臺北高等行政法院判決
108年度訴字第815號110年7月27日辯論終結原 告 林宛瑩
于倪承珊林宛郁蔡承勳共 同訴訟代理人 林明侖 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃一平訴訟代理人 陳錦豪
何嘉福林宗翰上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年4月10日府訴三字第1086101621號、108年4月24日府訴三字第1086102107號、108年5月13日府訴三字第1086102535號、108年4月24日府訴三字第1086102100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為黃景茂，於訴訟進行中變更為黃一平，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、爭訟概要：原告依序分別為臺北市○○區○○○路○○○巷○○號0樓之0、同號0樓之0、同號0樓之0及同號0樓之0（下合稱系爭建物）之所有人，系爭建物領有96使字第0351號使用執照（下稱系爭使用執照），坐○○○區○○段85之10地號土地位於都市計畫商業區，依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年都市計畫）都市計畫圖說及臺北市政府以105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年都市計畫）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被告查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，先以106年5月19日北市都築字第10634272500、10634270000、10634272600、10634273000號函通知原告改善（下合稱通知改善函），繼以107年5月21日北市都築字第10735148400號、107年5月18日北市都築字第10735146100號、107年5月21日北市都築字第10735148500號、107年5月18日北市都築字第10735148800號函通知原告將派員至系爭建物現場勘查（下合稱通知現勘函），再以107年6月12日北市都築字第1076000687號、107年6月7日北市都築字第10735880300號、107年6月12日北市都築字第1076000688、1076001024號函通知原告陳述意見（下合稱通知陳述意見函）後，審認原告並未提出系爭建物作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時（即110年5月26日修正前）都市計畫法第79條第1項前段及臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）第5點等規定，以107年12月4日北市都築字第10760613121號、107年12月3日北市都築字第10760612921號、107年12月4日北市都築字第10760613131、00000000000號裁處書（下合稱原處分）對原告各處新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張及聲明：
(一)主張要旨:
1.原處分違反法律保留原則及授權明確性原則：
(1)人民居住自由及財產權應受憲法保障，如欲限制應以法律或法律明確授權之法規命令為據，同時必須合乎相應之法定程序。本件被告裁罰之依據為行為時都市計畫法第79條第1項前段及裁處作業原則，並無「不得作為住宅使用」之明文規定，原處分及訴願決定違反法律保留原則，應予撤銷。
(2)依都市計畫法第32、39條及臺北市都市計畫施行自治條例第26條規定，都市計畫之管制措施應於臺北市都市計畫施行自治條例或其他自治條例中明定。然遍觀臺北市土地使用分區管制自治條例或臺北市都市計畫施行自治條例，均無限制商娛區不得作為住宅使用（反而長達20幾年間皆明文開放作為住宅使用），故被告不應援引該條規定作為法律保留之根據。又臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條雖有「其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用」等規定，但臺北市政府亦從未依法公告限制大彎北地區建物不得做住宅使用。被告辯稱105年都市計畫為上揭條文所謂「公告」。但上揭規定之適用前提係「有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」，本件商業區建築物作為住宅使用根本不會妨礙商業之發展，而105年都市計畫中也未針對「為何大彎北段地區建物做住宅使用會有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生」為任何說明，此顯係被告臨訟辯詞，不足採信。
2.原處分違反信賴保護原則、誠信原則、行政自我拘束原則、有利不利一體注意原則、比例原則及明確性原則：
