爭漁船因主機溫度過高警報而關閉主機檢修，於無動力狀態下隨洋流漂流至臺灣限制水域，原告為平衡船身穩定及避免碰撞，始放置平衡桿再開啟燈光警示。嗣原告發現海巡艇登檢，原告必須恢復系爭漁船動力操舵，避免碰撞云云。經查：
⒈按兩岸條例第32條第1項、第80條之1規定，大陸船舶未經
許可進入臺灣限制水域，經扣留者，依法即得予以裁罰，並不以進入臺灣限制水域從事漁撈作業為限。系爭漁船確實未經許可進入臺灣限制水域，並經扣留等情，有臺、澎及東沙地區限制、禁止水域界線圖（原處分卷第6頁）、檢查紀錄表（原處分卷第4-5頁）等件在卷足憑，又臺灣地區限制、禁止水域之範圍，業經國防部107年5月25日國作聯戰字第1070001141號公告在案。且原告亦坦承並無通報許可之紀錄即進入臺灣限制水域等語在卷明確（本院卷第124頁）。次按遠洋漁業條例第4條第1款規定：「本條例用詞，定義如下：一、漁撈作業：指探尋、誘集、捕撈海洋漁業資源，載運、卸下、儲存、加工、包裝漁獲物或漁產品，或提供補給之行為。」。依海巡艇登檢影像06：
35所示，系爭漁船於進入臺灣限制水域後以集魚燈進行集魚，架起張網撐竿等情，有海巡艇登檢影像勘驗筆錄及攝影畫面各1份在卷足稽（本院卷第126頁、第131頁）。此外，原告於調查筆錄中，並屢次陳述：海巡艇登檢時正在從事捕魚作業，是第2次網等語（原處分卷第10頁、第14頁），足徵原告確係於臺灣限制水域從事探尋、誘集海洋漁業資源，並下網為系爭漁撈，而屬遠洋漁業條例第4條第1款規定之漁撈作業。原告主張尚未起網云云，依法自不影響漁撈作業之認定。
⒉本院於言詞辯論期日勘驗海巡艇登檢影像、海拋漁貨影像
及海拋15噸漁貨同意影像（下稱第2次海拋漁貨影像），原告及漁工就被告人員之詢問，均能理解並以國語回答等情，有勘驗筆錄1份在卷可證（本院卷第126-130頁），且為原告所不爭執（本院卷第129頁）。故原告主張因無法理解被告詢問，第1次筆錄與事實不符云云，即與事實相悖而委無可採。
⒊系爭漁撈之數量為250公斤等情，業據原告於調查筆錄中
陳述明確（原處分卷第12頁）。此外，並有海拋漁貨影像勘驗筆錄「00：10海巡人員：這些漁貨都是你昨天2點多在北緯25度05分、東經120度33分（即臺灣限制水域）那邊捕獲的對吧？（畫面顯示漁貨10箱）甲○○：是。海巡人員：那我現在執行海拋有沒有意見？甲○○：沒有意見。海巡人員問：那請你自己的同仁來執行海拋。（畫面顯示甲○○之漁工陸續將10箱漁貨拋入海中）」記載明確（本院卷第127頁），是系爭漁撈數量確為在臺灣限制水域內為漁撈作業所得之漁貨為250公斤，原告主張系爭漁撈作業地點均位於大陸地區海域云云，委無可採。至海巡艇登檢時系爭漁船船艙尚存有5,000公斤漁貨乙節，並據原告於調查筆錄中說明在卷（原處分卷第12頁），且經原告實施海拋等情，有「海拋15噸漁貨同意」影像（即第2次海拋漁貨影像）之勘驗筆錄記載「00：11海巡人員：第2次海拋。是你現在要準備倒的？甲○○：（點頭）不倒就臭掉了。海巡人員：現在開始處理。12：14（作業人員陸續將漁貨從船艙中取出，倒入海中。）」附卷可佐（本院卷第128頁）。故超過250公斤並經執行第2次海拋之漁貨，本非於臺灣限制水域所為系爭漁撈之漁貨，僅因腐敗而執行第2次海拋。至第2次海拋漁貨影像之檔名雖為「海拋15噸漁貨同意」，然與系爭漁撈之漁貨量並無關連，均與於臺灣限制水域所為系爭漁撈之漁貨250公斤無涉。
⒋按國際海上避碰規則第27條規定:「一、操縱失靈之船舶