(1)原告購買系爭建物時，建商或房仲從未告知該建物所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，甚至強調系爭建物係住商兩用，其等確實不知系爭建物所在地區不得作住宅使用。又因臺北市政府稅捐稽徵處（下稱稅捐處）之法令宣導，就系爭建物申請依住家房屋之稅率課稅，稅捐處不僅未告知所在區域不得作為住宅使用，甚且積極同意申請，且原告於系爭建物設戶籍時，戶政機關並無提出質疑，上開行政行為均屬足使人民信賴之國家行為，自屬信賴基礎無疑。另被告於建商申請建造執照與使用執照時，未發現任何違法之處，且對建商推出建案與放送廣告渾然不覺，原告信賴政府之把關，購置系爭建物，被告前代表人許志堅亦在議會接受質詢時公開表示可開放作為住宅使用，屬具體之信賴表現，且與信賴基礎有因果關係；況系爭建物所有權狀並未記載不得作為住宅使用，又依81年5月19日府工都字第81030112號「配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫擬（修）訂主要計畫案」，大彎北段地區亦無（不得作住宅使用）之文字限制，原告對之產生信賴，並無行政程序法第119條規定不值得保護之情形。被告僅憑原告適用住家用稅率即認原告違法使用，未盡舉證責任，被告據認原告適用住家稅率，卻又認定系爭建物所在區域不得作為住宅使用，違反行政程序法第9、36、43條等規定，被告顯然違反誠信原則、行政自我拘束原則（禁反言原則）。
(2)被告裁罰原告主要係根據105年都市計畫，然原告買受使用系爭建物時點早於該計畫，故原告亦應得依臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定繼續為原有之使用，或應給予適當之補償。另臺北市政府目前就大彎北段地區爭議已提出回饋金方案，目的係輔導現有居民繼續將建物作為住宅使用。則在此行政目的之下，原處分禁止原告繼續使用系爭建物，其手段顯然無助於行政目的之達成，有違比例原則及有利不利一體注意原則。
(3)又原處分未說明原告於現況之下，應如何依法辦理變更稅率；所謂停止違規使用所指為何亦語意不明。係應變更稅率或原告搬離系爭建物始屬停止違規使用？又或原告須將系爭建物內關於家具、衛浴設備等空間規劃全部搬離、拆除，且遷離戶籍後方屬停止違規使用？以上皆無法從原處分內容中得知，自有違明確性原則。
3.原處分違反法律不溯及既往原則：
(1)原處分適用之依據為臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）、105年都市計畫、裁處作業原則，均屬新法規範，其等就系爭建物申請變更為依住家用稅率課稅，係於該等新法規範訂定前即已終結之事實，被告以新法為據對伊裁罰，依司法院釋字第574、620號解釋意旨，乃違反法律不溯及既往原則及法治國原則。
(2)依臺北市土地使用分區管制自治條例第93、94條及臺北市都市計畫施行自治條例第21條規定，原告縱有不合分區使用限制之情形，依法應得繼續為原有之使用或改為妨礙目的較輕之使用，或應給予原告適當之補償。但臺北市土地使用分區管制自治條例公布施行晚於原告購買系爭建物時點，是本件應適用上開第94條第2款規定，得繼續使用至新建為止。又即便認為本件無臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第2款規定之適用，依臺北市土地使用分區管制自治條例第94條第4款規定，亦應准許原告改為妨害較輕之使用，而非不問成因，一概禁止原告為原本之使用。
4.本件有違法性認識錯誤，無期待可能性，原處分並逾越裁處時效：
原告當初購買系爭建物，建商或房仲從未告知系爭建物所在區域有「不得作為住宅使用」之特別限制，以往商業區亦得做為住宅使用，稅捐處課徵房屋稅也依房屋稅條例實際使用情形核定「自用住宅稅率」課稅，故原告從未意識到系爭建物可能有使用上之限制，更未檢視有無違規問題，被告卻以系爭建物為住家使用為違法而處罰，民眾如何能預料到同一公法人竟有如此分歧，故原告對系爭建物作為住宅使用將被裁罰之認知當然會有錯誤，實不具故意過失，也無期待可能性。且被告裁罰重點為事實狀態的延續，而非行為之延續。此益徵原告之使用行為早已完成該條之構成要件，僅是繼續維持其事實上效果而已。據上，自原告買受系爭建物使用後，已逾越行政罰法第27條規定之3年裁處時效，原處分當屬違法。
5.本件應有行政罰法第8條但書之適用：本件爭議實肇因於臺北市政府長年來之違法失職，原告向來信賴臺北市政府底下行政機關之行政行為，認為系爭建物可以作為住宅使用。被告雖辯稱已有行政指導給予改善機會，但大彎北地區建物價值不斐，尤其爆發本件爭議後，連脫手都極為棘手，原告於短時間內改善係困難重重，因此依本件情節，應有行政罰法第8條但書減輕或免除處罰規定之適用。
6.此外，依照臺北市一定規模以下免辦理變更使用執照管理辦法規定，若一戶小於500平方公尺，即便使用用途與使用執照上記載不符，依舊可合法使用，免辦使用執照變更。
(二)聲明：原處分（即107年12月4日北市都築字第10760613121號、107年12月3日北市都築字第10760612921號、107年12月4日北市都築字第10760613131、00000000000號裁處書）及訴願決定（即臺北市政府108年4月10日府訴三字第1086101621號、108年4月24日府訴三字第1086102107號、108年5月13日府訴三字第1086102535號、108年4月24日府訴三字第1086102100號訴願決定）均撤銷。
四、被告答辯及聲明：
(一)答辯要旨：
1.原處分無違反信賴保護原則且本件原告有故意而無違法性認識錯誤：
(1)本件係原告將位於都市計畫商業區之建築物作為住宅使用，被告依法裁處罰鍰並命停止違規使用，非屬授益行政處分之撤銷、廢止或行政法規之廢止、變更，核與信賴保護原則無涉。系爭建物之使用執照核准用途均無載明可作為住宅使用，不足以產生合理信賴，原告稱所有權狀上並無記載「不得作為住宅使用」之類似文字，然法律已明確規定之事項，人民本即應遵守，非須行政機關張貼標示或載明警語始有遵守之必要。另被告106年9月7日開始於建造執照上所為「不得作為住宅使用」之註記，僅屬就都市計畫相關規定再次加以說明，提醒應恪守規定，而非法規之變動，與信賴保護原則無涉。此外，被告並無任何表現在外具有法效性之行政行為，給予原告任何得將系爭建物作為住宅使用之信賴基礎，原告稱建案資訊未載明不得作為住宅使用等語，惟建商出示之室內設計圖、樣品屋之擺設皆非被告所為，更非對外所為具有法效性之行政行為，當不得作為信賴基礎：而原告申請房屋稅稅率變更為住家用稅率，雖經稅捐處同意，然房屋稅課徵標準之認定係針對房屋「實際使用情形」，不代表該使用方式即為合法，相關之水、電及電信費之繳費基準認定與系爭建物得否合法作為住宅使用係屬二事，不得以此作為信賴基礎。
(2)原處分作成前被告曾通知原告系爭建物已涉違規作為住宅使用，違反都市計畫法相關規定，若繼續作為住宅使用，將依相關規定辦理，並告知相關違反之法令及裁罰規定。故原告遲至收到被告通知時，猶未改善違規使用情形，決意使違法狀態持續，於斯時主觀上即有繼續將系爭建物違法作為住宅使用之故意且具有不法意識。又本件違規係違規行為繼續或違規狀態的繼續，行政罰之裁處權係自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件原告分別於96年12月26日、98年10月28日、97年2月22日、100年4月29日取得系爭建物並為住宅使用，縱已在系爭建物作住宅使用超過3年，惟其迄107年12月4日、107年12月3日、107年12月4日、107年12月4日被告作成原處分時，仍於系爭建物作為住宅使用，而違背土地分區管制之使用，其違規行為仍繼續進行中，自無裁處權罹於時效消滅之可言。另系爭建物係位於「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」於83年都市計畫及92年1月7日府都二字第09126159700號公告之都市計畫（下稱92年都市計畫或92年1月7日公告）內均已明定，自不適用「臺北市一定規模以下建築物免辦理變更使用執照管理辦法」。
2.原處分未違反誠信原則且本件不適用臺北市土地使用分區管制規則第93條及第94條：
依臺北市政府95年1月3日府都規字第09419619501號函，有關臺北市土地使用分區自治條例第93條及第94條「合法使用」定義如下：「…有關合法使用係指行為符合行為時之使用管制規定依法申請者，或領有本府營利事業登記證者…」，查系爭建物位於83年都市計畫案之商業區，早已載明未容許供住宅使用，而原告係分別於96年12月26日、98年10月28日、97年2月22日、100年4月29日取得系爭建物，自不能以長年有違法情節，主張就系爭建物得依該條例繼續違法使用，故原告主張原處分違反誠信原則，不足採納。
3.原處分無違反法律不溯及既往原則：
(1)按都市計畫法第32條第1項、臺北市土地使用分區管制條例第3條第1項及第2項規定，臺北市政府83年6月1日公告已明定系爭建物係商業區，為供一般商業使用，未容許供住宅使用；92年都市計畫亦明定不准許住宅使用；嗣105年都市計畫關於「不准許住宅使用」之規定並無變更，而係延續原管制要點之內容。因此，系爭建物所在商業區不得為住宅使用，係於83年都市計畫及92年都市計畫即已規定，系爭建物均於前揭時點之後登記為原告所有，自受前開規定之拘束，並無違反法律不溯及既往原則。
(2)另裁處作業規則，僅為裁量基準，而非直接限制人民權利義務之依據。又臺北市政府104年4月29日公告僅係將裁處權交由被告行使，而非當時始公布都市計畫法第79條之規定，行為時都市計畫法第79條於89年1月26日修正施行後即有適用。故上開規定皆非新訂法規對規範對象之有利法律地位或可得預期利益有影響之情形，與法律不溯及既往原則無涉。
(3)至原告主張建築法及臺北市土地使用分區管制條例皆未見商業區不允許作為住宅使用之限制等語，惟系爭建物之使用分區為商業區，屬行為時都市計畫法第32條第1項及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條第2項規定劃定之其他使用區域，故原告主張本件應適用商業區之法律關係，容有誤會。再者，依臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條第3款均已明定第一種及第四種商業區之使用，經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，得公告限制其土地及建築物使用商業區，故商業區亦非均得作為住宅使用，仍應視各都市計畫之內容而定。