應顯示：⑴環照紅燈2盞，於最易見處之一垂直線上。⑵球形或類似之號標2個，於最易見處之一垂直線上。⑶在水面移動時，除本項規定之號燈外，應加舷燈及艉燈…。」，質之原告是否有於船舶主桅高處等最易見處之一垂直線上開啟環照紅燈2盞？原告答以：不敢確定等語。則原告有無依國際海上避碰規則規定船舶操作失靈之警示方式處理，尚有未明。故原告主張系爭漁船處於無動力狀態下隨洋流漂流至臺灣限制水域，為平衡船身穩定及避免碰撞，始放置平衡桿再開啟燈光警示云云，即有可議之處。此外，經本院勘驗海巡艇登檢影像，其中「06：35以集魚燈進行集魚，架起張網撐竿。漁船主桅高處並無開啟環照紅燈二盞）」、「13：29（被告開始鳴笛，向原告漁船廣播）」、「14：30（畫面顯示漁船調頭朝海巡署船反方向轉向駛離）、14：44（畫面顯示海巡署船朝漁船後方追趕）」、「15：26（第1位海巡署人員順利登上漁船，漁船仍繼續加速駛離，漁船集漁燈熄滅）」、「18：31（第2位、第3位海巡人員陸續登上漁船）」、「18：50（漁船繼續駛離，經計算漁船調頭駛離至目前之時間約末4分20秒）」等情，有勘驗筆錄1份在卷可憑（本院卷第126-127頁）。足徵原告於海巡艇開始鳴笛，向系爭漁船廣播後，系爭漁船即能迅速調頭朝海巡艇反方向轉向駛離，期間經海巡艇持續追趕尚不能及，僅於15：26時由海巡艇追趕接近系爭漁船後，由第1位海巡署人員順利登上系爭漁船。之後系爭漁船即再度加速駛離，海巡艇持續追趕至18：31時，第2位、第3位海巡人員終於陸續登上系爭漁船。原告主張海巡艇登檢時，原告必須恢復系爭漁船動力操舵，避免碰撞云云，即與海巡艇登檢影像未合而難以採信。
㈣原告另主張原處分未載明以法定最高額裁處罰鍰之理由，且
原處分裁罰金額，高於被告裁處認定違章事實相同其他案件金額，違反比例原則與行政自我拘束原則之瑕疵云云。經查：
⒈按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為
非出於故意或過失者，不予處罰。」是基於「有責任始有處罰」之原則，行政罰亦當以行為人主觀上有何可非難性及可歸責性為前提，故須其違反行政法上義務行為係出於故意或過失者，始予處罰。又所謂有無故意或過失，仍依刑法第13條及第14條之規定以為斷（最高行政法院92年度判字第466號判決意旨參照）。次按「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政程序法第10條、行政罰法第18條第1項分別規定明確。是以，被告於裁處罰鍰時，自得考量原告違法行為之動機、目的、違反行政法上義務所得之利益、悛悔實據、配合調查等態度暨綜合其他判斷因素，而為決定。
⒉查，原告明知系爭漁船未經許可進入臺灣限制水域，進行
系爭漁撈，違規事證明確，已如前述，被告因認原告係故意為之（本院卷第128頁），堪以採認。系爭漁船總噸位為160噸乙節，為兩造所不爭執。又原處分關於違規事實之記載，已敘明：「違規事實：受處分人甲○○係大陸籍漁船『閩獅漁05261』船長，於上開時、地駕乘該船未經許可進入臺灣地區限制水域，以燈火漁業方式從事漁撈，為本分署第十二海巡隊所屬PP-3536艇扣留取締到案。」，均經本院調查證據後認定如前。故被告依兩岸條例第80條之1、海岸巡防機關處理大陸船舶未經許可進入臺灣地區限制或禁止水域案件裁罰標準第2條第1款第3目規定，以系爭漁船總噸位160噸，並審酌原告違反兩岸條例第32條第1項、第80條之1規定之義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益而裁處原處分所示之罰鍰，並未逾越法定之裁量範圍，且符合法規授權之目的，依法即屬有據。故原告此部分之主張，難認可採。
五、綜上，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。至原告訴請被告應返還240萬元，及自107年9月12日（即原告繳納罰鍰之翌日起算）起至返還之日止，按年息百分之5計算之利息部分，因原處分既無違誤，則原告依行政訴訟法第196條第2項規定請求回復原狀，亦難准許。從而，原告訴請撤銷原處分，求為判決如其聲明所示，均無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 8 月 29 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林惠瑜
法 官 洪遠亮法 官 黃莉莉
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 8 月 29 日
書記官 陳清容