4.原告不符合行政罰法第8條但書所規定「得減輕或免除處罰」要件：
適用行政罰法第8條但書規定對違反行政法上義務的行為人予以減輕或免除其處罰時，須以行為人有「不知法規」存在為前提。查臺北市政府於原告購買系爭建物之96年12月26日、98年10月28日、97年2月22日及100年4月29日以前，就已發布都市計畫規定該系爭建物所坐落之土地不得供作住宅使用，原告購買系爭建物後即負有按臺北市政府發布的都市計畫所定使用類別而使用的「狀態責任」保持義務，且被告已先後通知原告系爭建物不得供作住宅使用，但原告仍繼續將系爭建物供作住宅使用，顯見對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」知之甚明。
(二)聲明：原告之訴駁回。
五、如爭訟概要欄所載之事實，有通知改善函4件、通知現勘函4件）、現場使用情形訪視表4件、通知陳述意見函4件、原處分書4件，附原處分卷第1至3、7至8、11至13、15至17、21至26、29至31、35至36、39至41、43至45、49至54、85至87、91至92、95至97、99至101、105至110、113至115、119至
120、123至129、133至138頁，訴願決定書附本院卷第37至
63、73至91頁，系爭建物之建物所有權相關部別列印4件、使用分區圖、使用執照附外放答辯卷第9至15、19至25、69、83至85頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
六、經核本件爭點為：被告認定系爭建物作為住宅使用，違反所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分各裁處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，有無違誤？經查：
(一)應適用之法令：
1.地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。行為時都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。
2.準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。
3.再按行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，行為時都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。
4.又臺北市政府在行為時都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被告自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「行為時都市計畫法第79條」有關權限委任被告辦理，是被告得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。
(二)經查：
1.系爭建物坐落之土地，位於83年都市○○○街○○號A3範圍內，分區為商業區，使用類別係供一般商業使用（參見外放答辯卷乙證4、5），依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，並未容許供住宅使用（參見外放答辯卷第32、33頁）；另依臺北市政府嗣後於92年1月7日公告之92年都市計畫及105年11月9日公告之105年都市計畫案，系爭建物坐落之土地所位處街廓編號A3，仍屬商業區供一般商業使用，即供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用為主，修訂計畫內容更載明不准許住宅使用（參見外放答辯卷第37、40、62、69頁）。而系爭建物所在地上7層、地下3層之大樓，係經被告於96年9月12日核發96使字第0351號使用執照（參見外放答辯卷第83頁），是系爭建物自建造完成得使用時起，依其坐落土地所在區域之都市計畫，即不得供作住宅使用。原告分係於96年12月26日、98年10月28日、97年2月22日、100年4月29日因買賣系爭建物而登記為所有權人，有建物所有權相關部別列印可證（參見外放答辯卷第9至15頁、第19至25頁），且於原告所具訴願理由及陳情書中，自陳購買系爭建物後，向來作為住宅使用等語（參見甲○○訴願卷第29頁、乙○○○訴願卷第15頁、丁○○訴願卷第1頁、戊○○訴願卷第24頁），則系爭建物既係作為住宅用途，即與83年都市計畫及105年都市計畫對於系爭建物坐落土地限定之用途不符，違反直轄市政府依都市計畫法發布之命令。
2.次查，被告曾以通知改善函，告知系爭建物坐落之土地，依該分區都市計畫書，不准作住宅使用，惟前經稅捐處現勘有供住宅使用事實，據以同意依住家稅率課徵房屋稅；系爭建物如現況已非住宅使用，請向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，被告將於文到次日起3個月後函請該處提供系爭建物之課稅資料，倘使用現況係維持作住宅使用且未變更成非住家稅率，則視為繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語（參見原處分卷第1至3、29至31、85至87、113至115頁），並送達原告在案，有送達證書4件可證（參見原處分卷第5、33、89、117頁），是原告至遲於收受上開函文送達之日，即知悉其將系爭建物供作住宅用途，係屬違法。被告嗣查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，故以通知現勘函，通知原告將派員至系爭建物現場會勘，如系爭建物實際已改作商業使用，得出示商業登記或營業登記等資料，將據以認定非住宅使用（參見原處分卷第7至8、35至36頁、91至92、119至120頁），惟屆期未獲原告配合無法進入；被告再發陳述意見函，通知原告就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見（參見原處分卷第15至17、43至45、99至101、127至129頁），仍未獲原告回應，亦未提供變更成非住宅稅率之相關資料供核。原告既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落於商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被告通知後仍繼續違規使用，則被告審酌系爭建物主要建築面積分別為29.37、27.41、29.37、27.41平方公尺（參見外放答辯卷乙證3），屬裁處作業原則第5點之級距一，面積未達50平方公尺，依行為時都市計畫法第79條第1項規定及前開裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分裁處原告該級距第1階段之罰鍰6萬元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，經核尚無違誤。
(三)原告又主張：原處分違反信賴保護原則、誠信原則、禁反言原則，及行政程序法第9、36、43條等規定云云。惟查，信賴保護原則之適用，須符合：1.信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之行政行為。2.信賴表現：即人民基於上述法效性行為所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」。3.信賴在客觀上值得保護等要件。原告雖主張購買系爭建物時，建商或房仲未曾告知該建物所在區域有不得作為住宅使用之特別限制，甚至強調系爭建物係住商兩用云云，惟其所述建商與仲介業者對系爭建物性質及用途之說明，既非行政機關所為，並不得作為信賴基礎。另稅捐機關核定系爭建物按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，充其量僅得證明系爭建物經稅捐機關審認係供住宅使用，至系爭建物作為住宅用途是否合法、有無違反都市計畫法規，並非稅捐機關有權認定，亦非該課稅處分之效力範圍，是原告主張系爭建物經稅捐機關核准按自用住宅稅率課徵房屋稅之處分，已使其對系爭建物可合法供作住宅使用產生信賴云云，亦非可採。再者，土地及建築改良物之所有權與他項權利登記制度，旨在確保不動產物權內容之明確性，促進私經濟交易安全，地政機關並無義務在土地及建物登記資料上，將非屬其權責範圍之不動產所在區域都市計畫法令等行政規制管理內容，併予記載，都市計畫法對建築物使用之管制如何，本應由權利人或法律上利害關係人自行查詢都市計畫法令，與建築物所在區域之都市計畫，則原告再以系爭建物所有權狀未記載「不得作為住宅使用」為由，主張其因而對系爭建物得作住宅使用產生信賴云云，仍難採憑。又戶籍登記並非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示，原告另以戶政機關對其將戶籍設於系爭建物並未提出質疑，主張對系爭建物得作住宅使用產生信賴，同無足取。另系爭建物所在大樓之使用執照，載明其坐落基地之使用分區為商業區，並無任何有關系爭建物得作住宅使用之記載，故亦不得作為原告信賴系爭建物可供作住宅用途之信賴基礎。至原告主張建造執照及使用執照於106年始經加註「不得供住宅使用」等字句，固為被告所不否認，然上述加註文字無非法令規定之重申，縱無此記載，亦非得反面推認可作住宅區使用。又被告前代表人許志堅於97年5月6日在臺北市議會接受質詢時，係稱大彎北段於都市計畫規劃為商業、娛樂區部分，經臺北市政府歷經大半年、多次開會討論結果，將在公告後有條件放寬作住宅使用等語（參見本院卷第95頁），故其所述僅係臺北市政府對該區域將來都市計畫變更之初步規劃方案，並非業經都市計畫法主管機關發布而對外生效之都市計畫土地使用分區管制內容，要不足使原告對於系爭建物得作住宅使用產生信賴；且被告係因查得原告向稅捐處申報系爭建物作住家使用，經核定按住家用稅率課徵房屋稅，嗣通知原告將前往系爭建物現場會勘，惟未獲原告配合，復通知原告提出系爭建物未作住宅使用之事證供核及陳述意見，原告仍無回應，乃綜合上述事證，認定系爭建物違規作為住宅使用，因而作成原處分，要無原告所指違反信賴保護原則、誠信原則，及行政程序法第9、36、43條等規定之情事。原告聲請調取被告審核系爭建物之建商申請建造執照、使用執照之相關文件，及臺北市政府對於建商及代銷商就系爭建物設置大型廣告物等文宣之核准文件等資料，因均非都市計畫主管機關，對於系爭建物有無違反都市計畫土地使用分區管制而為使用之事，所表示的意見，無從使原告產生系爭建物依都市計畫得供住宅使用之合理信賴，故與原處分有無違反信賴保護、誠信、禁反言及有利不利一律注意等原則之判斷無關，自無調查之必要，附此敘明。
(四)原告復主張：伊早在原處分適用之臺北市政府104年4月29日公告、105年都市計畫及裁處作業原則等法令公告與訂定發布前，即就系爭建物申請變更為依住家用稅率課稅，被告以上開新法為據對伊裁罰，乃違反法律不溯及既往原則云云。惟特定法條之所有構成要件事實，如於新法生效施行後始完全實現時，無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果；除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍的義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍，業據司法院釋字第620號解釋理由闡述甚明。查系爭建物坐落基地，自83年都市計畫即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年都市計畫亦無變更，然原告取得系爭建物所有權後，即作為住宅使用至今，且其經被告以通知改善函通知原告時，即知悉系爭建物坐落土地，依都市計畫係不准作住宅使用後，迄未改善，業如前述；則被告經臺北市政府以104年4月29日公告，將該府關於行為時都市計畫法第79條第1項之裁罰權限委任其行使後，於107年12月3、4日作成原處分，依89年1月26日即已修正之行為時都市計畫法第79條第1項規定，對原告於上開通知改善函合法送達至原處分作成時，故意違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令之行為裁處罰鍰及命限期改善，所適用之法律，於原告將系爭建物作住宅使用時，早已生效施行，並無所謂新法規範之法律關係跨越新、舊法施行時期之情形，被告亦非將新訂生效之法規，適用於法規生效前已發生事件，從而自無違反法律不溯既往原則之情事。至臺北市政府於106年10月5日公布、自同年月20日起施行之裁處作業原則，係該府為協助被告就違反行為時都市計畫法第79條第1項規定案件行使裁量權，所訂定性質屬裁量基準之行政規則，被告係參酌原告之違規情節，符合裁處作業原則第5點級距一第1階段之情形，依行為時都市計畫法第79條第1項規定，裁處原告罰鍰6萬元，且限於文到次日起9個月內停止違規使用，並非逕依裁處作業原則作成原處分，亦無原告所指依新法規範對生效前已終結事實裁罰，而違反法律不溯及既往原則之問題。
(五)原告又主張：臺北市土地使用分區管制自治條例第21至24條及88年4月30日修正前臺北市土地使用分區管制規則第30條關於商業區「不允許使用」之規範，皆未限制商業區不得作住宅使用，83年及105年都市計畫限制商業區不得作住宅使用，性質屬行政處分，且無法律依據，有違法律保留原則；另依上開自治條例第94條規定，伊得繼續使用系爭建物至新建止，被告執意依與該自治條例規定有出入之行為時都市計畫法第79條第1項規定作成原處分，有違誠信原則云云。惟查：
1.依前引都市計畫法第32、85條等規定，都市計畫範圍內之土地依都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，且得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之效。而臺北市政府據此訂定之臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，核與本件系爭建物之管制內容全然無涉，原告據此主張依前開規定，系爭建物未受規制不得作住宅使用云云，即屬無據。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年都市計畫因應大彎北段都市計畫區域建設成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心之實際需求，於細部計畫管制要點中，即制訂更嚴格之土地及建築物之使用管制規定，如就系爭建物坐落之商業區土地，未容許供住宅使用，嗣於105年都市計畫，進一步載明該區土地不得供住宅使用，可見該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類，原告據此主張83年計畫案並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。83年及105年都市計畫所為使用管制之規定，亦符合前揭都市計畫法條文之立法意旨，無原告所指違反法律保留原則之問題。原告聲請調取105年都市計畫書擬定、審議之相關文件，旨欲證明該都市計畫違背臺北市都市計畫施行自治條例與土地使用分區管制自治條例，而有違反法律保留原則情事，依上說明，核無必要。
2.又行為時都市計畫法第79條第1項規定，係為落實依該法所擬定、發布之都市計畫，對計畫範圍內土地與其上空間之合理使用規劃，以改善都市居民生活環境，促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展（同法第1條規定參照），故該條項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，當指依都市計畫法所發布，對於計畫範圍內土地或建築物之使用具有規制性效果之計畫行政行為，自然包括臺北市政府所發布，內容包含對特定計畫範圍內土地與建築物使用用途有所限定之細部計畫或個案變更計畫，而不以限定其用途之規制性計畫命令，屬針對一般不特定多數人發布之法規命令為限。何況行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項授權直轄市政府得限制使用人為妨礙都市計畫之使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項，且未限制直轄市政府訂定「土地使用分區管制」應以法規命令為之，尤其細部計畫之內涵，原即包括同法第26條之「通盤檢討變更計畫」及第27條之「個別變更計畫」（司法院釋字第742號解釋參照），故直轄市政府無論在都市計畫之「通盤檢討變更」或「個別變更」所發布之使用分區管制規定，均屬同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，始符該規定之規範目的及內涵。至於司法院釋字第742號解釋意旨，僅係就計畫行政行為，其中具有直接限制一定區域內人民權益或增加其負擔之規制效力部分，本於「有權利即有救濟」之憲法原則，指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定，尋求權利保護，不能依此而認行為時都市計畫法第79條第1項透過罰鍰及計畫管制處分，所欲落實都市計畫對計畫範圍內土地空間之管制規劃，應排除得依有關違法行政處分救濟之管制命令。從而，105年都市計畫中有關使用分區之管制規定，自屬行為時都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物之使用，均應受各該管制規定之限制。原告以司法院釋字第742號解釋將都市計畫之通盤檢討變更定性為法規命令，將都市計畫之個別變更定性為行政處分為據，認為直轄市政府於都市計畫個別變更中所訂定使用分區管制規定，應排除於行為時同法第79條第1項「依都市計畫法所發布之命令」之外，並主張105年都市計畫因性質上為行政處分，非法規命令，故非屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱「依都市計畫法所發布之命令」，容有誤會，並非可採。
3.再按臺北市土地使用分區管制自治條例第93條規定：「『適用本自治條例後』，不符本自治條例規定之原有土地及建築物，區分為下列3類：一、第1類：嚴重破壞環境品質者：……二、第2類：與主要使用不相容者：……三、第3類：設於各種分區內不符各分區之土地及建築物使用規定，而不屬於前2類者。」第94條規定：「前條規定之土地及建築物，其使用之繼續、中斷、停止、擴充或變更，依下列規定辦理：
一、第1類、第2類者，市政府得視情況依規定限期令其變更使用或遷移。二、第3類者，自適用本自治條例之日起，得繼續使用至新建止。三、第1類與第2類於停止使用滿1年及第3類於停止使用滿2年者，不得再繼續為原來之使用。四、原有不合規定使用之建築物得改為妨害較輕之使用。五、原有不合規定使用之建築物，因災害損壞時，除位於公共設施保留地外，准予修繕但不得新建、增建、改建。」故上述2條文僅適用於該自治條例發布施行前已存在之原有土地及建築物。臺北市土地使用分區管制自治條例早在72年4月25日即經臺北市政府以（72）府法三字第09339號令訂定發布，系爭建物所在大樓則於96年9月12日始經被告核發使用執照，並非該自治條例適用前即存在之原有建築物，自無該自治條例第93、94條等規定之適用，是原告主張系爭建物得依上開自治條例規定，繼續違法作住宅使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准原告改為妨害較輕之使用，故原處分依行為時都市計畫法第79條第1項規定對其裁罰及命限期改善，有違誠信原則云云，不足採取。
(六)原告繼主張：原處分未能說明於現況下，原告應如何依法辦理變更稅率及如何停止違規使用，有違明確性原則云云。惟查，原處分業已詳載被告認定系爭建物違反都市計畫所定土地使用管制限制之事實與所持理由，及對原告裁處罰鍰6萬元與限期停止違規使用之法令依據，符合行政程序法第96條第1項第2款即書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據之規定，且足使原告判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；況被告早在原處分作成前，即對原告寄發通知改善函，告知原告系爭建物坐落之土地，依分區都市計畫書，不准作住宅使用，則原告對於原處分命其停止違規使用，係指停止將系爭建物供作不合都市計畫土地使用分區管制之住宅使用一節，自係知之甚明，故原處分並無原告所指違反明確性原則之情事。
(七)原告再主張：伊對系爭建物供住宅使用應受處罰，欠缺違法性認識，且對於遵守行為時都市計畫法第79條規定並無任何期待可能性云云。惟按行政罰法第8條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」所謂「不知法規」，係指行為人不知法規所「禁止」或「要求應為」之行為或不行為義務為何（即所謂欠缺違法性認識），非謂違反行政法上義務之行為人，必須對自己之行為究竟違反哪一法規規定有所認知，故行為人如已知悉法規所禁止或要求應為之行為義務為何，就該違反行政法上義務之行為而言，行為人即已具備違法性認識，而無行政罰法第8條但書規定適用之餘地。承前所述，臺北市政府於原告取得系爭建物所有權前，即已發布83年都市計畫，規定該建物所坐落土地不得供住宅使用，故原告於購買系爭建物後，就負有按臺北市政府發布之都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務，加以被告已先後數次通知原告勿將系爭建物繼續供作住宅使用，以免違規受罰，原告對於系爭建物不得供作住宅使用，自屬知悉，要無行政罰法第8條前段所定「不知法規」之欠缺違法性認識情形；且原告對於依行為時都市計畫法第79條第1項規定，就系爭建物所負應依都市計畫法令所定管制內容而為使用之義務，並無何在事實上或法律上無法期待其遵守之情形，其執意將系爭建物繼續作住宅使用，係明知而有意違反行為時都市計畫法第79條第1項規定，並非該條文對人民課予之義務，依客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，無法期待人民遵守，故原告主張對於將系爭建物供作住宅使用之違法性並無認知，且對於遵守行為時都市計畫法第79條第1項規定並無任何期待可能性云云，殊難採憑。
(八)原告另主張：原告購買系爭建物使用，被告於107年間始作成原處分，已逾越3年之裁處權期間云云。惟按「（第1項）行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。（第2項）前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」行政罰法第27條第
1、2項分別定有明文。承前所述，原告於取得系爭建物所有權後，即負有依都市計畫法令所定管制內容而為使用之狀態責任保持義務，惟其並未遵守而將系爭建物供作住宅使用，且經被告於106年5月間發函告知應予改善後，迄未排除該違法狀態，是其前述違反行政法上義務之行為既未終了，被告於107年12月3、4日以原處分予以裁處，自未逾行政罰法第27條第1、2項所定裁處權期間。
(九)原告末主張：依臺北市免辦使照辦法規定，若一戶樓地板面積未達500平方公尺，即便使用用途與使用執照之記載不符，仍可合法使用，免辦變更使用執照，故系爭建物無須申請使用執照變更，即可作為住宅使用云云。惟按「……（第2項）建築物應依核定之使用類組使用，其有變更使用類組或有第9條建造行為以外主要構造、防火區劃、防火避難設施、消防設備、停車空間及其他與原核定使用不合之變更者，應申請變更使用執照。但建築物在一定規模以下之使用變更，不在此限。（第3項）前項一定規模以下之免辦理變更使用執照相關規定，由直轄市、縣（市）主管建築機關定之。（第4項）第2項建築物之使用類組、變更使用之條件及程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」建築法第73條第2至4項定有明文；另內政部依該條第4項授權，訂定之「建築物使用類組及變更使用辦法」第3條規定：「建築物變更使用類組時，除應符合都市計畫土地使用分區管制或非都市土地使用管制之容許使用項目規定外，並應依建築物變更使用原則表如附表三辦理。」準此，建築物變更使用類組之前提，乃須符合都市計畫土地使用分區管制之規範；至於臺北市免辦使照辦法，係臺北市主管建築機關依建築法第73條第3項之授權，對同條第2項但書所謂在一定規模以下，得免辦理使用執照變更即變更用途之建築物，所須具備之條件，予以規範，此等建築物之變更用途，仍不得違反都市計畫之土地使用分區管制，自不待言。系爭建物係位於商業區，83年都市計畫及105年都市計畫，均明定系爭建物坐落之使用分區內不得作為住宅使用，業如前述，故原告將系爭建物供作住宅使用，既與所坐落土地之都市計畫使用分區管制內容有違，自無從適用臺北市免辦使照辦法規定，合法變更其使用類別，則原告主張系爭建物面積均在500平方公尺以下，得依臺北市免辦使照辦法，免變更使用執照而逕予變更使用類別為住宅使用云云，容有誤解，無可採取。
七、綜上所述，被告審認原告將系爭建物作住宅使用，違反臺北市政府依行為時都市計畫法所發布之命令，依行為時都市計畫法第79條第1項規定，各以原處分處原告6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 110 年 8 月 24 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 程 怡 怡
法 官 李 君 豪法 官 郭 淑 珍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 110 年 8 月 24 日
書記官 蕭 純 純